“一带一路”政策议程与国际媒体议程关系的实证分析

宋美杰

【内容摘要】 本文采用议程设置研究中 “前后交叉相关”的检验方法，证实2013年9月～2017年6月，“一带一路”国内政策议程在一定程度上设置了国际媒体议程，而国际媒体议程不能设置“一带一路”政策议程。“一带一路”国际合作成果的达成与国际媒体议程之间没有因果关系，但是存在显著的相互影响关系。研究认为，借助国家领导人的国际媒体关注度，加强常规性“一带一路”政策新闻发布，以及实现“一带一路”议题框架与政策文本的融合生产，将是未来国家政策议程在提升国际媒体议程设置效果方面的重要着力点。

【关 键 词】 一带一路；政策议程；国际媒体议程

1962年，美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton Baratz）在其经典论文《权力的两方面》（Two Faces of Power）中指出了一个政策制定过程中显而易见却又常被忽视的问题：“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。”①这与传播学者伯纳德·科恩（Bernard Cohen）1963年提出的“多数时间，媒体在告诉人们该怎样想时可能并不成功，但它告诉读者该想些什么时，却是惊人地成功”①殊途同归。以往在我国政策议程的设定中，政府主导的色彩浓厚，研究者多认为国内政策议程能够主导国内媒体议程。随着中国国际影响力的日益提升和全球治理体系的深刻变革，中国倡议和中国方案越来越多地得到世界各国的关注，国际媒体在其中起到了信息传播与舆论导向的重要作用。然而关于“中国政策议程”和“国际媒体议程”关系的研究较少，缺乏严格的实证分析。本文以“一带一路”为个案，试图将传播学视角中的“媒体议程”、公共政策视角中的“政策议程”和国际关系视角中的“国际议程”抽离出来重新组合，深入研究中国政策议程和国际媒体议程的关系，探索议程设置理论在传播学与政治学、本土化与国际化之间的通路。

一、研究缘起和问题的提出

1968年，马克斯韦尔·麦库姆斯（Maxwell E.McCombs）与唐纳德·肖（Donald L.Shaw）开展了查普希尔研究，并在1972年发表的《大众媒介的议程设置功能》中正式提出了议程设置假说，议程设置理论引起了政治学界的广泛重视。政治学研究者进一步关注，除了公众议程与媒体议程的相互影响之外，谁控制了媒体议程？媒体议程和政策议程如何相互影响？②媒体议程与政策议程的互动关系，形成了两个公共政策议程设置模式的研究进路：一是“自上而下”模式，如20世纪前政党报刊时代的美国，大部分媒体受政党控制，政策议程很大程度上影响媒体议程。二是“自下而上”模式，即媒体议程能够影响政策议程。媒体议程设置的权变理论认为，这种自下而上的模式只有在特定议题之下，遵循一定条件才有可能发生。③但上述研究主体多囿于本国公共政策，例如探讨中国国内政策新闻与国际新闻报道的相互引用，④或是国内政策议程与国内媒体议程、国内网络议程的相互关系，⑤而关于一国政策议程与国际媒体议程之间关系的实证研究较少。

学者陈力丹指出，“一带一路”倡议地理上指向的正是跨文化传播最为活跃的区域，亦是传播学研究大有作为的领域。①因此，研究“一带一路”国家政策议程和国际媒体议程的关系，对于在理论层面推动议程设置理论走进国际舆论场域，进而带动议程设置理论创新，以及在实践层面提升国家的国际议程设置能力，具有十分重要的意义。“一带一路”倡议是中国面向国际社会提出的议题，国际媒体面对中国政府提出的中国方案和中国倡议，出于国家利益关系、语言/文化体系、地缘政治关系、媒体属性等方面因素的差异，在议程设置上做出了各自的选择，“一带一路”的国际媒体议程设置效果受到较多因素的制约，由于世界体系的不平等，长期以来美国等少数发达国家占据国际信息流通的制高点，掌握全球性媒体、国际组织中的权力优势，发达国家提出的国家议题在国际媒体议程上的显著度远大于发展中国家，西强东弱的国际话语权格局仍然没有得到根本改变。②

