县域乡村振兴规划编制研究

段德罡 杨茹 赵晓倩

摘要：从十九大提出实施乡村振兴战略到国家《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》出台，我国乡村发展与建设被提到了前所未有的高度。但对于乡村而言，不同行政层面的乡村发展建设管控内涵均不相同。文章基于我国行政管理体系特质，解析不同行政管理层面乡村振兴战略规划编制特征，提出以落地实施的物质空间规划为抓手，配合政策保障和体制机制改革，共同助推国家战略在县域层面的落地实施。并以陕西省咸阳市杨陵区乡村振兴规划为例，通过构建杨陵三农现代化发展空间平台及其支撑体系和实施保障机制，以及分期分级分类且建设主体明确的项目库等推动规划实施。同时，规划提出物质空间规划与政策文本相结合的成果表达形式，助推乡村振兴工作的有效、有序展开。

关键词：乡村振兴规划；城乡融合；分类分级；实施性；杨陵区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.02.005 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2019）02-0024-09 文献标识码：A

Study on the Compilation of County Rural Revitalization Planning： Taking Yangling District as an Example

DUAN Degang， YANG Ru， ZHAO Xiaoqian

[Abstract] From the implementation of the rural revitalization strategy by the 19th National Congress to the promulgation of the National Rural Revitalization Strategic Plan， China’s rural development and construction has been mentioned at an unprecedented height. But for rural areas， the connotation of rural development and construction management and control at different administrative levels are different. Based on the characteristics of China’s administrative system， this paper analyses the Compilation Characteristics of the strategic planning for Rural Revitalization at different administrative levels， and puts forward that the implementable material space planning combine with the policies related to the development of "agriculture， rural areas and farmers" and other aspects of strategic guidance to build the local rural revitalization planning content system and that optimization of the coordination mechanism of local government departments as the key to implemente the national strategy at the county level. Then， taking the Strategic Implementation Plan for Rural Revitalization of Yangling District as an example. Through constructing the platform of Yangling Agricultural， Rural and Peasant Modernization Development Space and its supporting system and implementation guarantee mechanism， as well as a staged classification project database which defined the main body of construction to promote the implementation of the planning. At the same time， the plan proposes the expression form of Combination of Material Space Planning and"Policy Text" to promote the effective and orderly development of rural revitalization work.

[Keywords] rural revitalization planning； urban rural integration； classification and ranking； implementation； Yangling Distict

引言

2017年9月中共十九大召開，提出了乡村振兴二十字方针，中央一号文件则明确了我国乡村振兴战略的阶段任务、核心要点及城乡融合发展思路。在国家战略引导下浙江、四川等省市相继提出了乡村振兴战略实施意见，各个省市结合地方乡村发展特征因地施策，体系内容综合且各有侧重。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（下文简称《规划》）将我国三农发展建设推到了前所未有的高度。规划内容涉及城乡格局构建、农业现代化发展、农村产业发展、美丽乡村建设等，进一步明确了城乡融合发展思路和规划落地实施的核心要点[1]。

通过对不同层面乡村振兴战略规划进行研读，国家和省市级乡村振兴战略规划由于规划对象宏大，其宏观引导性、综合性和政策性特征明显。而要系统全面推动乡村振兴规划的落地实施则需在各级政府协调统一分层施策的基础上，推动县（市）级行政单位将国家和省市战略结合地方乡村发展需求转化成为具体可实施可操作的措施。而针对县（市）级乡村振兴规划的落实，研究认为以物质空间建设和推动城乡社会经济发展为核心的城乡规划是乡村振兴战略规划在地方落地实施的有效抓手。

