兼顾“刚性管控”与“弹性引导”的村庄整治策略探索

陈实 耿虹 王小莉

摘要：村庄整治是实施乡村振兴战略的基本任务。本文基于湖北省恩施市五峰山片区村庄整治实践案例，针对民宅建设无序、生态环境破坏、产业类型单一、公共设施缺乏等现状问题，对应乡村振兴的目标，从生态优化、产业转型、生活提质、文化兴盛、治理增效等路径入手探讨“管控”与“引导”的刚柔兼顾问题。村庄整治不光要通过基于法理依据的刚性管控策略来落实人居环境建设和生态环境保护的基本要求，也应基于乡村社会的“人—人关系”“人—地关系”“人—房关系”和“人—产关系”的历史与现实复杂性，以及人文生态与自然生态独特的在地情景模式，通过以人为本的弹性引导策略来回应村民生活和生产的发展诉求，培养村庄自我造血能力、促进乡村文化风貌传承发展、引导村庄实现可持续发展。

关键词：乡村振兴；村庄整治；刚性管控；弹性引导；五峰山片区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.006 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）02-0033-10 文献标识码：A

Exploration of the Village Renovation Strategy Considering both "Rigid Control" and"Flexible Guidance"： Taking the Village Renovation Plan of Wufengshan Area in Enshi as an Example

CHEN Shi， GENG Hong， WANG Xiaoli

[Abstract] Village renovation is the basic task of implementing the rural revitalization strategy. Based on the case of village renovation of Wufengshan area in Enshi， the research discusses the problems of disorder of residential building， destruction of ecological environment， singleness of industrial type and lack of public facilities. Corresponding to the goal of rural revitalization， the research explores the strategy of combining "control" and "guidance" in consideration of both rigidity and flexibility through the path of ecological optimization， industrial transformation， life quality improvement， cultural prosperity， governance and efficiency enhancement. Village renovation should not only fulfill the basic requirements of human settlement construction and ecological environment protection through rigid control strategies based on legal principles， but also should be based on the historical and realistic complexity of "human-human relationship" "human-land relationship" "human-housing relationship" and "human-industry relationship" in rural society， as well as the unique scene model of human ecology and natural ecology. Village renovation should respond to villagers’ demands for life and production development demands through the people-oriented flexible guidance strategy to cultivate the village’s self-hematopoietic capacity， promote the inheritance and development of rural culture and guide the village to achieve sustainable development.

[Keywords] rural revitalization； village renovation； rigid management； flexible guidance； Wufengshan area

引言

從2005年中共十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求推进社会主义新农村建设以来，就“村庄整治”的实践层面来说，通过多年的实践，不但通过“农房两改”改善了人居环境，通过农业现代化转型增加了农民收入，更是通过城乡公共设施的均等化设置缩小了城乡差距[1]。同时，村庄整治建设通过土地整理高效配置城乡土地资源，促进了土地要素在城乡间的高效流动，改善农村生产和生活条件，有效地推动了城乡一体化发展[2]。可以说，村庄整治始终贯穿于新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫等多项国家重要战略实施的全过程。经过文献梳理可以发现，已有的村庄整治研究主要集中在村庄整治背景、村庄整治重点、村庄整治机制和村庄整治经验[3-8]，村庄整治的重点和内涵主要体现在对村庄人居环境的刚性管控建设方面。从政策层面上看，2005年以后村庄整治工作的重点长期聚焦于人居环境治理，直到2013年《村庄整治规划编制办法》出台后，历史文化遗产和乡土特色保护的文化内容才纳入村庄整治规划内容，但生产环境和生态环境建设仍然被忽略，对村庄整治的综合效果产生了部分影响（见表1）。

