乡村振兴背景下土地增减挂钩金融服务模式研究

马历博 田智勇 洪朋

[摘 要] 两新融合发展是乡村振兴的阶段性主题之一，也是脱贫攻坚的重要举措。本文以菏泽市的信贷实践为例，分析了乡村振兴背景下土地增减挂钩与两新融合的互动关系，并对恒丰银行的创新融资模式进行了系统总结，深入探讨了商业银行在支持增减挂钩工作中的金融介入问题，以期对深入推进乡村振兴工作有所助益。

[关键词] 乡村振兴 增减挂钩 两新融合 地票交易 金融创新

中图分类号：F830.4 文献标志码：A

乡村振兴是党中央在新形势下为解决好“三农”提出的重大发展战略，核心在于建设现代化农业农村，实施的关键在于解决土地问题。土地问题是中国历史变革的“晴雨表”。随着新型工业化、城镇化的推进，土地问题主要表现为极度稀缺与低效率利用并存的矛盾：在坚守18亿亩耕地红线的强力约束下，全国实际可供利用的建设用地缺口约1.2亿亩，严重制约经济社会进一步发展。与此同时，我国小城镇和农村土地低效利用，仅房屋一项，低效用地占比高達35%以上。如何做好小城镇和农村的土地规划、挖掘土地利用潜力成为新形势下推进乡村全面振兴的主题之一。这正是本文探讨土地增减挂钩业务金融服务模式的缘起与内在逻辑。

一、土地增减挂钩与两新融合的关系

我国土地实行用途管制，可划分为农用地、建设用地和未利用地。根据城乡二元属性，建设用地分为国家建设用地和农村集体建设用地。土地增减挂钩是指国家建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。依据土地利用的总体规划，将拟复垦为耕地的农村建设用地（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧、土地整理和复垦等措施，保证项目区内耕地和城镇建设用地等面积的增加，使城乡用地的布局更加合理。

其本质是推动农村集体建设用地使用权的二次入市，实现土地级差收益的帕累托最优。按《土地管理法》规定，农村集体建设用地首次入市认定途径是变更为乡镇企业用地、村民宅基地和村镇公益用地。土地增减挂钩通过地票交易，推进了农村建设用地使用权的二次入市[1]。这在一定程度上创新了土地资源市场上的现有模式，其腾挪节约的建设用地指标可以在省域内调剂交易。通过市场配置提高项目区的土地级差地租，转移资金，满足城乡统筹综合配套改革的需要。

两新融合发展是农村新型社区建设和新型小城镇建设的融合发展。按照因地制宜的原则，打造原有自然村落界限，以大型村、镇为中心，经过统一规划后，建设统一居住区、公共服务设施、产业布局，迁并村庄，打造宜居宜业农民生产生活共同体。这是推进乡村振兴的阶段性主题内容之一，也是推动农业规模化种植的重要举措。实践证明，土地增减挂钩模式与两新融合发展是一个硬币的正反面，是新形势下解决土地问题、推进乡村振兴战略的牛鼻子。

二、菏泽市两新融合和土地增减挂钩发展现状

菏泽市是中国牡丹之都，下辖5514个行政村，耕地70万公顷。农业人口占比较大，是鲁西平原重要的农业生产基地，是推动鲁西乡村振兴的主要突破口。该市自然村落分散、用地粗放，实施乡村振兴的关键是整合土地资源，推进两新融合。

（一）两新融合形势

菏泽市将土地增减挂钩业务作为实施乡村振兴的牛鼻子，按照“统筹规划、因地制宜、资金整合、补偿到位”的基本原则，整理改造农村居民点和旧村，推进两新融合：城中村、城边村向城市聚集，镇中村、镇边村向小城镇聚集，小村向大村聚集，弱村向强村聚集，偏远村向沿交通干道聚集，注重配套和产业建设。主要有如下五大模式：一是压煤村庄搬迁型，随着煤矿开采，260余个压煤村庄需要搬迁。二是黄河滩区村庄迁建型，约90个村庄尚在黄河滩区，通过黄河落淤建设大型村台。三是黄河故道区扶贫开发型，约有40个村庄属于黄河故道扶贫开发区。四是小城镇集聚型，对距镇驻地较近的村落，向镇政府驻地集中，拓展小城镇建设空间。五是生态文明村改造型，对距镇驻地较远的村庄，按照生态文明村要求，改造建设一批中心村[2]。