作为一项中国所倡导的贯穿亚非欧大陆的国际倡议，“一带一路”需要广泛动员利益攸关方参与，吸引多个行为体关注，才能达成国际共识和国际合作。国际媒体在“一带一路”倡议的传播中扮演了重要角色：通过影响议题曝光的频率来影响国际议程设置的第一层“认知议程设置”（cognitive agenda-setting），即本国政府和公众是否认为“一带一路”是一个重要的议题；通过框架构建（framing）的方式对议题进行重新解读来改变本国政府及公众的看法，进而影响国际议程设置的第二层“规范议程设置”（norm agenda-setting），推动所在国与中国进行政策对接，达成实际上的政策议程目的。③自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，中国政府持续不断地就此向国际社会发出中国声音，出台了关于政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的大量政策规划，得到了国际媒体的广泛关注。那么，“一带一路”政策議程与国际媒体议程的关系如何？这是本文所要着重探讨的问题。

二、研究方法

本文通过对Factiva数据库中收录的2013年9月～2017年6月“一带一路”相关英文国际新闻报道以及中国政府官网发布的政策规划进行定量分析，研究“一带一路”政策议程与国际媒体议程的相互关系。

（一）变量的操作化

本文的统计分析涉及三个概念：国家政策议程、国际媒体议程和国际合作成果议程。研究采用麦库姆斯20世纪70年代在查普希尔研究中建立的操作化方法①，选用“一带一路”政策规划数量测量国家政策议程，选用“一带一路”国际新闻报道数量测量国际媒体议程，选用“一带一路”国际合作政策数量测量国际合作成果议程。

（二）数据的采集

2013年9月和10月，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议。2017年5月，中国举办“一带一路”国际合作高峰论坛，共有来自140多个国家和80多个国际组织的约1600名各界贵宾作为正式代表出席论坛，来自全球的4000余名记者参与报道。②这是推进“一带一路”倡议的标志性事件，“一带一路”逐渐从倡议变为行动，从理念转化为实践，进入了一个新时期。因此本文将研究的时间段设定为2013年9月～2017年6月，共199周。

研究通过国家发改委、外交部、商务部等国家部委官网以及“一带一路”建设工作领导小组办公室指导的中国“一带一路”网、国研网主办的“一带一路”倡议支撑平台等政府官网采集政策议程数据，这样不仅能够保证统计数据的完整和相对稳定，而且具有高度的权威性和公信力。在199周中，共收集到65个国家层面的“政策规划”作为国家政策议程的样本，包括相关战略部署、行动方案、线路图、指导意见等。同时，共收集到51个“国际合作成果”作为国际合作成果议程的样本，包括中国与其他国家达成的“一带一路”联合宣言、联合声明、联合公报、合作谅解备忘录等。由于本文着重对国家层面的政策议程进行研究，地方政府出台的政策规划和国际合作成果未纳入采集范围。

研究通过Factiva数据库获取“一带一路”国际媒体议程数据。Factiva由道琼斯和路透社共同发起建立，现隶属于道琼斯公司，是世界一流的信息数据库之一，收录了全球近200个国家和地区以28种语言出版的近36000多种信息资源，收录的资源类型包括全球性报纸、期刊等主流出版物。因此，在Factiva上选取“一带一路”国际新闻报道，能够较好地保证数据质量。考虑到“一带一路”的不同译法，分别以“Maritime Silk Road”“One Belt and One Road”“Silk Road Economic Belt”三个关键词进行全文搜索，排除中国媒体后，在199周中，共得到1827篇英文报道作为样本。

（三）统计分析方法

议程设置被定义为一个随着时间推移而发生的过程，数据检验的核心在于考察变量间存在的强相关关系能否转化为因果关系。查普希尔研究为此设计了“前后交叉相关”（cross-lagged correlation）的检验方法，通过比较6月和10月议题显著性的转移来说明因果关系。①但“前后交叉相关”设计仅是一种推断，无法充分证明理论假设，并且议程设置理论与因果关系都强调“方向性”，需要明确究竟是政策议程影响媒体议程，还是媒体议程影响政策议程。有研究者使用格兰杰（Granger）因果关系检验来研究议程设置理论，假设有两个事件序列{x}、{y}，具体计算公式如下：