2017年，中共十九大报告首度提出“实施乡村振兴战略”是新时期做好“三农”工作的总抓手，并将其定位为实现两个一百年奋斗目标的七大重要战略之一。2018年中央一号文件又针对乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求提出了具体实施意见，并强调要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，实现农业农村现代化[9]。“乡村振兴战略”可以说为乡村规划指明了基本方向，村庄整治规划也不能仅仅停留在传统的村庄空间发展、环境改造、设施完善等刚性物质建设层面上，而是应该涵盖产业分析、文化战略、品牌打造、机制创新等多方面具有弹性特征的社会经济整治内容。当然，由于乡村社会“人—人关系”“人—地关系”“人—房关系”和“人—产关系”的空间扭结性、历史关联性和权责复杂性，以及人文生态与自然生态独特的在地情景模式，希图以一刀切的方式由政府和规划师主导“刚性地”解决问题，其效果往往不是“乡村振兴”，而很可能是“消灭乡村”。因此，如何从解决就业、产业问题入手，使农民不再依赖于单一的低收、低效的农业生产，通过改变农民的生产及生活方式，逐步从土地、空间、文化、生态、设施、环境及管理等各个层面打通村庄整治的关键路径；如何基于利系于民、群策群力的公众参与理念，激发群众、村集体、企业参与治理与经营，从市场出发、从策划出发，探索具有弹性特征、能够适应现代产业发展和管理需要的村庄自主發展模式，便成了当下进行村庄整治工作的首要思路。

本文以湖北省恩施市五峰山片区村庄整治规划为例，针对现状民宅建设无序、农业产业单一、生态环境破坏、公共设施缺乏等一系列影响乡村发展的问题，基于生态修复、产业转型、生活提质、文化兴盛、治理增效等路径，提出兼顾“刚性管控”与“弹性引导”的村庄整治策略，希望能够探索出有条理、有针对性的村庄整治与提升、发展的策略。

1“刚性管控”与“弹性引导”的内涵

通常字面上来讲，“刚性”指刚硬而不变形的性质，通常比喻不能改变或通融；“弹性”指物体受外力作用变形后，除去作用力时能恢复原来形状的性质，通常比喻事情无固定标准，而可随机调整。

刚性是规划与生俱来的特征，特别是《城乡规划法》颁布以后，城市和乡村各类规划的编制和实施都有了法理基础，实现了对建设用地规模、基础设施和公共服务设施等规划强制性内容的刚性管控，通过协调城乡空间布局、改善人居环境、集约高效合理利用城乡土地，保障了城乡经济社会全面科学协调与可持续发展。但土地和空间是经济社会发展的载体，如果对其进行一刀切的刚性管控，也会导致规划无法应对城乡社会经济发展过程中的模式调适、方向变异、节奏调整乃至于技术转型升级等不确定性。

西方学者为了应对城市社会经济发展的复杂性和不确定性，自上世纪六十年代开始就从理论层面探讨弹性规划理念与理想模型。弹性规划理论在国内主要被应用于城市总体规划和控制性详细规划，例如，早在1986年，深圳特区总体规划就基于弹性理念提出以带状组团结构适应不确定的高速增长，同时超前高标准的配置基础设施；《武汉市控制性详细规划编制规程》也提出了虚线控制、点位控制等具有弹性特征的控制方式；弹性规划理念还应用于划定城市增长边界、制定土地利用控制策略、提供多种选择的地块开发模式、制定灵活实施的分期规划等方面[10-13]。弹性规划理念基本都应用于以城市为主体的相关规划和研究，且多侧重在与空间发展相关联的问题上，对于乡村地区来说，因村庄的小尺度空间发展特征，缺乏研究弹性问题的规模基础。但是随着《城乡规划法》的颁布实施和村庄规划成为法定规划而具有刚性属性，在应对复杂的乡村社会历史、现实及土地、情感问题，尤其是涉及到乡村地区产业生态、社会生态、文化生态、景观生态在地交织问题时，引入弹性问题研究思路，“人性”“弹性”地思考问题、解决问题往往会成为一种必然选择。

