以应急管理部设立看我国应急管理改革

聂嘉丽

〔内容提要〕从我国应急管理完善路径入手，可以看出我国应急管理完善过程中均以某特定事件或时间为节点，2018年3月国务院机构改革建立“应急管理部”，无疑是对我国应急管理工作的推动。本文通过“湖北兴山客车坠崖事故”与“重庆市万州区公交车坠江事件”对比，发现建立“应急管理部”可对《突发事件应对法》中的不足进行弥补，以推动应急管理完善。

〔关键词〕《突发事件应对法》 应急管理 应急管理部

追溯我国应急管理完善过程，从1989年《传染病防治法》以及1991年《传染病防治法实施办法》到2003年《突发性公共卫生应急条例》，再到《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），可以看出，我国应急管理在程序设置、权力配置、应急范围等方面正日趋完善。2018年3月19日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准设立中华人民共和国应急管理部。应急管理部的设立一方面表示国家对应急管理的重视程度，另一方面会推动应急管理改革，笔者以《突发事件应对法》为基础，以应急管理部的设立为切入点，探究其对我国應急管理的推动。

一、相关法律概述

《突发事件应对法》于2007年11月1日正式开始实行，确定了我国建立统一领导、综合协调分类管理、分级负责属地管理的应急管理体系。对我国传统的应急管理体制在三个方面实现了突破与制度创新：一是从“事后型”体制向“循环型”体制转变。二是从“以条为主型”体制向“以块为主型”体制转变。三是从“独揽型”向“共治型”体制转变。经过近十年的实行，领导集体的变更，社会矛盾改变，“放管服’改革等，《突发事件应对法》中的问题日益凸显：一是统筹机构权威性不足。在该法律中规定发生突发事件时由政府牵头，协调各有关部门开展工作，并根据需要设立突发事件应急指挥机构应对突发事件。但在具体实施过程中，“应急管理办公室”只是政府办的一个内设机构，在行政级别上与其他部门同级或低一个级别。在发生突发事件时存在同级协调同级，甚至下级协调上级的尴尬局面，职权责不匹配，不能满足应急管理的要求。二是救援队伍分散。在该法律中将救援队伍分散于安监、应急办、消防等13个部门中，救援队伍碎片化，加大了应急救援协调的难度。三是在发生重特大灾害时，临时成立指挥部，耗费时间，可能会错过最佳救援时机。在《突发事件应对法》中将“应急指挥部”的成立放在突发事件发生之后，地震、灾等事故的应急管理分秒必争，如若不能立即采取应对措施，损失将无法估计，而且临时成立的指挥部不具有经验，可能存在理论与实践脱节情况，无法很好地完成应急工作。综上所述，在《突发事件应对法》出台之后近十年的时间中，随着国家日益发展，突发事件增多，其问题日益凸显，与我国突发事件频发的现状存在矛盾。

二、客车坠江事件中应急管理比较

在该部分，笔者选取“湖北兴山客车坠崖事故”（以下简称“湖北兴山事件”）与“重庆市万州区公交车坠江事件”（以下简称“重庆万州事件”）进行对比，主要基于两方面原因：一是两事件均属于交通事故范畴，且发生方式均为坠江，在应急管理过程基本相同，存在可比性。二是两事件发生时间存在差异性，湖北兴山事件发生于2011年，为《突发事件应对法》出台之后;重庆万州事件发生于2018年，为应急管理部设立之后;将两事件进行对比发现，应急管理部设立之后对我国应急管理的完善具有推动作用。

（一）湖北兴山客车坠崖事故

湖北兴山事件发生于2011年10月1日，笔者将其救援及事故处理状况进行了归纳（见表1），该事故救援工作持续约四天，事故赔偿处理拖沓，且相关部门负责人态度较差，未做好事故善后工作。

（二）重庆市万州区公交车坠江事件

重庆万州事件得到了社会各界的广泛关注，笔者就救援过程时间轴进行了大致的概括（见表2）。在该表中得知，应急管理部在接到事故报告之后立刻进行介入，并调配各方力量进行搜救工作。

（三）两起坠江事件比较

1.就两起事件救援及时度而言，两起客车坠江事件接到事故通知之后均有当地相关部门进行救援。在重庆万州事件发生3小时后，应急管理部便开始连线救援现场进行指挥协调并派出由部际联合：工作组前往现场进行协调调配指导工作。但在湖北兴山事件中，事故发生8小时后，由副省长率领指挥小组才到达事故现场进行指挥协调。

