教育平等视阈下高校招生“属地化”现象反思

翟惠生

摘 要：教育是国家之本，受教育权是宪法法律赋予公民的基本权益。因此，每个公民获得公平的教育机会是国家保障的公民基本权益。教育平等主要表现在受教育权平等和教育机会平等。本文在教育平等的视阈下，对我国高校招生计划分配属地化倾斜的现状、成因进行了反思，提出了转变高校招生计划分配的对策思路，以期更好落实宪法法律赋予公民的高等教育平等权，推进教育公平公正。

关键词：高校招生属地化;教育平等;受教育权;对策探究

中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2019）02-0024-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.02.005

“百年大计，教育为本”，教育是国家之本，是传承文明、传播知识、培养人才的根本途径，是民族振兴、国家富强、社会进步的重要基石。“教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来。人类社会需要通过教育不断培养社会需要的人才，需要通过教育来传授已知、更新旧知、开掘新知、探索未知，从而使人们能够更好认识世界和改造世界、更好创造人类的美好未来。”[1]21世纪是一个科学技术突飞猛进的知识经济时代，教育对于国家、对于个人的重要性都空前凸显，人们对于教育，特别是教育公平问题更是极度关注。

在高等教育领域，由于我国幅员辽阔，地区发展不平衡，高校招生除一些特殊类型外，主体仍然还是以省（自治区、直辖市）为基本单位，普遍采用的是各省（自治区、直辖市）分配招生计划的方式。“省域分配”高校招生计划的模式导致了各个高校招生计划向属地倾斜，高校招生“属地化”现象较为普遍。高校属地化倾斜招生加剧了同一高校在不同省份招生标准、录取比例的不平等。虽然这一招生模式及问题是早先计划经济时代遗留下的产物，上个世纪70年代恢复高考以来一直沿用至今，期间政策虽有微调和改进，但尚未有行之有效的解决办法。一个时期内，各地考生对于高校招生向属地倾斜也习以为常。同时，高校招生的平等也并不意味着不同省份地区的绝对均等。然而，在平等业已成为文明社会最具共识的基本权利，成为我国社会主义核心价值观的重要内容，成为宪法、法律的公理性原则的今天，在高校招生、入学方面缺乏正当理由的区别对待，招生属地化带来的公民接受高等教育机会的不平等，则意味着不公正和非理性，并将产生一定的负面社会影响。“高考移民”、地区间教育差距的扩大，甚至因为高校招生计划分配导致影响社会和谐等一系列不合理现象的发生都表明问题的严重性。特别是随着社会的进步，当下社会、考生和家长越来越期盼改革高校招生制度的不合理之处，实现不同地区间招生标准、机会在原则上平等。习近平同志在中央全面深化改革领导小组第四次会议上的讲话中指出：“考试招生制度是国家基本教育制度。总体上看，我国考试招生制度符合国情，同时也存在一些问题。必须通过深化改革，促进教育公平、提高人才选拔水平，适应培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的要求。”[2]从落实党的全面深化教育改革要求，推动高等教育机会平等来看，高校招生属地化现象亟待改变。基于此，本文不揣浅陋，拟从教育平等视角，就高校招生属地化存在的问题及改革提出自己的浅见，并就教于名流方家。

平等是法律的出发点，是不言而喻的首要法律原则。只有将所有的人同等看待，才可能产生民主观念，才可能产生抽象的普遍的权利保护规范。“平等是一种神圣的法律，一项先于其他所有法律的法律，一项派生出各种法律的法律。”[3]平等也是正义的最低要求。作为一项权利，平等权表现为平等的受教育权、平等的选举权、平等的就业权等。

当下，教育是经济发展的加速器、科学技术的孵化器，是经济社会发展的基本条件。任何社会的发展都是以人为中心的，以人的素质提高为前提，而人的素质又主要是通过教育实现的，所以，社会的发展必须以教育的发展为基础。受教育更是公民自我完善、追求美好生活的需要。一定意义上说，教育是公民平等参与经济、政治、社会生活的基础，公民能否平等参与经济、政治、社会生活，受教育权是最为基本的条件。从这个角度讲，教育平等是社会公平正义的重要基础和保障，是人的全面发展完善的重要前提。公民的教育平等是社会公平价值在教育领域的体现和实现方式[4]。习近平同志指出：“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[5]“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”[6]“努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”[7]