2乡村振兴背景下村庄整治的路径探索

以建设社会主义新农村为目标的村庄整治工作长期聚焦于人居环境治理的单一路径。2005年9月，建设部出台《关于村庄整治工作的指导意见》，要求以村容村貌整治，废旧坑（水）塘和露天粪坑整理，村内闲置宅基地和私搭乱建清理，打通乡村连通道路和硬化村内主要道路，配套建设供水设施、排水沟渠及垃圾集中堆放点、集中场院、农村基层组织与村民活动场所、公共消防通道及设施等为主要内容进行整村整治。2013年，住建部又发布了《村庄整治规划编制办法》，再次强调编制村庄整治规划应以改善村庄人居环境为主要目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为主要任务；同时，文件要求将历史文化遗产和乡土特色保护的相关内容纳入村庄整治规划内容，但生产设施和生产环境整治工作仍然未被重视，村域的生态环境治理工作更是被忽略（见表1）。村庄整治首先要从规划开始，村庄整治规划的刚性特征决定了村庄整治建设历来存在着过度偏重于物质空间建设的问题，往往只考虑整地建房、埋管通路等刚性的硬环境建设，将产业和文化等需要弹性引导的软环境建设置之度外[14]。然而，产业发展是村庄振兴动力之源、文化传承是村庄振兴发展之魂，产业发展和文化传承对村庄建设的作用和意义是绝对不能忽视的。大量以“兴业强村”为目标，通过产业发展带动村庄整治建设的成功案例也经过了长期的实践检验[14]。

十九大以来，国家关于“三农问题”的一系列政策变化使得村庄整治工作指向从单一路径转变为多方面的综合路径。乡村振兴战略的二十字方针更注重五位一体的协同性、关联性和整体性[16]，即以“产业兴旺”和“生态宜居”为根本，以“乡风文明”和“治理有效”为保障，从而达到“生活富裕”的目标。新时期村庄整治的工作背景已经发生了很大变化，从城乡统筹、城乡一体化发展要求下的新农村建设，到城乡融合发展理念下的乡村振兴，展现出城乡关系正在从以城市为主体的工业文明向以城乡为主体的生态文明转型发展。因此，村庄整治工作首先应以刚性管控理念自上而下的落实改善人居环境、完善基础设施和公共设施配套要求，形成城乡等值的生活品质[17]；同时也应该以弹性引导理念应对具有不确定性的产业经济发展需要，以及复杂性的村民、企业、合作社等多方经营主体的发展诉求；此外，还要以“应保尽保、能用则用”为原则，发掘地域特色历史文化资源，因地施策的对传统建筑风貌、自然人文景观、特色地域空间等资源加以有效保护和合理利用[6]，引导村庄逐步实现社会、经济、空间、环境的综合全面发展。

因此，在乡村振兴背景下，村庄整治应突破以往偏重于刚性建设人居环境的单一路径，遵循兼顾“刚性管控”和“弹性引导”的五条综合路径：生态修复体现刚性的“强制保护”与弹性的“合理利用”、产业转型体现刚性的“分区管控”与弹性的“特色引导”、生活提质体现刚性的“全域提升”与弹性的“重点示范”、文化兴盛体现刚性的“历史传承”与弹性的“创新发展”、治理增效则主要体现弹性的“分期实施”和“协同共治”（见图1）。

3村庄整治实践——恩施市五峰山片区

3.1发展现状与困境

五峰山片区位于恩施市中心城区东南部，居于城市入口门户地位。作为恩施城区面积最大、地势最高的山体，其地域识别作用及生态价值、景观地位非常显著，在各类宏观蓝图规划中也都被定位为大型城市公园。然而，由于五峰山人居活动历史悠久，耕作与建房行为关系复杂，山体生态本底优良但缺乏保护，山居环境别有趣味却因近年来的无序建设而横遭破坏，田园耕植闲适、生态但杂乱零碎，休闲产业发展初具势头却层次低下（见图2）。

3.1.1人口持续增长，建筑环境无序

五峰山片区常住人口约4000人，近年来人口持续增长，由于缺乏规划引导，片区内居民随意建房、杂乱无序。民居建筑依照建设年代分为四代，既有素土坯房的传统民居，也有装饰精美的欧式别墅。层数、外观、屋顶、门窗等细节各不相同，立面色彩也多种多样，亟需对建筑外观和风格进行统一协调改造和设计引导。

3.1.2产业浅层发展，经济低效萎靡

片区内现状产业有两类，一类是以蔬菜、果树种植为主的传统农业，但种植田地分散、种植类型单一、存在抛荒现象，另一类是以红色旅游和农家乐为主的旅游和餐饮服务业。以连珠塔和鄂西特委为主的旅游景点潜力挖掘不够，缺乏配套设施，对游客的吸引力不足。作坊式的农家乐没品牌、缺特色、经营模式单一，红火三五年后也风光不再，面临生存危机。

