新形势下平台公司融资渠道、债务化解及转型分析

桑明尧

[摘 要] 随着2015年新《预算法》的生效，国务院接连出台了一系列的政策法规。规范地方政府的融资举债行为，将地方政府债务纳入预算管理，平台公司融资职能逐渐萎缩，政府性的债务管理制度不断收紧，同时平台公司融资成本高、市场化程度低等问题也逐渐显露。本文将对于新形势下平台公司如何拓宽融资渠道、化解存量债务，探索平台公司如何转型问题做出详尽分析。

[关键词] 融资渠道 债务化解 转型

中图分类号：F275.1 文献标志码：A

一、平台公司定义及特点

平台公司是指地方政府在建设资金匮乏的情况下，为规避《预算法》等法律法规对其举债行为的限制，以政府主导成立的，以为政府融资为主要目的公司。平台公司产生的原因在于国务院推行投融资体制改革和分税制改革，地方政府财权大幅收归中央，地方政府财力吃紧，但基础设施建设仍是对地方政府进行考核的重要内容。为解决建设资金的来源问题，各地方政府纷纷成立平台公司，为市政基础设施及土地整理项目进行筹资。平台公司产生的初衷是服务地方政府，为政府性项目操作前期手续及筹集建设资金[1]。

二、拓宽融资路径、化解存量债务

2009年，政府推出扩大内需、促进经济平稳较快增长的一揽子计划。平台公司在这一时期得到了快速发展，紧随而至的就是政府债务规模迅速膨胀。为防范财政金融风险，国务院要求清理、核实并处理平台公司债务，逐渐弱化平台公司的融资职能。地方政府不得为平台公司提供担保，平台公司的发展受到财政、金融等部门的诸多限制。但受经济下行的影响，地方政府为保经济、稳增长，对平台公司的融资采取了默许的态度。平台公司仍然通过不断创新的影子，在银行和融资手段夹缝中野蛮生长，地方政府隐形债务的风险不断增加，甚至存在引发系统性风险的隐患。

（一）新政策下的融资困境

国务院接连出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等文件。新《预算法》的实施，令地方政府的债务受到严格控制。基础设施建设不能再从银行获得贷款，建设资金只能来源于财政收入和地方政府发行的政府债券，严格将基础设施建设纳入预算管理。另一方面《关于加强土地储备与融资管理的通知》《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的出台，原则上一个县级以上行政区域只能有一家土地收储机构，土地收储实行名录管理。平台公司大都取消了一级土地开发的资质，也不能以储备土地作为向金融机构融资的抵押物。其通过出让土地回笼资金用于偿还该项目产生的负债，这一融资渠道也被彻底堵死，平台公司面临极大的融资困境。

（二）甄别政府性债务和经营性债务

随着地方政府规范债务管理等工作的不断推进，平台公司既肩负着存量债务风险处置和化解的重担，同时又面临着剥离政府融资职能后的转型发展问题。从建设项目的公益性和非公益性属性以及建设资金的来源看，平台公司债务分为政府性债务和经营性债务。

（1）平台公司建设纯公益性项目所产生的政府性债务，主要依靠财政性资金来偿还。对于此类债务，平台公司要积极与政府沟通，明确政府的偿还责任，落实好政府的偿还措施，积极向政府申请财政资金或申报政府债券。

（2）平台公司建设的一些项目，虽为公益性项目，但项目本身有稳定经营性收入。对于此类债务，主要依靠自身收益偿还债务，如停车场、收费管廊等。

（3）平台公司参与市场化经营，进行产业化融资形成债务，属于企业债务。这类债务不属于政府债务，需要依靠自身运营产生现金流来偿还。

（三）探索新的融資渠道，积极化解存量债务

目前状态下，政府平台公司以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，融资能力大大减弱。平台公司主要通过以下几种方式化解存量债务。

（1）做好存量隐性债务的置换和展期工作。当前，在新增融资困难的情况下，对即将到期的存量隐性债务进行置换或展期显得尤为重要。按照中央防范化解融资平台公司到期存量隐性债务意见的相关要求，对于到期债务暂时难以偿还的，允许平台公司与金融机构协商展期或置换。平台公司要积极梳理原债务的相关信息和手续，提前与金融机构协商展期和置换方案，尽量避免出现“到期还不上”的硬着陆。