1不同行政管理层面乡村振兴战略规划的解析

1.1国家乡村振兴战略规划特征

《规划》是国家长久以来对“三农”发展建设实践的再提升和再总结，涉及“三农”发展的方方面面。作为国家战略规划，其战略蓝图特征明显，内容的系统性和综合性不仅在于其涉及农村经济、社会、文化、生态文明和党组织建设等，还包括对战略目标、振兴对象和战略实施主体的系统全面考虑。可以说《规划》在振兴对象和内涵要求等方面是新农村建设的全面升级[2]。另外，在国家中央一号文件搭建的乡村振兴 “四梁八柱”基础上，《规划》明确了到2020年全面建成小康社会时和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化、实化乡村振兴的工作重点和政策举措，并部署重大工程、重大计划、重大行动，确保文件得到贯彻落实，政策得以执行落地。以往中央政府对于经济社会的治理具有极强宏观调控性质，需要依靠下级政府间接实现，而此次《规划》所凸显的对“三农”发展建设落地实施的强化，为国家各部门和省市推动乡村振兴战略规划提供了有力的抓手。

1.2？省市层面乡村振兴战略规划现状

早在中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台后，部分省市便积极制定乡村振兴战略规划相关实施意见。从既有文件来看，各省市实施意见核心指导思想主要为国家中央一号文件，骨架内容延续了文件的主要精神，综合性和政策性依旧很强。但各省市均结合地方发展要求及乡村发展面临的现实问题，进行了政策细化方向选择及重大项目、重大工程的确定。因而实施意见的侧重点和发展建设阶段目标略有不同，但都同样强调落地实施、着重解决乡村发展首要问题，如甘肃省侧重在乡村振兴第一阶段实现全省的精准脱贫；四川省强调城乡融合发展；安徽省强化基础设施建设；陕西省聚焦小城镇建设规划。与此同时，部分省市争相出台重大工程助推各省乡村振兴工作：四川省率先探索构建县域乡村振兴规划体系；山东省启动了乡村振兴“十百千”工程；北京市《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》强调对于乡村环境的整治；上海市则通过统筹规划土地政策及“土地整治+”激发乡村内生活力来推动乡村振兴。

在地级市层面，烟台、威海等城市均发布了乡村振兴战略规划，在省一级乡村振兴战略的指引下这些市进一步明确了自己的发展建设目标并结合国家《规划》思想进一步对地方乡村振兴战略规划内容进行细化。

综上，相对国家层面的《规划》来说，各个省市乡村振兴战略规划均延续了国家《规划》较强的综合性和指导性，同时因地制宜有所侧重。但由于发展的不均衡、农业农村发展的基础差异较大且现阶段地方乡村发展建设面临的紧要问题不同，决定了乡村振兴战略没有统一的模板[3]。

1.3？县（市）乡村振兴规划现状

国家和省市乡村振兴规划主体区域广阔、类型多样，因而更多的是以政策文件和实施方案等形式进行规划推动，主要通过定量定性的规划目标设定用于指导地方发展。而当国家和省市战略思想逐层落实到县域这个层面就必须寻求一种落地实施的办法。因为规划对象的唯一性，使得县级层面乡村振兴规划编制内容应当因地制宜紧密结合地方乡村发展现实，而不能盲目套用。但目前县级层面乡村振兴规划编制完成的成果较少，各地均处于探索和观望阶段。部分县市以政府文件的形式制定了乡村振兴规划和规划实施方案，也有县市以物质空间规划来进行推动。

2乡村振兴战略规划落地实施探讨

2.1？县（市）落实乡村振兴战略规划的意义

我国现行行政管理体系中，中央和省市级政府对于经济社会的治理具有很强宏观调控性质，需要依靠上下级政府间接实现；市级政府的主要职能是市政建设，与县级政府之间有着相对明确的分工；乡镇政府虽然是法定的农村基层政府，然而在实践中的主要功能是執行县级政府的决策，并不具有完备的治理功能。因而，县级政府在五级行政体系中承担着承上启下的重要枢纽作用。作为我国政权组织结构中的基层政权组织，县级政府也是我国行政区划中最稳固、最基础的地方行政单位。它既是负责所辖区域内社会、文化、经济等发展的管理机构，又要依据法律，兼有完成上级政府所交办的各项任务，执行上级政策的责任义务；同时，它又是国家政权的根脉与乡村的直接的首脑机关。因此，它的上下连通性、城乡一体的融合性及维护一方安宁的重要性十分凸显[4]。