3.1.3生态本底优越，环境破坏严重

五峰山上乔木、灌木种类丰富，植被茂盛，能起到调节气候和生态保育的作用。但山体日渐被城市建设用地、耕地、园地及建设用地所侵占，特别是大规模的城市开发，直接挖山平地，山体面积日渐减少。此外，山居居民的生活、生产行为缺乏管控约束，对山体原生生态环境造成了一定的破坏。

3.1.4人文资源丰富，文化面貌苍白

恩施古称“施南”，五峰山为“施南四景”之首。五峰山又名连珠峰，山峰如五珠相连，间而不断。连珠首峰上建有宝塔一座，因山得名连珠塔。历代咏五峰及连珠塔之诗词联句颇多，如清人庞一德诗《五岭连珠》云：“一曲清江漫陆离，山开五指垒牟尼。羁人计日珠江去，说著连珠泪一垂。”彰显了五峰山独特的人文底蕴。此外，片区内还有红色教育基地鄂西特委和恩施州州级文保单位烈士陵园、官坡街等多处人文资源。但景区周边环境杂乱，且各景点之间缺乏联系，未形成有深度、有韵味的景观游赏体系。

3.1.5交通问题突出，基础设施匮乏

宽度仅五米的五峰山主路南北向贯穿整个片区，缺少必要的人行道、停车位等交通设施，道路通行能力难以满足发展需求，与主路相连的多条小路路面狭窄，未能硬化，还缺少必要的路灯、指示牌等设施。片区内缺乏污水处理和垃圾收集设施，存在污水横流、垃圾散布的现象。多数居民还认为应该增加休闲广场、公园等公共设施。

3.2整治难点与应对

五峰山片区角色复杂，不仅是恩施市民生态休闲目的地，也是当地居民的生活家园。恩施市城市总体规划、绿地系统规划、三山景观保护与控制规划等多项规划都将五峰山片区定位为“城中休闲胜地”的蓝图，决定了该地区是实现多重生态文化目标的重要空间承载，村庄整治必须依据法律法规、采用刚性手段对生态景观、历史人文等核心资源进行管控。但“城中村”的现实又决定了五峰山片区集人居环境整治与社会经济综合发展诸多问题于一身：政府及市民對生态休闲效益提升的诉求，山居居民对生活环境改善、经济收入提升的诉求，以及市场主体对投资收益的诉求相互交织。人口、土地、经济发展和生存、生活、利益诉求的构成非常复杂，简单用“一刀切”的刚性手段势必会碰到各种钉子，导致各种社会问题而难以落实管控要求。

因此，整治规划必须首先明确刚性管控和弹性引导的适用范围。刚性管控强调遵循法理，对于生态红线、基本农田、道路设施、市政设施、公共服务设施等涉及城市生态、生产安全和居民最基本生活保障的内容严格进行管控；弹性引导体现人文关怀，对于生态景观、历史人文资源，在不违背法理的情况下，遵循“应保尽保、能用则用”的原则对开发利用进行弹性引导，保障五峰山片区的自主发展权利；对于产业发展、建筑风貌等需要村民、企业、合作社等多方参与的整治工作，充分考虑其不确定性和灵活多变特征，严格坚持在不破坏生态环境、不违背公共利益的前提下进行特色化的弹性引导，明确各利益主体的社会责任。

村庄整治必先将整个片区的社会经济发展统筹于生态文明建设的整体框架中，从目前的“城中村”发展为大型城中休闲胜地，意味着五峰山整个地区发展路径和发展方式需进行生态文明导向下的调整转变，而五峰山地区的区位特殊性、生态敏感性、环境复杂性及高度建成性又决定了其发展转型不能是简单粗暴的推倒重来，也不可能一蹴而就，必须秉持审慎性、科学性与协调性原则进行渐进、有序、步调清晰的改善与更新。