美国著名法学家德沃金在关于公民平等权的讨论中特别区分了两类不同的平等权：第一类是平等对待的权利，即机会、资源或义务的平等分配的权利;第二类是作为一个平等的个人而受到平等对待的权利，即与他人受到同样的尊重和关心的权利[8]。就教育平等而言，这意味着入学和升学机会平等，还包括教育资源及教育待遇的平等，即有充分的教育资源保证所有的学生接受基本相同的知识、内容和年限的教育。也就是说，教育平等包括教育权利平等、机会平等、规则平等等。教育平等排斥不合理的区别对待，要求采取一视同仁的普遍原则，除非基于社会功德或对弱势力量的倾斜保护等正当的理由，否则只要公民在教育的某一方面受到不合理的区别对待或者说歧视，他在教育方面的平等权就受到了侵犯。

高等教育机会是当今社会最重要的公共资源之一，也是社会、考生及家长关注的焦点。从国家层面理应按照平等原则，将其公平分配给所有公民。我国宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的權利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”上述规定为我国公民不因户籍地等不相关因素受到歧视的平等接受高等教育权提供了充分的宪法法律依据。但是，征诸实践，不同地区，特别是高等教育资源欠发达省份、贫困农民等弱势群体等在教育平等权方面依然存在着事实上的不平等。不同地区不同人群在优质教育资源分配、高等教育机会方面的不平衡、不平等问题还较为严重。就高等教育平等权的法理内涵来看，在强调相同情况相同对待的形式平等的基础上，向弱势群体等适度的倾斜应是实质平等的应有之义。“国家可以为了正当的理由而区别对待不同种类的公民。区别的合宪性或正当性取决于区别的目的及其和目的之间的相关程度。法律不能为了区别而区别——这就构成了任意的歧视。”[9]因此，未来的教育平等法律权利的落实应朝着排除不合理的差别对待，追求形式平等，并鼓励向弱势倾斜的方向努力。诚如联合国教科文组织所指出的：“同公平合理完全相反，那些最没有社会地位的人们往往享受不到受教育的权利——在这方面现代文明过早地引以为荣了。在一个贫穷的社会里，他们首先是被剥夺权利的人;而在一个富裕的社会里，他们是唯一被剥夺权利的人……不管教育有无力量减少它自己领域内个人之间和团体之间这种不平等的现象，但是，如果要在这方面取得进步，它就必须事先采取一种坚定的社会政策，纠正教育资源和力量上分配不公平的状况。”[10]

在理论和法律上对于平等受教育权的确认，并不等于现实社会中公民接受高等教育机会的平等。目前，我国高校招生除部分特殊类型外，采用的都是以省（包括自治区、直辖市，下同）为单位分配招生计划的方式进行的。由此各个高校招生计划普遍向属地倾斜，高校招生“属地化”现象较为普遍，同一高校在不同省份招生标准、录取比例实际上并不平等。公众关注的名牌大学，特别是部属高校的各省招生计划分配制度对属地考生给予倾斜，某种程度上歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，也违反了宪法法律规定的教育平等原则。

目前高校招生的地方保护主义倾向客观存在，部属高校属地计划明显高于其他地区，地方高校则更为严重。虽然近年来相当一部分省份实行“高考自主命题”，不同省份间的高考成绩不再具有直接的可比性，也失去了统一衡量标准的功能，从这个角度来看，似乎招生计划分配体制的地域歧视也变得不那么明显，但实际上地域间的不平衡现象并没有改变。仔细观察可以看到，高校分配给各省份的招生计划在高考自主命题前后并没有实质差别，也就是同一所高校对全国各地考生而言的录取机会实际上和以前一样还是同样不均衡的。因此，“高考自主命题”并没有改变高校招生属地化倾向的现状，同时还失去了统一的衡量标准。事实上，目前高校招生计划分配体制存在着保护属地考生、歧视外地考生的有悖教育平等原则的问题。

以华东地区两所部属重点高校A、B为例，其2014年和2018年的招生计划如表1和表2所示。

从表1、表2可见，近几年，外地考生和上述两所高校属地的考生考取的概率相差巨大，接受优质高等教育的机会显然不平等。事实上，除了上述两所高校之外，许多部属高校招生的地方歧视现象同样存在，具有一定的普遍性。