当前我国拥有1929个由县、县级市构成的县级行政单元，占据了91.8%的国土面积，其广大地域为乡村地区[5]。从地域大小上看，县级行政区（包含与县行政等级相同的县级市及部分与县行政体系相似的地级市）多在1000～2000平方公里，既有城，也含乡，城乡之间有紧密的政治、经济和社会联系。县级相对完整的行政事权和财权便于有关部门推进工作组织，而有限的管辖边界又避免了规划及政策等的深度流于表面。

2.2？县（市）乡村振兴规划抓手

由于国家、省市乡村振兴战略规划的系统性和综合性特征决定了县域层面乡村振兴规划的内容也需系统应对。但与前两者不同之处在于县域层面振兴规划内容的作用对象是具体有限行政边界范围内具体的物质空间实体、社会环境和村民群体等，其必须与当地的各类发展规划及目前乡村的发展现状进行有效落地结合。因而，研究认为针对县（市）层面乡村振兴规划可以以统筹土地及各类环境资源利用，推动城乡社会经济发展为核心的物质空间规划为抓手辅以政策保障和体制机制改革来推动国家战略在地方层面的落地实施。该物质空间规划的特点在于既充分吸收国家和省市乡村振兴战略规划实施要点又结合地方既有的各类发展规划和发展现实进行内容制定。在落地性的要求下，规划必须将编制内容转化成为阶段重大工程或者建设项目等形式，使得地方政府部门能够有推动的明确抓手，同时应当推动规划编制内容的法制化，强化规划内容的落地实施。

2.3县（市）乡村振兴规划主要内容

虽然县（市）乡村振兴规划的编制侧重点及形式尚属于探索中，但是规划编制的要点及编制的核心思想在国家和省市乡村振兴战略规划逐层引导下应进一步明晰。以物质空间规划作为载体的县（市）乡村振兴规划编制过程应当充分认识城乡关系及乡村价值，将城市和乡村作为整体统筹发展，坚持城镇化与乡村振兴双轮驱动。全域空间管控、城镇村体系构建、乡村产业发展体系健全、公共服务设施基础服务设施完善、乡村整治、乡村文化遗产保护等是乡村振兴物质空间规划落实的重点，乡风文明、治理有效，以及政策和体制机制保障等地方“软实力”的提升则需以法定性文件的形式进行表征。同时物质空间规划内容的进一步落实也需提升内容的法制性，只有将物质空间规划的内容上升到法律高度，其实施才能够得到有效保障。因而建议县市乡村振兴规划的成果应包含两大板块内容，即物质空间落位的规划成果和具有法定效益的规划文本。

2.4？县（市）乡村振兴规划实施及保障

以物质空间规划为基础推动国家战略落实的路径需要推动乡村规划的法制化，强调政府行政部门组织和协作模式的优化，以及在执行规划编制的实施和组织过程中应当做到权责分明，针对具体项目责任主体部门和辅助部门信息对等有机协调，避免规划过程中由于政府部门之间的掣肘现象导致规划内容难以实施的问题。同时，规划编制内容的因地制宜和不断深化，并将其转化为政府部门的政策语汇及分阶段的具体可实施的项目或重大工程等是实现路径实施的重点。而政府部门制定土地政策、融资政策及人才引进政策等规划内容落实需要的相关政策是使得规划实施得以保障。

3县域乡村振兴规划——以杨陵区为例

3.1？杨陵特质

3.1.1行政管理体系独特，大小杨凌（陵）共治

在杨陵区135平方公里的用地上有着两套领导班子——杨凌农业高新技术产业示范区管委会和杨陵区政府。杨凌农业高新技术产业示范区管委会由陕西省人民政府直辖并和22个中央部委共管，具有地级行政级别和省级经济权限。杨陵区名义上隶属于咸阳市管辖（正式行政区划），但其正式行政管辖权限交由杨凌示范区管委会行使，即杨凌区管辖惟一单位：县级行政区杨陵区。现阶段大杨凌区负责全区发展建设，小杨陵政府主要行使县级市政府权责，主要是负责全区乡村、乡镇发展建设工作。而作为大杨凌的唯一辖区借助于大杨凌良好的事权财权平台，整个杨陵区社会经济发展相较于同等级的行政单位有着更好的机遇和发展机会。