为此，五峰山片区整治首先以目标为指向，以问题为引导，遵循刚性管控与弹性引导相结合的思路，充分考虑实际问题解决的迫切性、难易度和财务投入计划，对既不能满足当下发展需求，又直接影响远景蓝图实现的山体自然生境、道路支撑设施、综合人居环境等问题，秉承循序渐进、难点聚焦、因地制宜、经济适用的原则进行清理、整治、改造、升级。不仅着眼于物质空间层面的生态环境修复、产业空间重塑、人居环境提升，同时也在非物质空间层面做到传承地域文化、灵活治理应对。具体来说，生态修复强调刚性的强制保护和弹性的复合利用，产业转型体现刚性的分区管控和弹性的特色引导，生活提质立足于刚性的全域提升和弹性的重点示范，文化兴盛表现为刚性的传承历史和弹性的创新发展，治理增效则构建弹性的分期实施和协同共治机制。五条策略突破了单一关注人居环境刚性管控建设的传统整治思路，在尊重规划法理基础的同时体现人文关怀，在保障发展权利的同时坚持生态优先，在满足发展诉求的同时明确社会责任，以弹性引导方式全面统筹村庄整治的生产、生活、生态、文化、治理五个内容，致力于提出能够催化五峰山地区转型发展，既能解决现阶段关键问题，又能为未来可持续发展奠定基础的优化方略，制定科学平衡多元利益诉求且符合多主体实施能力的整治目标和实施计划（见图3）。

3.3兼顾“刚性管控”与“弹性引导”的整治策略

3.3.1生态修复：“强制保护”与“合理利用”策略

生态环境保护与社会经济发展是五峰山片区必须平衡的两大命题。生态资源的单一保护绝不是生态文明发展的最佳出路，统筹社会经济、生态效益整体发展才是五峰山整治工作最基本、最重要的目标。整治工作首先在人居环境生态适宜性及生态干扰性双因子分析的基础上，对全域空间进行生态网络识别、修复、重建，然后将五峰山片区生态网络格局划分为生态功能区、生态缓冲区和人居活动集中区，并基于此分区对生态修复的目标及技术选择建立指引，对人居活动的可进入性进行等级控制，对人居建设空间的特征和产业发展特色方向进行引导，达到刚性强制保护生态安全和弹性合理利用生态资源的双赢（见图4、表2）。

生态功能区强调人居活动弱进入性，现状民居建筑全面退出，退耕还林全面推行，山体林地郁闭度稳定提升，实现山体生态系统的稳定和生态服务功能的全面提升；针对现有高品相林地，进一步提升郁闭度，在城市展面带及核心视点区，运用多层次林地补植、生态群落式补植、图形强化式补植等多种手段，提升城市生态品质，引导市民轻览慢游活动的开展（见图5）。

生态缓冲区强调人居活动的中度进入性，以居民农林业种植产业集中区为主，也是未来休闲产业重点开展地区，强调在经济林地的种植中应用近自然的半人工植栽手法，形成生态缓冲空间，有效维续与恢复村庄与山体过渡区域的生态环境质量。通过优化经济林种植格局，保证生态系统自我调节功能恢复的同时，以共享田园模式进行规模化种植，强化对休闲游憩、采摘加工等产业发展的支撑（见图6）。

人居活动集中区作为人居活动强进入性区域，严格控制用地增长，重点对人居集聚区内部的生态结构进行梳理和修复，进行生态廊道建设，形成人居环境与生态环境融合的过渡边界。通过种植格局优化、抛荒耕地整治、裸土复绿等一系列措施，优化生态内涵与图式结构，直接提升人居活动集聚区的环境景观效益（见图7）。

3.3.2产业转型：“分区管控”与“特色引导”策略

产业转型立足于“花果五峰山、田园微旅游”的发展定位，紧抓山地生态敏感地区特征，在现状产业基础上重构适应山居环境的生态产业链，同时遵循刚性“分区管控”策略，严格依据生态管控要求划分不同产业片区，形成产业经济发展与生态环境保护统筹协调的良好格局。同时，基于弹性的“特色引导”产业发展策略，根据生态环境特色、主导产业类型明确各产业片区的策划主题，提出独具特色的策划活动，引导五峰山依托五大片区实现差异化、互补化发展（见图8）。