当预测x时，如果加入y过去值后的预测结果，比仅仅使用x过去值的结果更准确，就说明y是x的格兰杰原因。数据检验得到“xt是yt的格兰杰原因”只是表明“xt中包含了yt的有效信息”，因此格兰杰因果关系可以更多地理解为预测关系或领先关系。②格兰杰因果性的概念更准确地说是格兰杰非因果性（Granger non causality，GNC）的概念：“x是y的格兰杰原因”需要同时拒绝原假设“H0：x不是引起y变化的格兰杰原因”和接受原假设“H0：y不是引起x变化的格兰杰原因”来证明备择假设。因为当x有助于预测y，且y也有助于预测x时，很可能存在一个或几个其他变量，它们既是引起x变化的原因也是引起y变化的原因。虽然在严格意义上格兰杰检验反映的是时间先后关系，与哲学意义上的因果关系还是有区别的，但是通过系统的理论构建可以认定事件x对事件y的影响，适用于议程设置理论的检验。③

在进行格兰杰检验时，滞后阶数选择也至关重要。以往研究发现，媒体议程转入公众议程需要一定的时间，也称为时滞。④另一方面，议题类型也有较大的影响，瓦特等认为，国际议题差异对于时滞效果具有较大影响，例如伊朗议题的起效速度需要30天，而通胀议题需要600天。①考虑到“一带一路”从政策议程到国际媒体议程同样可能存在时滞效应，本研究在分期上以“周”为单位，呈现1～4个滞后期（即1周至4周）中国家政策议程、国际媒体议程、国际合作成果议程间的格兰杰因果关系。

三、数据处理和分析

本研究使用统计软件Eviews10.0处理和分析数据。格兰杰因果分析对数据的平稳性与协整性敏感，在数据分析前需要对平稳性与协整性进行检验。ADF、DF、PP、ERSPO几种平稳性检验方式显示3个变量的单位根检验p值在.01的水平上显著，都为平稳序列。以国际媒体议程作为因变量，余下变量为自变量，采用Johanson协整检验方法假设协整方程无确定性趋势且协整方程无截距。结果发现国家政策议程、国际合作成果议程和国际媒体议程之间的协整关系均拒绝了不存在或存在一个协整关系的假设，说明数据存在协整关系，适合进行格兰杰分析。

（一）国家政策议程与国际媒体议程之间的因果关系

表1分析了国家政策议程与国际媒体议程之间的格兰杰因果关系，数据分析发现，在滞后4期的情况下，拒绝了原假设“H0国家政策议程不是国际媒体议程的格兰杰原因”且接受了原假设“H0国际媒体议程不是国家政策议程的格兰杰原因”。协整系数为14.342***（p<.001），这说明“国家政策议程”是“国际媒体议程”的格兰杰原因，“一带一路”国家政策议程对国际媒体议程在滞后4期产生影响，因果关系的逻辑充分，充分说明中国国家政策议程设置了国际媒体议程。

同时需要看到的是，这种议程设置的效果是有限度的，主要体现在起效速度较慢，在滞后4期（第4周）起效，持續时间不长，仅仅持续1周。这也表明政策议程设置的时滞问题应当引起研究者和决策者的足够重视。从议题门槛的因素看，政策规划虽然逻辑缜密，不容易被断章取义，但是在新闻价值的接近性和文化折扣方面属于朗氏夫妇所定义的中高门槛议题，①各国媒体对中国“一带一路”政策规划进行国际新闻报道需要进行本土化，从而增加本国受众阅读的兴趣，这也可能会影响国际新闻报道的时滞。

笔者对所采集的“一带一路”国际新闻报道进行内容分析，发现在倡议提出早期（2013年9月～2015年3月），多数媒体仅将“一带一路”作为一般性的国际新闻给予简略报道（200字以内的短消息），倡议并没有激发国际媒体的关注和兴趣。部分媒体认为，在“一带一路”倡议提出早期，配套政策与规划设计比较模糊，细节方案空白，因此不少政府人士和学者产生疑惑，很难让媒体抓住关键信息做出清晰判断。比如，印度媒体The Statesman在文章“China moots maritime silk road with India”中认为，“中国官员本身似乎不清楚究竟该计划需要什么，现在仅仅提供倡议的大致轮廓，如促进区域的海上连接、减灾和渔业发展上的合作”。而在本研究的时间段中（2013年9月～2017年6月），中国可能还缺乏清晰有效的“战略传播”（strategic communication），目标国的国际媒体尚未充分认可目标国与中国之间的相互利益关系。

