新时代城市基层党建创新的特征、动因与趋势

祁文博

摘 要：基层党建创新的实质是实现政府治理与社会调节良性互动，发挥党建工作的实质效应。本文运用“多案例—内容”的比较研究方法，通过对全国266个城市基层党建创新样本进行梳理、编码、分类及量化分析，发现党建引领基层社会治理创新成为主流，区域化党建创新是主要模式，理顺体制机制是基层党建创新中的重要问题以及不同地区之间基层党建创新取向存在较大差异。基层党建创新既受到理论与现实的外在刺激，又有执政党的内在驱动，还受到一定的技术变革的影响。新时代城市基层党建创新将呈现出三种发展趋势：坚持问题导向，不断提高基层党组织设置科学化水平;进一步加深党引领下合作共治程度以及扩大智慧化党建的范围。

关键词：基层党建创新;社会治理;党建引领;样本分析

基金项目：阐释党的十九大精神国家社会科学基金重大项目“打造共建共治共享的社会治理格局研究”（18VSJ032）;江苏省研究生科研与实践创新计划项目“共建共治共享：新时代中國社会治理的公共性研究”（KYCX18_2439）。

[中图分类号] D26 [文章编号] 1673-0186（2019）010-0070-010

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.007

随着新型城镇化的推进、经济社会结构转型、城乡一体化深入发展，城市基层党建成为事关党在城市的执政根基、党引领基层治理方向以及基层社会稳定有序的关键性环节。从顶层设计考量，新时代我国“两个一百年”奋斗目标相互承接的双重发展过程需要加强基层党建体制机制、功能结构等创新以有利于实现阶段性历史任务[1]。从基层治理需求角度出发，随着社会治理的不确定性、复杂性增加，基层社会的“痛点”“难点”增加，“燃点”却降低，基层党建需要不断加强创新以满足基层治理需求。

党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。这为我国城市基层党建创新提出了新要求、明确了新方向。一直以来，“在农村和社区党建领域，基层党组织采取外设于经济社会组织的辐射模式”[2];在城市中，以单位制设置为主的嵌入模式是主流。进入新时代，“我国城市基层党建在组织体系、人员队伍、功能作用、基础保障等诸多方面都发生了深刻的变化，面临着许多现实问题”[3]，农村党建、机关党建、国企党建面临着诸多困境[4]。面对上述问题，有学者指出需要从基层党建的观念理念、能力素养、综合支撑力以及生态环境等方面找寻肇因，进而探寻深化新时代基层党建创新的路向。还有学者指出要坚持“理念—思维—思路”三位一体的推进方略，努力让党建根植城市引领发展。在城市基层党建研究中，党建创新引领基层社会治理创新实践是学术界的共时性议题，“基层党组织建设与社会治理耦合互动日益增强”[5]。城市结构的变化对基层社会治理创新提出了新要求与新期待，“党建可以引领社会治理创新的发展方向、内容和路径，并与其形成良性互动关系”[6]。基层党建创新通过服务型党组织建设、党建引领创先争优、干部队伍建设、组织方式重构等方式引领基层治理创新[7]。对于基层党建引领社会治理创新的类型划分，有学者将其划分为价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理四种类型[8]。党建引领社会治理创新是将党的领导合理嵌入基层治理实践创新的有益探索[9]，并助推了价值理念创新、结构功能创新、组织体系创新、方式方法创新、体制机制创新[10]，这增强了党在基层的执政根基，助力基层治理现代化。

上述研究大多缺少微观视角，例如基于基层党建创新实践案例，分析归纳总结基层党建创新的基本特征与运作逻辑。随着我国社会进入新时代，城市基层党建面对更加复杂的经济社会结构变化，如何在增强党的执政能力、助推社会治理现代化等方面持续发力，仍是学界需要关注的理论和实践课题。本文以“城市基层党建创新”为分析起点，通过研究近年来全国各省市涌现出来的城市基层党建创新案例，立体化窥探新时代城市基层党建创新的全景格局，归纳分析新时代我国城市基层党建创新的特征与创新动因，进而揭示未来我国城市基层党建创新的发展趋势。