3.3.3生活提质：“全域提升”与“重点示范”策略

“全域提升”以实现刚性的“社会公平”为导向，一方面，针对五峰山片区全域村庄，以“16—6—5—2行动计划”为抓手，在人居活动集中区范围内强化公共服务设施级市政设施保障，整治乱搭乱盖，治理环境薄弱点，改善建筑风貌，实现宜居性的全面提升（见图9）。

另一方面，在全域道路交通系统整治上构建“大贯通，小循环，微渗入，快换乘”的综合交通体系，快速有效提升道路设施的支撑力。在拓宽现有的一条车行主路的基础上，增设支路，实现车行支路小循环。此外，规划基于生态安全格局构建全域游览步道体系，增设多条山下山上步行联通路径及山体游览路径，串联多处休闲节点，实现步行系统的微渗透，既服务于村民日常生活，又便于市民上山游覽。

“重点示范”以实现弹性的“经济效益”为导向，在全域一三产业升级提档的发展格局指引下，围绕“花果五峰山，田园微旅游”的产业定位，将垭口、小垭口、宝塔槽、官坡梯道入口、百亩花果园等多个居民点空间整治更新为特色休闲场所，培育五峰山地区自身“造血功能”，以点带面，盘活全局。

3.3.4文化兴盛：“历史传承”与“创新发展”策略

五峰山片区的文化传承与发展是全面融入生态修复、产业转型和生活提质等村庄整治工作中的，一方面，刚性的“历史传承”着眼于恢复五峰山自然生态环境，重现“施南四景”之首的风采，对连珠塔、鄂西特委和官坡街等历史文化资源实施保护，另一方面，弹性的“创新发展”立足于新时期 “花果五峰山、田园微旅游”的特色定位，结合产业转型方向和历史文化资源，创新提出新时期五峰山的花果农耕文化和休闲旅游文化内涵；此外，生活提质工作还选取有文化特色底蕴的居民点进行引导整治，将独特地域文化融入日常生活场景（见图10）。

3.3.5治理增效：“分期实施”与“协同共治”策略

五峰山片区治理增效工作主要体现弹性引导特征，包括“分期实施”和“协同共治”两条策略。

分期实施策略：整治规划的实施是一个循序渐进，逐步完善的过程。规划能否顺利实施，涉及多方面影响因素：集体及个体家庭的经济发展水平、影响村民生产生活问题的难易急缓、产业发展水平等。五峰山片区综合整治分期实施计划以村民生产生活需求的急缓为导向，遵循“宜居先行、休闲渐进、生态建设贯穿始终”的理念，结合片区经济发展条件、实际问题的难易程度和财务计划来有序推进（见图11）。

协同共治策略：规划成果表达依据实施主体和整治内容的不同，采用多种形式呈现，便于实践者使用。生态修复部分内容，结合林业部门的年度实施计划，借鉴控规中分图则的指标管控模式，划分多个修复区，明确修复时间、修复手段及修复目标，便于分阶段落实。全域人居综合环境提升内容则同各部门行动计划相对接，直接以具体项目包形式呈现，对标各部门任务目标；而具体的人居风貌提升则面向当地居民实施本体，强调全图示化表达，保证改造提升措施和改造效果的易读易懂。同时，规划明确生态修复、设施提升、环境整治等各项工作的牵头单位、工作职责，同时统筹好企业、居民、游客在整治工作中的分工，细化任务，明确要求，形成多部门协同、多主体共治的组织机制（见图12）。

4结语

本文基于恩施市五峰山片区村庄整治规划的实证研究，提出开展村庄整治工作时可以借鉴的、兼顾“刚性管控”与“弹性引导”的若干整治策略。从目前的实际效果来看，综合整治工作已初见成效，生态修复、交通设施优化、人居环境整治等多个项目已建设完成，环境整体水平显著提升。特别是由企业和村民共同合作的百亩花果园项目、园艺苗木基地等休闲娱乐节点的改造优化已初步完成，已开展游览采摘等旅游休闲产业的运营，获得城乡居民的一致好评，湖北日报对此做了“恩施州五峰山变身‘花果山’”的新闻报道。此外，《五峰山村庄整治规划》还获得2017年度湖北省优秀城乡规划设计一等奖。五峰山片区后期能否继续按照规划实施，实现可持续发展，还有待时间的检验，需要持续跟踪调研。

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