人口转型时期我国人口发展战略研究

摘 要：我国的人口已经进入到转型时期，以当前的人口发展现状为出发点，制定和实施全新的人口发展战略，既需要我们自上而下构建人口均衡发展的体制保障，有需要我们自下而上激发社会参与人口共建的动能，还需要对接需求，提升政策利用的效率和效果。不断为实现中国民族的伟大复兴提供可靠的智力保障和人才支持。

关键词：人口转型;人口发展战略;中国

随着我国社会、经济、文化的高速发展，中国人口进入转型时期。只有充分掌握我国当前人口发展的现状和特点，才能因地制宜地提出适应性的政策，形成人口发展的新战略。从而为实现中国民族的伟大复兴提供可靠的智力保障和人才支持。

一、人口转型时期我国人口发展现状、特点及影响

第一，人口增长速度放缓，人口出生率下降。2016年中国出生人口1786万，2017年出生人口1723万，2018年出生人口1523万，2019年到目前为止11月17日1016万，距离2019年结束还有一个多月，预计出生婴儿不到100万。那么2019年的出生人口约为1100万，人口断崖式下跌。尽管我国人口基数大，但自2015年全面二孩政策实施以来，人口出生总数并未达到政策预期，呈现明显的逐渐减少的趋势，2019年更是创历史新低。

人口增长速度放缓，人口出生率下降是我国进入人口转型期的最突出特点，也是最人口发展历史上的显著规律。出生人口总数的减少是引发一系列人口问题的根源，如劳动力的不足、人口发展的不平衡、人口结构老龄化，以及由此累及的消费力的不足，国防力量的不足，经济持续增长的动力受阻等等。因而调整实施新的人口战略，首先应当站在这个出发点进行全面布局。

第二，人口发展不平衡，体现在区域、性别等方面。我国幅员辽阔，民族众多，各地区经济发展不平衡、不充分，并通过转型期人口发展的两个方面体现：一是性别不平衡。根据国家统计局的相关数据现实，我国当前男女人口比例是102，大致处于平衡范围，但是不同年龄阶段，我国性别比仍然不乐观，显示出明显的不平衡。其中两种情况较为突出，少年儿童性别比偏高，男多女少，以及是青壮年人口和老年人口性别比偏低，女多男少。这一人口现状与其他发达国家在人口转型期的表现略有区别，部分受到中国传统生育观念的影响，也与上世纪的计划生育政策相关。二是地区不平衡。中国的计划生育政策对农村、少数民族有一定的倾斜，加上经济发展水平的差异带来的生育观念的差异，整体来看，我国人口呈现出东西部、城乡之间的不平衡分布。

人口发展之间的不平衡既是我国当前人口转型期的现实，受到多重因素的影响，但同时为我们调整政策布局提供了可以作为的空间，提供了政策施展空间与可能，因此也需放在政策布局中进行综合考量。

第三，劳动力不足，人口老龄化。随着人口红利的逐渐消失，上世纪的计划生育政策对当前我国人口结构的影响也日益凸显。最显著的特征就是劳动力的不足和人口老龄化趋势的加强。这也是21世纪以来发达国家最显著的人口特征。老龄化主要表现在劳动力老化、劳动人口负担增大，并由此引发出养老等系列问题。老龄人口丧失劳动力，成为纯消费性群体，对仍处于发展中的我国来说是一个严峻的考验，老龄化延伸出的养老、医疗、保健、关怀等领域仍处于发展完善的阶段中，需要从制度、资金、技术以及人文环境等多维度不断改善和提升，从而完善社会保障机制。

劳动力不足和老龄化，是一个问题的两个方面。也是目前发达国家所面临的人口问题中最严峻的考验。如果不能妥善解决好这一问题，不仅会对当前社会经济发展产生直接冲击，还会再相当长一段时间内升级，从而影响经济的可持续增长。

综上可见，虽然我国不断调整人口生育政策，但人口出生率和出生总人口数量仍然呈现明显的下降趋势，其中人口增长慢、人口发展不平衡、老龄化趋势，既是人口进入转型时期的标志，也是人口转型时期的重要特征。

二、人口转型期我国人口发展的战略

人口转型期，我国人口发展的现状与特点加剧了人与环境之间的矛盾。对于尚处发展中的国家来说，妥善解决人口问题不仅关系到我们赖以生存的环境保护，也关系到人类自身的生存和延续。人口转型期，我国的人口发展应当应当从自上而下和自下而上两个维度提供破解难题的思路，形成全新的发展战略。