一、案例概述与研究方法

借助全国城市基层党建创新典型案例库，对案例进行分类、编码与统计，分析我国城市基层党建创新的区域特征，采用“多案例—内容”比较研究方法，立体化窥探我国城市基层党建创新的全景图式。

（一）案例的整体概况

自2018年8月开始，中国浦东干部学院、中国共产党新闻网、人民网、中国组织人事报社和组织人事报社面向全国开展城市基层党建创新典型案例征集评选活动。通过对案例初评、复评等程序，从报送的约4 000个案例中评出了266个案例，这些案例涵盖了全国31个省、直辖市、自治区，形成了包括党建引领社会治理创新、体制机制创新、工作方法创新以及区域化党建创新等方面的案例库。整体来看，这些案例代表性强、覆盖面广、数量大，能够全面展示近年来我国城市基层党建创新的实践样态与阶段性特征。本文即是基于这266个城市基层党建创新样本展开研究。

（二）案例筛选原则及分类

此次城市基层党建创新案例在筛选的过程中遵循创新性原则与典型性原则。前者指的是，此次选取的案例均是全国各地具有创新性的基层党建实践，在党建理念、区域化党建实践、工作方法、智慧化党建等方面均有所突破，既符合党在新时代的执政发展指向与功能定位，也展示基层党组织在基层政治系统中的角色定位与主体责任，还具有一定的创新性。后者指的是选取的案例具有代表性，基层党建创新的做法需要具有突破性，取得的成效具有实效性，积累的经验具有可借鉴性，创新模式具有一定的可推广性、可复制性。

在坚持上述原则的基础上，本文对收集的266个案例进行编码、分类，将全国31个省、自治区、直辖市进行纵向编码，比如“北京”的案例所对应的是“01-”、“天津”的案例所对应的是“02-”。同时对案例创新的内容进行横向编码，“基层党建创新引领基层社会治理”类是“1”;“区域化党建创新”类是“2”;“工作方式方法创新”类是“3”;“智慧化党建创新”类是“4”;“体制机制创新”类是“5”;“社区党建创新”类是“6”;“综合创新类”是“7”，具体样本编码见表1。

需要说明的是，以上各横向分类之间的界限并不明显，存在着互相交叉与重叠的可能，这是因为新时代城市基层党建创新是一个系统性工程，大多是综合性党建创新，涉及方方面面。上述分类，是采用通过对案例内容做细致的解析之后提炼出个案中最鲜明的创新点，能够鲜明地解释个案在基层党建创新中的新方向与新动态的方法进行划分归类。

（三）案例的地域分布

通过分析266个案例样本在全国的分布情况可以发现，地区之间、省份之间差距较大。具体而言，在全国31个省、自治区、直辖市中，均有案例入选，这反映出各省市均深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深度推进城市基层党建创新实践并取得一定成绩，呈现了良好发展态势。但是案例样本分布又不平衡，上海（24例）的城市基层党建创新案例数量明显高于其他省市，接下来分别是浙江（20例）、山东（17例）、江苏（17例）、广东（13例）、福建（15例）、四川（15例）（图1），这些省份的经济发展水平也处于全国各省市前列，而西藏、贵州、河北、海南均仅有两例入选。就区域分布来看，东部地区的城市基层党建创新案例占全国的47.4%，共有126例，中部地区和西部地区分别有61例和79例，约占全国总案例的22.9%和29.7%，中西部案例之和与东部地区相当（图2）。综上所述，我国城市基层党建创新的案例数量与经济发展水平呈一定的正相关性，经济发展水平越高，城市基层党建创新的速度越快、深度越广以及数量越多。