以上提到的是一些部属高校，作为国家投入较大、拥有较多教育资源的高等学校，都是国家的学校，是全国众多考生梦寐以求的升学目标，从落实宪法法律的教育平等权出发，其在每年的招生计划分配时除了向中西部考生、农村困难考生等倾斜外，理应做到全国范围的平等对待。而事实上，若干年以来部属高校在高考招生中普遍存在着向所在地区投放的招生计划数量、录取比例远超其他地方，进行属地保护的做法，部属高校几近成了“属地高校”，“属地化”现象严重。与此类似，各省属地方高校的“属地化”现象更为严重，在本省的招生计划占了绝对多数。前一阶段，教育部为了改变这种状况，曾多次要求各部属高校在属地的招生比例下降，但目前很多部属高校似乎属地招生计划比例还是明显高于外地，离考生和社会期盼的所谓基本平等还有距离。正是从这个角度上说，很多高校现行的招生计划分配制度对外地考生而言已经构成了法律意义上的歧视，外地考生平等的受教育权遭到了侵犯。

1.地方财政支持导致高校与所在地方关系复杂

虽然在国家教育主管部门的不断调控下，我国部属大学在属地的招生计划有所下降，但属地招生比例还是明显高于其他地区。究其原因，有历史上的诸多原因，但其重要原因是不少部属院校由省部共建。第一批共建的学校，就包括复旦大学、上海交通大学、浙江大学、南京大学、西安交通大学、哈尔滨工业大学等高端“985高校”。存在此类情况的部属高校与属地政府之间的关系尤为复杂。这些高校大到直接得到属地的土地、经费、政策等诸多方面的支持;小到高校为了在属地政府的管辖区域内正常运行，不得不维系好与属地政府诸多部门之间的关系。这些高校受到属地政府各方面的支持，虽然高校在人才培养、科学研究以及社会服务等方面已为属地经济、社会发展做出了较大的隐性贡献，但增加属地招生计划是较显现的回报方式。

笔者认为，地方为高校提供办学经费、土地划拨等方面的支持并不能证成高校招生“属地化”倾斜，这种有悖教育平等的属地化招生保护绝不具有正当性。退一步说，即便高校有必要对地方给予的支持进行回报，也不应采取违反宪法法律原则，损害教育资源平等分配的做法，而是可以通过对属地困难学生减免部分学费，扩大高校社会服务功能等不涉及其他地区考生教育平等权益的方式来完成。

2.各地教育质量不均衡阻碍人才资源流动

由于历史原因，我国已形成了高度集中的资源分布格局，部分大城市（比如北京、上海、武汉）已成为经济、政治、文化、教育全方位发达的中心，中西部及边远地区尤其是广大农村则成为全方位资源匮乏、贫困落后的地方。虽然改革开放已经四十余年，社会主义市场经济体制已经建立，许多方面打破了原先的计划经济体制，但计划经济时代形成的资源配置失衡格局依然存在，高校招生计划分配制度可以说还明显带有计划经济时代的烙印。北京、上海等部属高校集中的大城市教育资源高度集中，地处这些省市的部属大学相對于其他地区在属地由于招生计划倾斜明显降低了高考录取标准，这不利于其他地区考生的流动，势必阻碍人才资源的流动，进一步加剧各地区资源分配失衡的趋势。

高校对各省份分配不同招生计划造成各地不同的录取标准及高考录取率，直接驱动了一些考生家庭为了得到更多的高等教育机会，或者是得到优质的高等教育机会，想方设法从录取高标准地区向低标准地区移民的意愿，这势必侵占教育不发达地区考生的教育权益[11]。

高校招生计划的分配制度直接阻碍了整个国家范围内的人才流动，社会各阶层精英利用手中的资源为子女创造更好的教育坏境，使地方的人才、物资、财富更加集中，进一步扩大人才、财富等差距。同时，教育资源丰富的经济发达地区推行的素质教育，主张学生全面发展，也成了高校招生属地化的借口之一，这也加剧了农村地区的教育劣势。

笔者认为，即便高校有向属地增加招生计划的必要性，其倾斜保护也必须存在于宪法法律意义上的合理限度。师资强、设施好、财力发达地区在获得既得经济利益的同时，也有义务让其他地区的学生能享受到经济发展带来的优质教育资源，维护并发扬宪法法律的平等精神。

3.既得利益群体反对高校减少属地招生计划

部属大学所在地的当地民众，是部属大学扩大在当地招生计划的既得利益者之一。高校招生每年都在进行，调整部属大学在当地的招生计划，势必会引起当年度考生及家长的关注，考生及家长会与上一年度进行直接比较，大幅度调整显然会受到当地民众的阻力。近年来，部属大学招生属地化的倾向，虽然通过上级主管部门的调控得到一定程度的遏止，但这种“遏止”是建立在近期各地高考生源总数减少的背景之下，各高校招生计划总规模维持的情况下，保持属地基本持平的录取比例，适度减少属地招生计划数，从而增加外地招生计划数。