（一）自上而下：构建人口均衡发展的体制保障

人口问题是一个综合问题，涉及经济、政治、文教、卫生、社会保障等多部门的协同创新体系构建。我国分别在2013、2015进行了单独二孩、全面二孩政策的调整，这是自上世纪70年代计划生育政策实施以来的重大政策调整。但就目前政策调整的效果来看，并不理想，出生人口總数的下降就是最好的证明。

在回顾政策调整的过程中，我们既要看到政策调整的大势所趋，但同时也要承认，仅仅局限政策调整难以提供完善的社会保障，破除民众的生育顾虑。必须全面提升生育的制度环境，形成友好、完善的制度体系，从而给予生育全程的关照。从功能主义的理论视角来看，人口发展战略应该遵循决策—执行—实施的逻辑，发挥国家、社会等各层级组织在价值共享、社会整合、秩序维护、控制越轨中的宏观调节功能，自上而下为育儿提供价值引领、制度保障、资源分配等方面的支持，在功能上满足社会整体需求从而维持社会稳定的各部分构成的复杂网络，并为育儿提供持续、系统、稳定的支持动力。

第一，价值引领。国家的人口发展战略从根本来说是为全体人民服务，是符合个人可持续发展的方向的。但随着社会的信仰的多元化发展，当前的国家意志的传递已经不同于计划经济时代。社会组织结构的变化，也逐渐呈现出更为自由的关系。在这些新的社会变化中，实施和展开新的人口发展战略，首先必须从价值层面对社会进行引领，形成一种社会的合力。

第二，制度保障。人口发展是一个综合性问题，必须形成多部门的协同机制，才能构建起完整的制度保障机制，覆盖生育的全过程，提供全方位的制度保障体系，有效促进国家各个组织部门之间的联合，发挥制度合力。尤其是要适应社会发展的需求，不断将民众的新的需求纳入制度建设的范畴。

第三，资源分配。中国人口发展不平衡，既收到经济发展不平衡的深刻影响，有进一步强化了这种不平衡。再加上社会资源本身就是有限的，在实施新的人口发展战略的过程中，必须以计划与市场相结合的形式对资源配置进行调控，以更有效地实现资源的最优化利用。

（二）自下而上：激发社会参与人口共建的动能

在社会互动的价值取向下，发挥正式组织和非正式组织在网络连接、目标获得、环境适应中的价值，自下而上为育儿提供心理应激、缓解紧张、增强适应、提升幸福感等方面的支持，不仅弥补刚性支持的不足，还通过情感粘合促进社会性团结，进一步稳固育儿社会支持体系。

第一，发挥正式组织的主体保障功能。正式组织具有稳定、可靠的特征，且相互之间有稳定的网络连接，不论是目标的一致性，政策的传递，还是信息互通，正式组织都具有突出的优势。但目前，我国的人口生育管理合并到卫生部门，但没有形成与相关部门的有效衔接。政策执行过程难免会出现衔接上的延迟，因此必须依托正式组织，发挥政府主导的功能，为民众生育提供可靠的保障功能。

第二，发挥非正式组织的灵活性补充制度的不足。非正式组织尽管在权威性是难以与正式组织相比，但是非正式组织有一个最突出的特点，就是将专业性与服务性进行了有效的结合。正式组织囿于本身结构的特殊性，在提供社会服务上，涉及面有限。非正式组织极大地弥补了制度的这种不足。首先，非正式组织大多以市场为杠杆，在布局上更合理且敏捷，能最大程度满足民众的需求，调剂了资源之间的配置，有效将资源最优化配置，达到理想的支持效果;其次，非正式组织极大减轻了政府资金投入上的压力，从而为保障其他制度完善提供了良好的环境支持;再次，非正式组织在提供服务上有更大的灵活性，满足了不同区域、不同阶层的需求，显示出更包容的特征，也为多样化的人口生育意愿的表达提供了环境支持。

人口转型期推动人口发展战略必须首先站在国家意识的高度，看待人口问题的重要性、迫切性，还要借助国家机器的强力对战略的实施提供可靠的稳定的制度保障;但同时，还应该尽量开掘出非正式组织内部所蕴含的生机活力，弥补正式组织的不足，提升人口发展战略的效果。