（四）研究方法

本文采用“多案例—内容分析”比较研究方法。多案例研究方法指的是通过将一系列特色案例串联起来，进而比对、分析、归纳、总结各案例中所呈现的表征信息与具体内容，在多案例基础上抽象出建构性解释与理论性阐释，经过“重复试验”的检验与修正，使得解释更加准确和科学。内容分析法指的是在文献研究的基础上，对研究对象所具有基本特征、发展演变以及存在的问题进行分析、研判，通过研究对象展现的全景画面，分析提炼其背后的问题本质与逻辑规律，进而构建既有理论张力又有现实关照的研究图式。本文选取的266案例样本，也是遵循这一研究方法，对案例进行编码、分类、整理、比较，进而归纳总结其基本特征、创新动因以及未来趋势。由于这一方法立足于大量案例，超越了单个案例所具有的理论的片面性与概括的微观性，能够透过一个时期的大量案例展现新时代我国城市基层党建创新的全景图式与立体化景观。

二、新时代我国城市基层党建创新的基本特征

党的十八大以来，在全面从严治党的政治站位下，党中央对基层党建提出了一系列要求并做了战略部署。基层党组织作为党在基层的战斗堡垒，应秉承改革创新的精神，加强基层党组织建设，做到“眼睛往下看、身子往下沉”，形成大抓基层的鲜明导向。并通过对我国基层党建创新案例的分析、比较，总结出新时代我国基层党建创新的阶段性特征，以窥探整个基层党建创新的全貌。

（一）党建引领基层社会治理创新成为主流

基层党组织是党发挥组织力、提升自身水平的最基本单元。基层治理是国家治理体系的重心所在。基层治理，应以基层党组织为领导核心，围绕着城市治理、社区服务、物业管理、基层自治等主题，充分发挥党组织统筹全局、协调各方的治理核心作用，形成党组织、基层政府、社会组织、公民等多方主体共同参与、协商共治、合作治理的多元共治格局。在其中，基层党组织是领导主體，只有充分借助党的力量才能将有效的基层资源凝聚起来，发挥最大的综合效应，使得多元主体有序自主参与基层治理成为可能。

在此次基层党建创新的案例中，基层党建创新引领基层治理的案例就占到23.3%，共有62个案例（表2）。譬如，天津市和平区通过探索构建“1+3+3”党建引领体系，以基层党建创新引领基层治理;吉林白山市通过推行社会化服务“五进”社区，增强城市基层党建引领社会治理能力;上海市杨浦区四平路街道通过探索睦邻党建新机制，构建党建引领多方共治格局。通过分析、比较“党建引领基层社会治理创新”类案例，能够发现，党建引领是加强社区治理、破解社会主要矛盾的关键[11]。通过打造基层党组织为治理“中轴”，深化基层共建，聚力各方资源、协调各方力量，增强城市基层党建的向心力、凝聚力、组织力，不断推动基层治理创新发展。

（二）区域化党建创新是基层党建创新的主要模式

不同于封闭式、行政化、垂直式的单位制党建模式，区域化党建模式是在对社会进行“有机整合”[12]的基础上，通过执政党充分发动基层各主体积极参与社会，而非采用强制性、命令式的约束实现的，其所适应的是“自主型社会”，形成党的坚强领导与社会活力有序释放的“双赢”态势。区域化党建所聚焦的是公共利益实现、公共平台搭建与公共治理推进，所以区域化党建创新正在由传统的行政化功能定位逐渐转向政党化功能定位，在引领基层治理、社会参与中不断重塑自身的“公共性”品格，以构建出既有序又有生机和活力的社会格局。

在这266个城市基层党建创新的案例中，区域化党建创新是城市基层党建创新的重要模式，占26.3%，共有70个案例（表2）。各地的区域化党建创新各具特色，既有通过平台创新，打造城市基层党建综合体的创新实践，也有构建党建联盟，推动区域化党建创新的实践。综上，区域化党建创新通过整合基层党建资源，打破原有的党组织设置模式，以党组织嵌入、党员融入、服务进入的方式，探索新形势下的基层党建创新领域。