但从实质上看，这一做法并没有从根本上转变原先的状况，只是高校做出顺势而为的巧取之策。若真正在原有基础上改变招生计划比例，势必会引起不同地区之间考生及家长们的利益冲突。不涉及优质高等教育资源的部属高校，就地方高校招生计划的再分配也是社会关注的焦点。几年前，湖北、江苏等地由于招生计划调出引发的事件就是很好的印证。

党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”目前，高校招生属地化现象普遍存在，某种程度上导致了公民接受高等教育权利的不平等，以及不同地区之间就读机会的不平衡，显然不能满足有些地区考生的需要。

目前高校招生总计划主要包含：自主招生计划、高校专项计划、地方专项计划、高水平运动队计划、高水平艺术团计划、实际面向社会公布的计划，以及主要用于调节各地统考上线生源的不平衡的1%预留计划。其中，地方专项计划、高校专项计划是教育主管部门规定的重点大学及部分省属高校针对边远、贫困地区的考生专门设立的招生形式，实施几年来，不少上述考生进入了相关高校学习;但这两项专项计划招生总数与各高校实际面向社会公布的计划相比甚少，显然不能明显改变目前不平衡的现状。只有对各高校招生计划中的“实际面向社会公布的计划”进行分省合理分配，才可能会得到有效改变，特别是社会及家长认可的名牌大学招生计划。

笔者认为，对于有关重点大学的招生计划，分省分配可以参照各省当年参加高考考生数进行，高校初步分配模式如下：实际面向社会公布的计划= ∑ni=1S×kiK+γi。其中，S为该校拟面向各省招生计划总数，K为本校拟面向n个招生省份的参加高考考生总数，ki为第i个省的参加高考考生数，γi为高校结合以往录取情况等因素的调节系数（在规定的区间范围内）。高校需向社会公示各省调节系数γi产生的理由。若采用以上基本模型并在信息公开、社会的监督下，高校实际面向社会公布计划的分配可能更容易被社会及家长接受，才有可能改变目前招生计划不平衡不充分的现状，有效提高公民接受高等教育权利的平等性。

高等教育是广大青年成长的关键环节，普通高等学校招生制度对国家人才培养、储备起着至关重要的作用。对于高等教育而言，招生计划分配制度某种程度上决定了高校的生源质量、生源分布，另一个角度也决定了各地区学生可以接受什么层次的高等教育以及可能会培养成为什么样的人才。某种程度上讲，招生计划分配制度改革事关青少年的受教育机会和国家长效发展的潜力，应该成为国家制定教育改革和发展规划纲要的重要内容。

宪法赋予公民的受教育平等权必须坚决维护。高校招生各省招生计划分配的不平等、不科学性，意味着高校招生对属地考生的偏袒和对外地考生的歧视，限制了部分考生接受高等教育的平等权利，既不符合宪法确立的法律面前一律平等原则，也使高校不能真正得天下之英才而教之，使中小学不可能推行真正的素质教育，个人得不到正常的德性和智力发展，也不利于国家得到适合政治、经济、社会与法治建设的人才。“得天下英才而教之”，不仅是广大考生和教师的夙愿，也是社会发展的福音。因此，高校招生的“属地化”现象必须从更大的格局、更宽的视野，依托法律，借助招生制度、技术和观念等多层面的变革来加以改变，以此来真正实现高等教育的公平公正。

[1] 习近平.致清华大学苏世民学者项目启动仪式的贺信 [N].人民日报，2013-04-22.

[2] 习近平.在中央全面深化改革领导小组第四次会议上的讲话[N].人民日报，2014-08-19.

[3] 皮埃生·勒鲁.论平等[M].王允道，译.北京：商务印书馆，1988：20.

[4] 苏林琴.自由、平等、人权：受教育权属性解读[J].教育学报，2009，5（6）：10-15.

[5] 習近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话[G]//习近平关于全面依法治国论述摘编.北京：中央文献出版社，2015：38.

[6] 习近平.在北京市八一学校考察时的讲话[N].人民日报，2016-09-10.

[7] 习近平.在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表的视频贺词[N].人民日报，2013-09-27.

[8] 德沃金.认真对待权利[M].信春鹰，等，译.北京：中国大百科全书出版社，1998：300.

[9] 张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2004：503.

[10] 苏林琴.自由、平等、人权：受教育权属性解读[J].教育学报，2009，5（6）：10-15.

[11] 张千帆.走向更为公平的大学招生制度——中国问题与世界经验[J].浙江学刊，2010（1）：29-36.

（责任编辑：杨 波）