（二）国际合作成果议程与国际媒体议程的关系

表2分析了国际合作成果议程与国际媒体议程之间的格兰杰因果关系，数据分析发现，在滞后1～4期的情况下，均拒绝了原假设“H0国际合作成果议程不是国际媒体议程的格兰杰原因”和“H0国际媒体议程不是国际合作成果议程的格兰杰原因”。这说明，无论是在短期还是长期，国际合作成果议程与国际媒体议程之间存在显著的相互影响关系，但是由于没有时间先后顺序的差异，从逻辑上看并不能证明国际媒体议程设置了国际合作成果议程。一种可能是，国际媒体对“一带一路”的报道促进了中国与相关国家建立合作关系，同时这种合作关系又引发了媒体新一轮的报道；另一种可能是，存在一个共同影响国际媒体议程和国际合作成果议程的变量。因此，国际合作成果议程与国际媒体议程的关系值得未来研究者做进一步分析。

四、结论与讨论

本文通过对2013年9月～2017年6月 “一带一路”政策和国际新闻报道数据的实证分析，证实了“一带一路”倡议的国家政策议程与国际媒体议程之间，存在時间上的逻辑关系，“一带一路”政策议程在一定程度上设置了国际媒体议程。另一方面，国际媒体议程不能设置政策议程。政策议程在滞后4期（第4周）对国际媒体议程产生影响，持续时间为1周，反映出政策议程设置的起效速度较缓，政策议程设置的时滞问题应当引起重视。虽然国际媒体议程与国际合作成果议程是高度相关、紧密联系的，但是二者之间并没有因果关系，国际合作成果议程不能设置国际媒体议程，国际媒体议程也不能设置国际合作成果议程。

结合上述分析，笔者对改进和提升“一带一路”政策议程设置的时滞效果，提出以下三点建议：

第一，借助国家领导人的国际媒体关注度，让国家领导人的主旨发言与政策规划的传播形成合力。重大国际会议往往有各国政要出场亮相，具有新闻价值的显著性，能够吸引国际媒体报道的目光。学者吴瑛等将中国近年来举办的主场外交活动（博鳌亚洲论坛、G20杭州峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛、厦门金砖会晤、澜沧江—湄公河合作首次领导人会议）纳入全球性媒体事件的范畴。①习近平主席出席“一带一路”相关国际会议并发表重要讲话，所阐述的各项主张得到国际社会的广泛认同和热烈响应，不但体现了习近平主席强大的语言魅力和思想魅力，也体现了习近平主席具有世界影响力的大国领袖风范和责任担当。因此，借助习近平主席在重大国际会议上主旨演讲的重大推动作用，是议程设置效果提升的关键之道。一个值得借鉴的案例是，习近平主席在2015年博鳌亚洲论坛的主旨演讲中回应了国际社会与媒体的质疑——“一带一路”建设不是空洞的口号，而是看得见、摸得着的实际举措，①在讲话当天，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，这一文件与习近平在讲话中提到的“合唱”与“实际举措”互文，弥补了主旨发言的语境和篇幅限制。

自2013年9月提出以来，到2017年4月，“一带一路”倡议相关政策规划出台的数量与全球媒体对“一带一路”报道数量之间的波动总体上呈现同步性，但政策数量与媒体报道量也在一定程度上存在不匹配。虽然国家层面积极出台了大量的规划、政策、路线图和配套措施，但并没有引发相应量级的媒体报道。2017年5月14～15日，中国举办“一带一路”国际合作高峰论坛，成功吸引了各国媒体的报道，前后两周政策规划出台数量占总数的16.4%，而“一带一路”国际新闻报道量占5年来全球报道总量的44.2%。这也说明了，大量的政策议程集中在首届“一带一路”国际合作高峰论坛前后两周推出。鉴于中国将于2019年4月在北京举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，建议在这一时间段前后，政策规划的出台不仅要注重“量”，更要注重“质”，使得政策主题、内容与领导人的主旨演讲以及论坛主题紧密衔接，形成互补效应。同理，国家领导人出席APEC会议、达沃斯世界经济论坛、博鳌亚洲论坛、金砖国家领导人会晤等重大活动前后，也是“一带一路”政策规划发布的重要契机，应通过内容上的互补、时间上的协同，推动国家政策议程在服务国家外交大局的同时设置国际媒体议程。