（三）理顺体制机制是基层党建创新中的重要问题

在基层党建创新中，“体制—制度—机制”三者的合理调整与有效运转是发挥基层党建伟力的关键。从体制方面，各地均持续优化创新“大党委”体制，发挥基层党委的领导核心作用，并形成了“基层党委—基层党组织—党小组—广大党员”联动的党建格局;在制度方面，完善基层党组织设置，不断优化党员组织活动制度;在机制方面，有的地方探索党委主导下的多方参与共治机制，有的地方创新党委领导下的民情服务机制等。在城市基层党建中，优化上下联动的城市党建工作体制、健全辐射四周的城市党建运行制度、完善城市基层党建工作机制，能够有助于城市基层党建功能发挥。在266个案例中，体制机制创新的案例占17.3%，共有46个案例（表2）。很多地方形成了自己的独有模式。譬如浙江湖州创新基层党组织“四色”民情服务机制，构建“同心共治”党建引领基层治理新格局;福建德化通过规范社区“大党委”运行机制，凝聚城市基层党建工作合力。通过创新组织设置机制、理顺组织管理体制、加强服务管理、激发党员活力等措施，不断发挥基层党建在强化自身效能、引领基层治理、统筹协调各方的重要作用。

（四）不同地区之间城市基层党建创新取向存在较大差异

地区之间的经济发展程度与发展速度在一定程度上影响了当地基层党建创新的力度。从区域上来看，东部地区基层党建创新案例的数量是中西部地区数量之和（图2）。从具体省份来看，各省也各具特色，上海、江苏、广东等沿海地区的城市基层党建创新更注重社区党建创新、智慧化党建创新以及“两新组织”党建创新等主题。譬如上海街道的“睦邻党建”，以打造有温度的城市社区共同体为主题;江苏张家港通过“党建+互联网”集聚新智慧，助推城市基层党建高质量发展;广东地区的“楼宇党建”案例也极具特色。而湖南、湖北、四川等地基层党建创新更多关注理顺体制机制，聚焦基层党组织建设、发挥基层党员的能动性以及引领基层治理等方面。譬如，四川什邡坚持机关党员沉下去，激活基层社区治理;湖北黄石坚持“党建引领”打造“幸福城区”等案例。这说明中西部地区主要是在夯实基层党组织建设、发挥党在基层的实质作用方面下足功夫，以组织建设、党员活力激发等工作为重点。

三、新时代我国城市基层党建创新动因

我国的基层党建创新是在经济社会持续转型大背景下展开的，受到“国家—社会”关系变化、执政党自身进取冲动以及外在技术刺激的影响。通过归纳各地城市基层党建创新的案例特征，能够发现各地大胆创新、因地制宜，敢于打破原有的组织体系，结合新技术、新经济、新环境，创造性地回应党中央对基层党建的新期待以及基层社会对党建创新的新需求，基本形成“百花齐放、百家争鸣”的基层党建格局，有效发挥基层党组织在回应民众需求、解决民生问题、加强基层治理方面的作用。

（一）外在刺激：理论指引与问题倒逼

从理论视角而言。第一，习近平新时代中国特色社会主义思想为我国城市基层党建创新提供了理论依据与思想指引。一方面将社会治理纳入习近平新时代中国特色社会主义思想体系，明确了城市基层党建创新的新方向与新作为。另一方面坚定不移地提出全面从严治党，不断提高党的领导水平与执政能力。“城市基层党建是保障政府治理与社会自我调节良性互动最重要的组织机制。”[13]党的一系列战略部署，为基层党建连接国家与社会提供了理论依据。第二，一核多元治理体系为基层党建创新提供了理论支撑。在“治理”成为“元话语”的时代，主体多元化、机制协同化、合作型治理等成为学术话语中的高频词。但是依托于中国社会行政主导转向合作治理的大趋势，社会治理实践领域面临着脱离现实和未来的断裂风险。单纯依托治理理论、整体性理论的话语体系很难直面现实中国基层社会问题的复杂性与情境性。从中国的社会生态来看，中央集权的政治体制运行的是“自上而下”的逻辑，党和政府在资源体系和权力格局中占据最核心的地位，非政府组织发育不成熟，公民社会的信任、关系等资源不充分，决定了当前的中国社会治理仍然需要基层党组织扮演“领导核心”作用，在基层党组织的领导下有序实现多元治理。