2.就救援力度而言，重庆万州事件引起了中央的重视，其在第一时间由应急管理部牵头组建部际联合工作组赶往事故发生现场，与此同时动用70多艘救援船、各吨级浮吊船参与救援，上海打捞专家、长航队路桥集团以及多个民间组织也积极参与其中。再观之湖北兴山事件，救援队伍仅仅局限为当地救援力量，在省政府进行介入之后，也并未有其他专业力量与民间力量参与其中，导致事故发生两天后才确定失事车辆位置，三天后才正式进行打捞工作。

3.就救援专业性而言，重庆万州事件中，其有打捞专家长航队、水上义务救援队专业救援组织参与，其在复杂环境中依然能准确确定失事公交车位置并进行专业打捞;但在湖北兴山事件中，仅仅由当地公安、消防以及几名潜水员进行失事车辆打捞工作，而重庆万州事件在打捞更为复杂的情况下仍与湖北兴山事件几乎同时完成打捞，彰显了专业的重要性。

4.就善后处理而言，重庆万州事件事故原因公布之后，人保财险便制定了详细理赔方案，根据政府相关部门最终确定的事故责任认定和保险责任进行赔偿。但湖北兴山事件中，相关负责人始终不露面，善后工作一拖再拖，甚至出现强制签署“赔偿事项同意书”的现象，事故发生两周后仍未完成赔偿事宜，无疑对受害者家庭造成二次伤害，使其对我国应急管理失去信心。

就以上四方面而言，重庆万州事件应急管理更胜一筹，能够立刻对事故进行反应并及时进行调整，动员社会各方面资源进行救援。

三、应急管理部设立对应急管理的影响

基于上述两起客车坠江事件的比较，可以发现应急管理部在应急管理中的积极作用，筆者以《突发事件应对法》为基础，认为其主要体现在以下几个方面。

（一）统筹主体权威化

在上述两起事件中，重庆万州事件统筹主体为应急管理部，湖北兴山事件中统筹主体为兴山县政府，应急管理部能够更迅速的基于救援情况进行协调，但兴山县政府只能在此区域内进行协调。应急管理部设立之后，统筹主体由当地“应急办”转变为应急管理部或地方应急管理组织，更具有权威性，能够更好地进行协调。与此同时，应急管理部作为突发事件应急管理统筹机关，能够有利于推进应急管理专业化管理。一方面其可以从更高层面培训应急队伍，使其朝着专业化方向发展;另一方面其可以更大程度上整合社会资源，避免在应对较大规模的突发事件时出现资源短缺等情况。除此之外，统筹主体变更一定程度上意味着主体明确，使得其能够更大程度上动员民间救援组织。在机构改革之前，发生突发事件时民间救援组织没有明确的对接对象参与到救援当中，一定程度上限制了其积极性。机构改革之后，民间救援组织可直接与应急管理部或当地应急管理组织进行对接，鼓励民间力量参与救援。

（二）救援队伍集中化

在进行机构改革之后，原本分散在13个部门之中的救援队伍被归为同一组织，即应急管理部。一方面弥补了《突发事件应对法》中协调不利问题，使得救援队伍全部集中于同一部门，组织内协调更加方便有效;另一方面其弥补了《突发事件应对法》中对于应急管理过程的多头管理。湖北兴山事件中，救援工作由当地人民政府负责，善后工作由当地民政部门负责，导致两周时间还未就赔偿事宜达成共识，甚至出现强行达成共识的现象，有损政府形象。重庆万州事件中，应急管理过程均由应急管理部负责，实现救援过程的无缝衔接，在原因公布之后，即制定理赔方案。除此之外，应急管理部负责所有突发事件的应急处理，有效避免了《突发事件应对法》中对于多因、多果、多形式的突发事件管理部门的划分问题，避免了各部门之间的互相推诿、扯皮现象，极大地提高了行政效率降低了行政成本。

（三）应急指挥部常规化

《突发事件应对法》中将应急指挥部的成立规划于突发事件发生之后，一方面不利于日常应急管理演练，缺乏应急管理经验;另一方面临时成立，有损救援效率。建立“应急管理指挥部”集物资准备、预案演练、指挥应对和恢复善后等全过程为一体，使得应急管理常规化，能够对应急资源进行合理地配置避免资源浪费，按期进行预案演练，为应急管理做好经验积累，在突发事件发生时能及时作出反，应予以应对，并整合各方资源进行恢复善后。

综上所述，基于“湖北兴山事件”与“重庆万州事件”的对比，不难发现，应急管理的逐步完善，对比上文所述《突发事件应对法》运行过程中的问题分析，建立应急管理部能有效弥补《突发事件应对法》中关于应急管理统筹部门权威性不足、救援队伍分散以及应急指挥部成立及时性不足等问题。建立应急管理部，使得应急管理常规化，一方面其是时代的产物，与我国发展状况相适应;另一方面其加大了统一指挥力度和联合相应协调度，推动我国应急管理向专业化方向发展。