3.1.2城镇化水平高且农业农村现代化特征突出

杨陵区位于陕西关中平原中部，东距省会西安市82公里，西距宝鸡市86公里（见图1）。共辖两个乡镇，三个街道办，55个行政村，常住人口共计20.49万人。2016年，该区农民人均可支配收入为14959元，城镇化率61.9%[6]，高于全国平均水平，领先关中地区其他县市。同时，该区城乡居民人均收入倍差低于全国，城乡差距逐步缩小，城乡一体化发展趋势明显，“一城两镇五社区若干美丽乡村”的城乡一体化格局基本形成。

依托我国首个农业高新科技产业示范区——杨凌区及西北农林科技大学，杨陵区围绕现代农业打造特色产业体系，构建“校—企—村”三位一体的发展模式，目前现代农业产业体系已初步成型，实现了农业的规模化和特色化种植。此外，该区新型农业经营主体多达500多家，农业三产融合发展趋势明显，职业农民培训初具规模 。且经过多年的美丽乡村建设，地区村庄的村容村貌及公共、基础服务设施建设得到较大提升，建设情况优于周边县市。

3.1.3？农业示范区标杆地位受到挑战

杨凌区作为我国首个高新农业技术示范区，在农业发展和农村建设方面应当树立全国标杆，不仅要强调硬实力还需进行发展内涵和软实力的提升。当前，城乡均等化发展处于起步阶段，城市辐射带动乡村发展作用不明显。全区农业经营主体初具规模但与村民利益联结不紧密，农业产业体系和经营体系的不完善导致农业发展受限。而作为我国农耕文明的发祥地，地区发展文化自信不強，村民时代意识和主体责任意识不足。因而强化农村与城市发展关系的构建，完善并建立与村民紧密利益联结机制的全面的农业三大体系，多维度提升村民素质，强化村民文化自信等是破解当前发展困局的关键。

3.2规划编制主要内容

3.2.1城乡一体的“一张蓝图”

在“多规合一”基础上制定“一张蓝图”，以此作为其他规划编制的基础。而“一张底图”的核心主要是推动政府部门协作方式、制度安排和政策成果表达的优化和创新。作为技术工作成果的“一张蓝图”需统一多个规划标准，在一张图上对基本保护农田、重要的生态资源、重点文物保护单位和河流水系划定刚性保护范围，划定城区、镇区和村庄的用地增长边界。杨陵区的重点为强化全域生态绿网的构建，提出通过重要交通沿线绿化、重要生态水系绿化及台塬绿化、城市公园环的划定等来构建城乡一体化的绿网格局，并在全域村庄分类分级体系的引导下，提出村庄建设用地管控策略（见图2）。

3.2.2世界级农业——强化科创特色，完善农业社会化服务体系

（1）产业片区划分，发展方向细分，构建利益联结机制

通过对现有农业生产基础、全域产业发展趋势的研判，规划将全域村庄产业发展划分为四类六大发展片区，村庄产业按片区进行统筹发展，并在此基础上明确个体村庄产业类型，推动整体打包差异化发展。而为了保障村民能够参与二三产业的利益分红，在产业发展片区的基础上提出每个村庄的发展模式及利益联结机制。发展模式类型主要包括“企业+农户”，或是“企业+合作社+农户”等。而利益联结机制各个村庄按照发展情况进行选择，包含股份合作、订单合同、服务协作、流转聘用、反租倒包等形式（见图3）。