从实践视角而论。第一，经济社会持续转型带来基层社会治理新需求。进入新时代，我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这就意味着在“生存性需求”已经满足的基础上，人民的“发展性需求”[14]已经成为美好生活需要的重要内容，并且呈现出多样化、差异化的特点。整合并回应人民的多元化需求需要党和政府统筹全局、协调各方，实现社会秩序的稳定运行。第二，新时代我国基层党建还存在着短板，制约着基层党组织功能作用的发挥。随着经济社会的转型，基层党組织在领导方式和组织设置上存在薄弱环节，比如原有的基于单位制的建党模式在运行效度上开始解体，“两新组织”以及商务性的楼宇经济日益壮大，流动性党员、隐身党员、“口袋党员”等现象层出不穷，这不仅增加了管理难度，更急需基层党建创新以增强党在基层领域的领导力与组织力。

（二）内在驱动：提高基层党组织组织力的有效举措

中国共产党执政地位的获得，是人民选择、历史选择的必然结果，这是由党的根本特质与内在属性决定的。始终保持和发展自身的先进性是党经得起历史检验的根本原因。在新的时代下，社会形势日益复杂，社会任务不断加重，以提升党的执政能力和保持先进水平为目的的基层党建创新尤为重要。党的十九大报告指出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒。简言之，组织力就是基层党组织宣传党的思想、执行党的纲领、密切联系群众、引领基层治理的能力。“组织力建设是基层党组织建设的战略着力点。”[15]基层党组织的涣散集中表现在组织力的削弱，譬如领导班子形同虚设、党员队伍管理涣散、组织制度不健全、党团活动不开展以及与人民群众联系不紧密等。对于基层党组织来说，组织力就是生命力。没有强大的组织力，党的方针路线就无法在基层落实，党就会逐渐脱离群众，长此以往，会影响党在基层的执政根基。推进城市基层党建创新需要从组织制度创新、体制机制创新、工作方法创新以及引领基层治理创新等工作入手，以政治能力引领服务效能、以服务效能增强党在基层的组织力、号召力、领导力。

（三）技术支撑：信息化、智慧化发展的需要

2019年中国互联网络信息中心（ CNNIC）在第43次发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，普及率达59.6%，较2017年底提升3.8个百分点，全年新增网民5 653万。我国手机网民规模达8.17亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.6%①。这说明，移动终端将成为主要的互联网应用方式。信息技术发展在推动社会生产生活方式变革的同时，也为基层党建创新提供了更大的空间。一方面，技术变革与应用为基层党建创新提供了坚实的技术支撑。在基层治理中，信息碎片化、体制分割化、资源分散化等问题一直制约着基层党建创新。而大数据、人工智能（AI）、云计算、区块链等新技术的应用，能够将原本分散的条块信息共享，并实现有效整合，进而推进服务的系统性、精准化。譬如，各地的智慧党建案例，大多通过手机App、微信公众号以及门户网站等信息平台梳理群众需求，推行“菜单式”管理模式，实现网格化管理、扁平化管理以及智能化管理。另一方面，信息技术变革与普及拉近了党组织与个人之间、个人与个人之间的距离，有助于重塑睦邻精神。一直以来，在城市基层党建中，社区党建、单位党建是重要的党建形式。随着单位制的接替，社会流动性增加，原来的“单位人”演变成“原子人”，人与人之间的陌生化程度加深，“情感壁垒”“管理壁垒”以及“资源壁垒”有待于进一步突破。技术的进步为增强人与人之间的交流与沟通提供了渠道，各种信息工具与信息平台为社区邻里之间提供了许多交流的机会，增强了人们的幸福感、归属感，为基层党建创新引领基层治理提供了新手段与新方法。

四、新时代我国城市基层党建创新的趋势

对于我国城市基层党建创新趋势，学者们的主要观点大多集中在体制机制创新、组织体系创新以及密切党群关系方法创新等方面。通过对全国各地城市基层党建创新案例的分析，新时代城市基层党建创新的趋势是：坚持问题导向，不断提高基层党组织设置科学化水平;进一步加深党引领下合作共治程度;扩大智慧化党建的范围。