（三）对接需求：提升政策利用的效率和效果

不论是自上而下还是自下而上，完善制度层面的人口支持，都还只是看到了政策主体与客体之间的出发视角，呈现出不同的逻辑导向。但如果不能有效衔接主体与客体之间的对接，政策是实施仍有可能发生偏差，因为在形成不同的逻辑视角的战略构建图景之下，必须讨论和完善政策的对接，包括细化支持前沿，拓宽支持基础，强化支持链接。

第一，细化支持前沿。目前针对人口发展战略尚未形成较细致的支持前沿，政策实施的主体常常是从国家宏观视野出发谋篇布局，但是对政策的宣传、解读缺少可以直达社会的有效的组织依托。许多民众对当前国家人口战略的意图、政策的惠及并不完全清楚。甚至导致国家战略与个人、家庭目标产生偏差，其实二者之间的核心利益是趋同的，是完全有可能通过政策解读、宣讲消除误解，达成一致的。因此，不仅需要构建大框架之下的组织部门，层层传递制度及政策，更需要对支持的前沿进行不断的细化。在社会、卫生服务站、单位等部门建立专门的人口政策解读组织，及时、全面、准确解读政策内涵，传递国家意志，使国家的正确战略意图转变成人民的自觉行动。

第二，拓宽支持基础。以往的人口与生育政策的实施，主要是通过专门的部门展开。不论是人员配给还是时间安排上，或者是时间效率上，都难以满足今天的发展速度的要求。人口政策的实施与社会支持体系的构建，均需要从拓宽支持基础上寻求新的出路和新的突破。一方面不断加强对各方面支持力度的增强，为民众生育人口提供更完善、健全、专业、及时、可靠的支持;从以前单纯的以制度支持为主转向心力支持为主转变，充分尊重个人的生育意愿;从以前的惩戒性政策向鼓励性政策转变，给予个人更多的生育自由。另一方面不断加强各部们之间的联系，构建起从备孕—怀孕—生產—养育—养老全方位的，全过程的保障和支持体系，解除民众的生育顾虑。

第三，强化支持链接。人口政策的调整和布局，既关系国家经济社会的可持续发展，又关乎中华民族繁衍，是国家战略中的头等大事。政策的两端衔接的是国家命运和个人命运。但就目前来看，我国人口战略基本是以国家为主体进行政策的分析研判和制度完善。个人意愿缺少传递的通道，在一定程度上给给主客体之间的衔接造成了制度上的缺憾。西方一些国家在人口转型过程中，非常注重对个人生育意愿的关注，建立了不同层级的父母学校、育儿组织，使得个人的要求或意愿可以通过稳定的组织向上传递。形成较为完善的以社会为单位的组织机构，不仅可以定期收集相关信息，也为强化人口政策支持链接提供了可靠的介质保障。

总之，国家人口战略布局要实现国家意志和个人意志的统一，惟其如此才能为减少政策间隙，政策摩擦，保障政策执行的效果，也惟其如此才能真正实现对个人意愿的尊重，促进人的全面自由发展。

三、结论

习近平总书记在十九大报告中强调：“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究。”面对当前人口转型的特殊时期，构建新的人口发展战略不仅关系到我国经济社会可持续发展，更关乎中华民族繁衍。

首先，人口转型时期我国的人口发展战略是解决当前人口困境的出路。面对人口增长出现困境，仅仅以调整人口生育政策，难以有效缓解民众的生育压力，只有将生育与民族繁衍，国家发展相统一，才能寻找了可靠的出路。

其次，人口转型时期我国的人口发展战略应当遵循自上而下和自下而上的双重逻辑。人口发展战略若只是从顶层出发，就难以激发政策客体的内在积极性，形成自上而下和自下而上的双重逻辑才能有效解决政策的落脚点的问题。

最后，人口转型时期我国的人口发展战略应当形成互构协同的制度体系。人口发展战略不能仅仅只是某一个独立部门的职责使命，而应该形成多部门之间的互构协同，才能更有效地显示出政策的目标性和制度的保障性。

未来社会的竞争既是资本的竞争，更是人力的竞争，只有构建起科学的人口发展战略才能持续不断为实现中国民族的伟大复兴提供可靠的智力保障和人才支持。

参考文献：

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作者简介：黄娟（1981-），女，湖南衡阳人，历史学博士，长沙理工大学马克思主义学院副教授。

本文系2015年湖南省教育厅优秀青年项目“生育政策调整下社会机制的配套研究”（项目编号：15B017 ）阶段性成果。