（2）明确产业发展方向，强化特色产业发展体系构建

杨陵区农业产业应当逐步向绿色农业转换，构架绿色农业体系。同时杨陵区农业发展的特色在于其全域拥有良好的农业研發基础，因而规划在全域设置不同层级的农业科技创新研发机构及推广组织，利用城镇及乡村周边基本农田资源作为科研试验示范田，构建世界最尖端现代农业科技创新研究培育基地。另外，规划设计了杨陵区农业科创服务体系从城镇村三个层面进行全面覆盖，更有利于农业科创服务的推广，让村民在村里面就可以学到最前沿的农业技能（见图4）。

（3）健全产业发展支撑，构建农业社会化服务体系

乡村农业社会化服务体系的完善是农业发展的支撑和保障。结合片区农业发展，规划针对农业社会化服务体系进行网络化布局。统筹考虑现有城市建成农业服务体系及已规划的农业科技服务体系基础，规划对农业服务设施进行等级划分并按照 “大集中、小分散”的原则对农业生产体系、农业产业体系及农业经营体系相关配套服务设施进行规划空间落位及规模建议。

3.2.3世界级农村——多视角统筹分类，引导村庄差异建设

（1）圈层划分，弹性管控村庄建设

在城乡融合发展视角下，将杨陵区镇村体系确定为城区—特色镇—乡村社区—村庄四级。特色小城镇和特色小镇的制定主要为片区经济发展的增长极和服务中心，主要包括五泉农科小镇、揉古农商小镇和秦丰农创小镇，而乡村社区为城郊远离城镇的村庄服务核心。同时，规划以城乡总体规划为依托，将全域村庄按照三个圈层划分为城内村、城边村、城郊村，并在全域城乡建设用地统筹发展的基础上结合乡村振兴战略规划中的村庄分类，从发展方向、发展重点、土地利用、总体建设风貌等方面对各个类型村庄发展建设进行管控（见图5）。

（2）多方引导，打造村庄特色形象

现阶段村庄风貌建设一刀切现象明显，村庄风貌应在体现地域基本特征基础上凸显村庄特质。规划根据村庄所处圈层及村庄文化底蕴、生态廊道、交通干线、河流水系等特殊要素对村庄的风貌进行弹性控制。村庄风貌打造的基本面从各个地区制定的农村民居方案中选择并适当调整以作为改造引导。针对具有特色产业或文化特质突出的村庄，其风貌整治应结合特征要素进行重点打造。针对处于生态廊道、重大交通沿线、区域门户位置的村庄，其特征面的打造需从全域角度进行景观环境设计，协调全域整体风貌的同时注重彰显村庄特质（见图6）。

3.2.4世界级农民——匹配人力资源特质，完善职业农民培训及就业体系

乡村人才的振兴不仅是当地村民素质的提升，还包括外来人力资源的引进和职业农民的走出去。规划通过对村庄现有劳动力结构进行特征分析，结合杨陵区职业农民发展培育情况及区域未来产业发展，得出杨陵区转移就业人口具有良好的从事涉农产业的优势，而就业转型的方面主要是农业培训教育工作、新型高科农业生产工作、传统农业生产及传统服务业等。规划借鉴国外职业农民培训体系构建，搭建完善的杨陵职业农民培训体系及保障机制，从城乡一体的角度构建了城镇村三级职业农民培训体系结构，内容重点为农技培养，涵盖少量服务业就业培训（见图7）。此外，规划针对职业农民的就业创业规划了具体的实践基地，构建了职业农民工作平台，在促进村民职业化的同时，将杨陵区的职业农民推向全国乃至世界各地（见图8）。

3.2.5城乡一体的设施配置

（1）公共服务设施配置——制定底线，差异化配置，提升效能

规划依托生活圈理论对公共基础服务设施进行配置，首先划定了村庄公共服务设施基本面，每个村庄必须配置卫生室、幸福院、合作社办公室、图书室、村民活动健身小广场等最为基础的公共服务设施满足人们日常生活需求。在基本面的基础上根据设施服务半径、村庄规模等级及发展诉求进行小学、大型商店、农机服务站、职业农业培训点等的布局，同时提升经营性服务设施的等级，为村民及辐射的周边村庄提供更为便捷的生活服务配套。此外，对于不拆并的村庄还应当考虑公共服务设施品质的提升，要让图书馆、合作社办公室等资源真正发挥其效果。