（二）地票交易模式建设

地票交易即通过组建项目区实施土地增减挂钩。土地复垦验收后，开发出的建设用地节余指标以亩为计量单位，模拟票据流通，到城市建设用地紧缺的市县区“兑换资金”。实现省域内跨地区流转，交易载体是确立耕地和城镇建设用地同时增加的土地批复文件，最终的实现形式是城镇建设用地使用权证和资金逆向流动。

中共中央、国务院于2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。2017年8月30日山东省国土资源厅、山东省扶贫办、山东省发展和改革委员会联合下发《关于进一步运用好增减挂钩政策支持脱贫攻坚和黄河滩区脱贫迁建工作的通知》。菏泽市牡丹区、定陶区、单县、巨野县、曹县等省内65个县市区，可将增减挂钩节余指标在山东省范围内流转使用[3]。2019年4月22日《山东省人民政府办公厅关于印发支持菏泽市及鲁西其他四市发展若干政策的通知》、2019年5月19日《山东省人民政府办公厅关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》等文持续对增减挂钩政策给予鼓励、支持[4]。上述文件皆为省域地票交易提供了政策依据。

（三）土地增减挂钩市场体量

自2006年以来，菏泽市已累计为城乡建设提供了近3.95万亩挂钩用地指标，保障了一大批重大民生和工业项目的落地。从统计指标来看，现有农村居住建设用地203万余亩，挖潜空间90万余亩。根据近期市场情况，节余指标调剂交易价格已由前期的36万元/亩，增长至45万元/亩，呈上涨趋势，指标出让方拥有较强的话语权。全市农村90万亩潜在用地指标，蕴藏着4000亿元土地资产价值[5]。根据菏泽市荷泽市经济社会发展目标，未来5年土地增减挂钩争取村庄拆旧面积12万亩，生产节余指标10万亩，拆旧村庄400个，涉及人口35万人，可实现指标流转收益450亿元，从而有效破解两新融合和乡村振兴资金的瓶颈问题。

三、恒丰银行土地增减挂钩信贷实践探析

（一）融资模式创新

增减挂钩工作是一项系统性工程，需要政府部门统筹协调各方力量。同时，为了风险可控，需要实现土地指标交易和资金流向的闭环管理[6]。通过与政府相关部门沟通洽谈，对国家各项法规、政策的反复论证，深入研究政策流和指标流导向，最终创造性地以订单经营和按揭贷款相结合的视角设计了融资产品。向开发主体投放资金用于村庄拆迁合并、腾挪建设用地指标，将节余指标流转收益作为第一还款来源。同时，实现对指标流、资金流的有效管控，形成了“政府引导+公司运作+金融支持”的土地增减挂钩恒丰信贷模式。

开发主体作为项目法人，对项目区进行资本投入，对项目产生的指标享有经营权和收益权，保障了自身资金的持续投入能力和合理收益。同时，充分发挥自身的市场优势，以市场化的方式对指标进行跨区域调剂交易。最大限度地提升指标价值，进一步为脱贫攻坚和乡村振兴提供充分的资金保障。该融资实践模式实现了农民、村两委、政府、企业和银行五方共赢。推动快、效率高、操作性强，是金融支持乡村振兴的最佳实践，坚定扛起了打造乡村振兴齐鲁样板的政治责任[7]。

（二）信贷实践效果

1.新型社区建设

截至2019年9月末，为市场主体陆续投放贷款75400万元，支持建设增减挂钩项目区12个，安置农户4997户，安置人口约1.7万人，开发建设用地节余指标3077亩。具体情况如下表：

