我国城市生活垃圾分类回收的法律现状及对策研究

摘 要 生活垃圾是城市中不可避免的产物，城市生活垃圾的分类回收处理成为全社会关注的热点问题。我国对于城市生活垃圾的分类回收制定了一定的立法，但还存在着立法上缺乏系统健全的法律体系、执法上未能严格依法行政和守法上法律意识淡薄等多种原因，本文立足于我国的现实国情，提出新形势下我国城市生活垃圾分类回收的法律对策建议。

关键词 城市生活垃圾 分类回收 法律对策

作者简介：向玲，武昌首义学院，讲师，研究方向：民商法学、环境法学。

中图分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.298

《上海市生活垃圾管理条例》于2019年7月1日起正式实施;北京市有关部门表示将推行有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾的四分法;深圳计划2019年至2021年期间每年安排生活垃圾分类激励补助资金9375万元……住建部表示，2019年46个重点城市将继续加大生活垃圾分类处理设施建设投入，满足生活垃圾分类处理需求;到2020年底，先行先试的46个重点城市基本建成垃圾分类处理系统。全面推行垃圾分类势在必行！我国的垃圾分类虽然经过二十年左右的实践，但垃圾分类的法律体系在系统性、实用性等方面存在很多问题亟待解决。

一、我国城市生活垃圾分类回收的立法现状

目前，我国关于城市生活垃圾分类回收和管理方面的法律法规主要有：

（一）法律

《中华人民共和国环境保护法》是环境保护方面的基本法律，其第四章“防治环境污染和其他公害”专门规定必须防治包括城市垃圾在内的污染物，防止其对环境的污染和公众健康的损害，是城市生活垃圾管理及污染防治等其他立法的基础。《环境保护法》第三十七条明确规定了地方各级人民政府对生活废弃物的分类处置、回收利用应当履行组织义务;第三十八条规定了公民对生活废弃物进行分类放置的义务。笔者认为，基本法律中并未规定政府和居民不履行法定义务所应承担的法律责任，没有明确的法律责任约束，城市生活垃圾分类回收和有效管理难以得到有效的遵守和执行。

（二） 行政法规、部门规章

《城市生活垃圾管理办法》是第一部专门针对城市生活垃圾分类回收的行政法规。其第三章第十五条规定了城市生活垃圾应当分类投放、处理的原则，第十六条规定单位和个人垃圾分类的具体做法，尤为引人关注的是，它首次在立法中规定行政处罚的法律责任，但实践中根本无法得以实施。

2017年3月，国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，明确在全国46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类，要求各地加强生活垃圾分类配套体系建设，引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类，逐步形成统一完整、能力适应、协同高效的垃圾分类收集、运输、处理系统，2020年底生活垃圾回收利用率达35%以上。

（三）地方性法规和规章

我国目前仅有部分省市根据自身的具体化情况和实际化需要，颁布一些与城市垃圾分类有关的地方性法规、规章和法律性文件，例如，深圳市颁布了《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》;广州市颁布了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》;北京市制定了《北京市生活垃圾管理条例》等。这些地方性法规、规章都根据地方突出的城市生活垃圾分类回收问题作出相关规定，如细化了垃圾分类的具体规定，明确相关管理责任，对垃圾管理宣传教育等。

二、我国城市生活垃圾分类回收存在的法律问题

（一）立法上缺乏系统完善的法律规定

現阶段，我国关于垃圾分类与回收的规范散见于各位阶法律法规中，且未制定专门性的规范对这些分散性的规范进行整合，还存在着立法过于原则、法律规范之间互相矛盾、法律责任不够明确等问题。

第一，立法过于原则，效力层级低。在我国，关于垃圾回收处理效力层级高的法律有《环境保护法》《固体废物污染防治法》和《循环经济促进法》，但三部法律都仅仅规定了原则性条款，无配套具体条例。当前我国针对垃圾分类、收集与运输问题，主要适用的是《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》，还有各级地方颁布的法规、规章，法律的强制性不足，威慑力不够。

第二，立法之间互相矛盾和冲突。在城市生活垃圾处理上，不同的法律规范由于立法目的、立法重点等不同，不同部门颁布的法律规范体现部门利益等因素的存在，使得城市生活垃圾分类处理规范的某些条文之间难免存在矛盾之处，立法严谨性不足。

第三，立法缺乏激励机制和责任机制。我国相关立法中鲜有城市生活垃圾分类回收的激励措施，这就无法调动居民进行垃圾分类回收的积极性和主动性。此外，现行立法中涉及违反城市垃圾分类法律法规的法律责任规定较少，仅有的法律责任规定中责任偏轻。

（二）执法上未能严格依法行政

我国正处于城市生活垃圾分类回收管理改革试行阶段，政府在执法的过程中出现一系列问题。首先，管理主体不明确。由于不同的法律法规赋予不同政府机关城市生活垃圾分类回收的管理权限，导致它们在处理具体事务时职能模糊，各部门之间相互推诿;其次，管理内容不明了。法律规定过于原则、立法技术落后是主要原因。例如，《城市生活垃圾管理办法》第九条、第十一条规定“应严格执行国家有关法律、法规”，究竟是哪些法律法规并不清楚，而且也没有相应的司法解释。再次，管理机构设置不合理。由于缺乏统管部门和各部门设置机构不合理的情况，各大城市在具体宣传实施如何进行垃圾分类、怎样识别可回收和不可回收废弃物，在运输和处理管理上没有统一的标准，导致各城市在管理时做法各异。