第二，加强常规性“一带一路”政策新闻发布，主动向国际社会公开政策规划。重大活动因为“不同寻常”而备受瞩目，但政策规划出台是一项常规性工作，在重大活动之外需要我们在常规性新闻通气方面下功夫。例如，应加强顶层设计，鼓励国家有关部委利用新闻发布会、媒体见面会、政策解读会、新闻公报等多种形式，主动向国际社会公开政策规划，主动向国际媒体“喂料”。同时，不断拓宽渠道，加强国际新闻发布阵地建设和新闻发言人能力建设，推动新闻发布渠道从“发布会+传统媒体”向融媒体全方位传播转变，让政策文本活起来、动起来、快起来、新起来，不断降低政策议程在国际传播中的“议题门槛”和“文化折扣”，提升中国政策规划对于国际受众的接近性。此外，政策规划出台后，要加强国际媒体议程设置效果的跟踪与评估，及时对起效速度、持续时间、国际舆情发展、民意走向以及推动政策落地对接等传播效果进行科学评估，在实践中加以改进提升。

第三，实现“一带一路”议题框架与政策文本的融合生产。“一带一路”政策议程能够设置国际媒体议程的前提，是这一议题所代表的理念、规则、价值观符合时代发展潮流，具有设置国际媒体议程的语境优势。政策数量的多寡或方法手段的巧妙只有建立在这一逻辑前提下才有实践的意义。“冷战”后，约瑟夫·奈提出“软实力”（soft power）①这一概念，话语权作为实现软实力“吸引和说服”的手段方式被国际社会普遍认知和运用。约瑟夫·奈认为，话语权构建的前提在于话语本身的吸引力，即“同化性权力”（co-optive power），这种力量“源自议程的设置以及对辩论框架的决定”。“一带一路”倡议是中国通过构建新的符号和话语体系，从“无”到“有”建构的新的国际议题，中国提出的建立“合作共赢为核心的新型国际关系”、建设“开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化”、构建“人类命运共同体”等重要理念，塑造了这个议题背后的价值观，得到国际社会的广泛认同。但是我们应当看到，在中国所主导的“议程”下，对于国际舆论关注哪些核心议题我们还没有掌握主动权。相比“就事论事”，国际媒体更倾向于“借题发挥”，即挑选与该国内议题相关的其他视角或其他相关议题进行报道，从而影响国际受众对该议题的认识以及对议题发生国的评价。②例如，在首届“一带一路”峰会期间，印度的媒体便通过热炒“克什米尔问题”，将“主权和领土完整”议题纳入“一带一路”倡议的全球议程之中，引发了西方主流媒体的关注。③因此，提高“一带一路”政策议程的国际舆论引导水平，不仅需要我们重视在“价值”层面的理念和价值观引领，最大范围争取人心、凝聚共识，更需要我们重视“议题”层面的框架构建引领，把“宏大政策议程”具体化到“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”的微观议题，建立关于具体政策议程的议题框架，把议题框架的生产融入政策规划文本设计、制定、发布的全过程，不仅仅是简单地发布政策文本本身。针对在“一带一路”国际传播过程中的微观议题“跑偏”或“抹黑”，不仅要在宏观议程和价值观层面上占据道义制高点，也要在微观议题上积极有效应对和反制，有理有利有节地开展舆论斗争，把“立”和“破”结合起来，努力赢得舆论主动权。

本研究也存在一定的局限之处：首先是采用的样本均为英文报道，结论一定程度上加强了美国、英国等以英语为官方语言国家的国际媒体议程设置效果；其次由于数据采集范围和样本量的限制，仅对滞后1～4期进行了研究，对滞后5期以后的效果并未作进一步探讨；再次，国际媒体议程与“一带一路”国际合作成果议程相互间具有正向的促进作用，但由于缺乏对 “一带一路”国际合作成果促成因素的深入了解，本文无法确定正向影响关系是由于现实如此，或是存在一个影响二者的共同变量。这些不足之处将在未来研究中加以改进。但总体来说，本研究可以验证中国倡导的“一带一路”政策议程在一定程度上设置了国际媒体议程。

（责任编辑：胡洁）