（2）重视政府债券的申报工作。按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》、新《预算法》和《政府投资条例》的相关要求，公益性项目的建设资金只能来源于财政收入和发行政府债券。因此，必须对政府债券的申报工作予以重视。各地政府每年债券额度有限，平台公司需提前做好债券申报筹划工作，尽量争取额度。按照区域投资计划，提前准备，做好债券资金的需求统计，并尽快完善项目建设手续。同时，党中央和国务院已多次摸底地方政府隐性债务规模，后续可能会出台化解风险或其他解决方案，平台公司要紧密关注国家相关政策，做好承接存量隐性债务政策的准备。

（3）挖掘直接融资潜力。受地方政府债务管理等政策的影响，传统的银行间接融资已无法满足公司的资金需求，平台公司可灵活运用资本市场提供的企业债券、票据、基金等方式拓展融资渠道。同时，也可积极探索境外债券等创新工具，拓宽融资渠道。

（4）盘活存量资产，创新融资渠道。充分利用和挖掘企业现有存量资产的融资潜能，对于进入运营期且有稳定现金流的资产，如商业楼宇、公寓等项目，可通过资产证券化形式盘活存量，补充融资缺口，形成资产和资金的良性循环。

（5）混合所有制改革。混合所有制改革对于平台公司来说，短期能够通过引入非国有资金缓解偿债资金压力，平台公司亦可以通过债转股方式化解债务风险。长期来说，通过引入非国有资本增强企业竞争力，可以实现国有资产的保值增值，提升平台公司再融资能力[2]。

三、公司市场化转型

（一）转型的必然性

平台公司对地方基础设施建设起到了巨大的推动作用，但长远来看，地方基础设施建设日趋完善，地方政府投资规模将会明显收缩。同时，平台公司的融资职能被剥离，融资渠道也受到极大限制，平台公司必须进行市场化。增加自身造血功能，积极在基础设施建设和土地整理之外拓展新的业务，在新时代实现高质量发展。

（二）如何实现转型突破

平台公司的转型是大势所趋，是新时代经济高质量发展的必然要求。转型不仅仅是职能定位、运作模式的转型，也是业务布局、组织管理和人力资源的转型。结合已经成功实现转型的地方平台公司来看，转型主要由以下几种方式：

（1）积极对接政府，争取整合国有资源。企业的经营离不开高效和高价值的资产，平台公司要积极与政府对接，尽可能地从地方政府争取准公益性资产、具有经营收益的经营性资产。例如，棚改项目、收费的文体资产、房屋等商业或者停车场、地下管廊收费权等特许经营权。同时在政府的支持下，加快混合所有制改革，一方面通过引入非国有资金缓解偿债资金压力，另一方面，通过引入非国有资本增强企业竞争力，实现国有资产的保值增值，提升平台公司的再融资能力。

（2）发展经营性业务，推动业务多元化。一方面围绕平台公司的中心工作，充分利用国家在棚改、旧城改造、产业化新城建设等领域的政策，积极探索新的商机和盈利模式，做强做优公司主业。另一方面，平台公司长期从事市政基础设施建设，可以积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，提供公用事业、停车场、会展、车站长廊等民生领域业务服务，逐步增加经营性项目、资产和业务的比例；增强自身的造血能力，增强经营性现金流，促进收入多元化。通过资本市场并购，控股物有所值、与公司发展较为契合的上市公司。

（3）完善治理结构，健全现代企业制度。平台公司向市场化转型，需从法人治理、组织架构、集团管控等方面进行适度调整。梳理政府和平台公司的交易关系，将平台公司的公益性业务和经营性业务隔离，必要时对相应业务进行剥离重组，使部分平台公司能輕装上阵、突出主业，形成核心竞争力。此外，平台公司更应建立现代化的企业制度，优化公司管理制度、完善法人治理结构，强化平台公司在项目谋划、资本运作、投融资等方面的能力，充分发挥自身优势，适时成立国有资本投资公司和国有资本运营公司[3]。

（4）服务区域发展，助力区域商业价值的提升。平台公司在履行建设主体的同时，借助区域职能定位，可成为区域实体经济和现代服务业发展的参与者、助推器乃至引导力量。平台公司自身掌握着区域多重优势，可改变以往只闷头参与建设的模式，尤其是在医疗、教育、文化、商业以及产业等领域，更应该尝试与外部企业加强合作、共同开发运营建设，以形成整个功能配套和服务业商业价值的提升。

参考文献：

[1]胡修浩.新形势下地方政府融资平台的融资渠道和风险控制[J].财会学习，2019（20）：214，216.

[2]徐小娟.地方政府融资平台公司存量债务化解及转型发展[J].现代经济信息，2018（23）：193- 193.

[3]宋樊君.地方政府投融资平台转型探讨[J].中国流通经济， 2018（03）：72- 86.