（一）坚持问题导向，基层党组织设置科学化水平进一步提高

基层党组织科学化设置一直是基层党建创新的重要内容。长期以来，单位党建是主流模式，但是随着单位制的解体，流动党员的增加，原有的党组织设置模式应转变为区域化党建、“两新组织”党建、网格化党建等新兴党组织设置方式。譬如南京市栖霞区仙林街道通过“小网格”构建城市基层党建“大格局”;山东烟台打造城市商圈“红色联盟”，凝聚区域党建新动能等，均是通过打破原有的党组织设置方式，根据具体情形灵活设置基层党组织。既有通过党组织设置嵌入网格，建立扁平化的组织架构推进基层党建;又有通过打破“条块”壁垒，延伸覆盖，整合区域内资源创新基层党建;还有通过强化“两新组织”党建创新，创新组织设置与活动方式，提升党建工作的实效性。灵活、科学、合理的基层党组织设置均坚持问题导向，以提升党在基层的领导力为宗旨。这反映出我国城市基层党建创新的新方向。

科学设置基层党组织既能够有效提升党引领基层治理的效能，还能有效对接党内民主架构，提升基层党内民主化水平。前者指的是完善基层党组织设置依据、结构形式、运行机制与预期功能，能够有能力引领基层治理，满足人民群众的治理需求;后者指的是基层党组织以更加民主的方式运行，能够激发基层党员自主参与组织事务的积极性与主动性，通过提升民主化程度增强基层党组织的战斗力。这两者都是城市基层党建创新的重要内容。

（二）党引领下合作共治程度进一步加深

从基层党建创新的案例来看，基层党建创新引领基层治理是城市基层党建工作的主旋律，这也符合国家和人民的期盼。在基层治理中，基层党组织的领导核心作用进一步凸显。譬如，上海徐汇聚力打造“风貌区党建”品牌，引领城市基层社会治理创新;辽宁东港以“一轴三联三进”党建工作机制构建城市基层治理服务体系等案例。此类案例均是通过夯实党在基层的执政基础、科学引领多元主体合作共治，打造治理主體多元化、治理过程协同化、治理成果共享化、治理结构扁平化的格局。

需要注意的是，一要持续巩固和发展基层党组织的领导核心作用，强化基层党组织的战斗堡垒地位，引领基层社会治理方向;二要坚持培育与发育社会组织，为社会组织参与基层治理提供空间与平台;三要搭建多元主体交流、对话、协商的平台，并建立相应的保障制度。

（三）智慧化党建的范围进一步扩大

随着城市治理智慧化的迅速推进，现代科学技术已逐渐渗透到城市的各个角落。在城市基层党建中，以“互联网+党建”为主要创新方式的智慧化党建成为推动基层党建创新发展的重要模式。虽然各地智慧化党建的发展水平参差不齐，但是从整体来看，互联网信息技术和党建工作融合共生成为新的发展趋势。在此次266个案例中，智慧化党建占4.5%，共有12个（表2）。其中的典型有广东佛山市三水区搭建“红色e站”智慧党建平台，推进城市基层党建创新发展;河南省许昌市魏都区通过“五网融合”智慧党建平台，架起城市基层治理共建共治共享“高速路”等案例。整体来看，以上案例均是将互联网信息技术手段广泛应用到基层党建工作中，提升基层党建工作的科学化、智能化水平。

需要注意的是，随着智慧化党建范围的扩大，完善运行制度应是重点工作。一是建立健全智慧党建平台的运作流程制度与评估制度，主要包括工作流程制度、工作日常管理制度以及党员服务活动制度。二是信息技术安全制度的建立与完善，互联网带来的不仅是工作的便利，还有信息泄露、数据风险等问题，需要对智慧化平台系统定期维护，以提高抵御与应对风险的能力。

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（责任编辑：文丰安）