2.推动农业产业化一二三产融合发展

恒丰银行立足项目区特色农产品的种植情况，以点带面，打造了一个含市县区政府、村两委、农业合作社、种植大户、互联网平台、农业担保机构、农业科研院所等涉农单位在内的富民兴农产业联盟。一是建立风险共担机制，量体裁衣设计支持方案，解决涉农企业、商户、农户的融资担保难题；二是引进农业龙头企业设立分厂，实现耕地高质量复垦、规模化流转以及订单农业种植；三是跟进种植、销售、加工、流转各个环节，打造了多条围绕项目区复垦、田园综合体、农业产业升级等业态在内的“种+产+供+销”一体化的产业生态链条。

四、商业银行支持土地增减挂钩的介入机制探索

（一）土地增减挂钩带动政策机遇

城乡发展不均衡的根本矛盾在于农村地区社会公共品供给不足。实践证明，开展增减挂钩工作，依据级差地租原理调剂使用建设用地指标，可加大对农村基础服务产品供给的资金支持，推动农业产业化和农村城镇化发展相结合。项目区建新拆旧中复垦农村宅基地和公共建设用地、安置农民等各个环节，均需要充足的资金支持。同时，指标开发和流转收益又存在期限错配和空间错配问题。商业银行的信贷支持，是财政资金的重要补充，可在一定程度上解决资金缺位问题，实现土地级差收益的跨空间转移。从金融发展的角度来看，这也为商业银行开拓农村金融市场提供了战略切入点，是商业银行顺应时代潮流，主动推進社会改革的政治责任。

（二）土地增减挂钩衍生金融创新

一是增加农村区域内抵质押品种类。土地增减挂钩推动农地二次入市，拥有农村建设用地使用权的经济主体，可通过土地复垦等措施生产可交易的“地票”，以此补充抵质押物。这也为农村建设用地使用权的直接抵押融资提供了实验空间。二是提供农村新社区建设的按揭贷款融资模式。建设用地节余指标开发主体可以在两新社区建设前，以未来开发的建设用地使用权进行抵押，申请信贷资金支持，缓解流动性压力。在两新社区建设后，利用指标销售现金偿还借款。三是推动农村土地资产支持证券化融资模式，伴随着多个项目区的建设，地票的批量生产本质上也是一种未来充足的现金流。商业银行可通过组建SPV、增信和优劣级处理后，发行资产支持证券。

（三）土地增减挂钩延伸服务触角

依托信息技术，土地增减挂钩推动商业银行将基础金融服务覆盖到暂时不能提供物理网点的乡村或边远山区。一是布局助农取款专用机具，为村民提供足不出村的资金查询、转账与小额取现等支付结算服务。二是由商业银行作为第三方对土地补偿款及安置费用进行托管，解决农民收不到价款的担忧。三是农民投资经验缺乏、风险偏好稳健，获得拆迁安置费后，为商业银行供应保值增值理财业务提供了市场。

（四）土地增减挂钩中的信贷风险

地票交易是分离的交易，存在较大的不确定性，必须坚持政府主导、部门联动。一是由于建新拆旧时间较长，如果安置阶段不能顺利复垦宅基地和公共建设用地，那么地票就难以变现，容易“烂尾”。二是建新拆旧涉及市、县、乡镇、村、村民以及施工企业等多个主体，资金流转环节较多，难以确保信贷资金专款专用。三是需防止地方财政对建设用地指标流转收益的依赖性，防止农村“圈地运动”的异化现象。

参考文献：

[1]张凤政.建立地票收储制度促进脱贫攻坚[J].公共论坛， 2016（04）.

[2]于鹏.菏泽市城乡建设用地增减挂钩潜力分析[J].《菏泽学院报》，2014（01）.

[3]国土资源局.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，国土资发[2008][R ]138号文.

[4]李国谨.中国城乡建设用地增减挂钩研究综述[J].国土资源情报，2018（04）.

[5]山东省国土资源厅.2016- 2020年菏泽市增减挂钩工作展望[R].山东省自然资源厅网站，2015（11）.

[6]齐丽，李娜.中国城乡建设用地增减挂钩研究综述[J].科技与创新，2019（12）.

[7]姚长存.农地入市中的商业银行金融服务策略研究[J].农村金融研究，2014（09）.