（2）基础设施配置——城乡一体，分类施策

基础设施的配置以村庄建设现状为基础，生态低碳为原则，推动农村现代化进程为目标，综合考虑村庄与城市的关系，提出全域村庄基础设施的建设标准、配置方式。给水、排水、供暖三个系统创新性提出并网配置、区域网配置及分散独立配置三大核心配置方式；电力、燃气系统尊重既有建设现状，提出建设与运行标准；环卫系统综合杨陵全域产业发展提出静脉产业发展引导。以全域给水设施规划为例，规划采用了并网配置、区域网配置及分散独立配置三种形式。城市周边村庄考虑接入城市管网，不在城市辐射范围内的村庄较为集中地按照区域网的形式进行配置，而较为分散的村庄则按照独立配置的形式进行敷设（见图9）。

3.3？规划编制成果实施保障

杨陵区推动乡村振兴战略规划主要是通过发改委牵头，两级各部门、村镇代表及各界代表共同组成乡村振兴议事小组，议事平台公开公平地展开编制内容的讨论并明确工作权责。“一个平台”的打造，不仅创造了一种政府部门的协作模式，社会各界精英代表的参与也增加了规划编制内容思考的维度。同时，为了保障规划的有效实施，规划团队创新性地提出了物质空间规划与政策文本相结合的规划成果表达形式，分别为《乡村振兴空间规划》和《乡村振兴实施规划》。乡村振兴空间规划主要是传统物质空间规划图纸的表达，而实施规划则是乡村规划内容法制化的探索，规划主骨架依托国家《规划》，内容以物质空间规划为依托进行编制，将规划内容转译为政策文本。同时，在各部门的配合下完成物质空间规划以外协同推进三农发展其他引导性和保障支撑性的内容，并制定各部分分阶段建设实施的重大项目，明确实施牵头部门和协作部门。

4结语

国家和省市层面乡村振兴战略规划由于规划对象地域广，因而政策性、引导性特征突出，而当国家和省市政策落位到县（市）级层面，作用对象是有限行政边界范围内具体的物质空间实体、社会环境和村民群体时，规划必须结合政策因地制宜地制定可实施路径。另外，乡村振兴战略规划内容体系复杂，一个内容完整且落地实施的县域乡村振兴规划须以物质空间规划为基础，将规划内容转化为建设时序和责任主体明确的重大项目或工程，同时协同地方政府各部门共同完成涉及“三农”发展的多项引导性和政策性支撑，在多方统筹参与下有效推动地方乡村振兴规划的有效实施。

注：

①本文描述的为杨陵乡村振兴战略实施规划框架内容，具体规划尚在完善之中。

②杨陵乡村振兴战略实施规划项目组成员包括：段德罡、王瑾、杨孟轩、赵亚星、史薇、杨茹、乔壮壮、王立凡、韩汛、刘晓明、金戈、沈蕊。

③文中涉及的规划图纸由规划项目组提供。参考文献：

[1]中共中央，国务院.乡村振兴战略规划（2018-2022年）[Z]， 2018.

[2]李长学.论乡村振兴战略的本质内涵、逻辑成因与推行路径[J].内蒙古社会科学（汉文版），2018，39（5）：13-18.

[3]郭晓鸣，张克俊，等.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择[J].农村经济，2018（1）：11-20.

[4]常笑.我国县级政府行政体制改革探究[D].大连：辽宁师范大学，2014.

[5]李新阳.对我国县域城镇化未来发展趋势的初步思考[EB/OL].（2018-01-26）.http：//www.sohu.com/a/219173021_611316.

[6]杨陵区人民政府.2017年杨凌区政府工作报告[R]，2017.