内蒙古矿产资源开发与草原生态保护协调发展现状及其法律对策研究

刘昕

摘 要：近年来，内蒙古自治区的矿产资源开发促进了内蒙古经济的繁荣与发展，但同时也造成了对草原生态环境的破坏。因此，使矿产资源开发与草原生态保护协调发展是当前的重要任务。本文通过分析二者协调发展的现状，总结出内蒙古矿产资源开发带来的主要问题是对草原生态环境造成了不同程度的破坏，据此提出内蒙古矿产资源开发与草原生态保护协调发展的法律对策。

关键词：内蒙古；矿产资源开发；草原生态保护；协调发展；法律对策

内蒙古是中国重要的自然资源产区，拥有丰富的草地资源和矿产资源。[1]当下，由于内蒙古对矿产资源的需求量大，必然造成矿产资源开发规模的扩大，随之带来的就是对草原生态环境的破坏。在十八届五中全会公报中提出，要树立节约集约循环利用的资源观，实行最严格的环境保护制度。这启示我们：使矿产开发与草原生态保护协调发展是建设和谐内蒙古的必由之路。

一、 内蒙古矿产资源概况

（一） 内蒙古矿产品种齐全

内蒙古矿产资源种类齐全，分布地域广泛，是重要的矿产资源勘查开发基地。目前，全区共发现矿产143种，具有查明资源储量的矿种为91种，有77种矿产的查明储量居全国前十位，其中居前三位的有31种。煤、铅、锌、银、稀土等16种矿产保有资源储量居全国第一位。[2]

（二）内蒙古矿山企业数量逐年增加

矿山企业的数量随着内蒙古矿产资源开发规模的扩大而逐年增加，对矿产资源的需求也越来越大。目前全区有4499家非油气矿山企业，其中大型矿山153家，中型矿山288家，小型2100家。赤峰市的矿山企业最多，占全区20%；第二为锡林郭勒盟，占全区15%；第三为鄂尔多斯市，占全区9.74%。[3]

二、 内蒙古矿产资源开发与草原生态保护现状

近年来，许多矿山企业在矿产资源的开采过程中忽视了生态环境的保护，表现在以下三个方面：

（一）占用损毁草地

违反《中华人民共和国草原法》第三十八条的规定。草原矿产资源开发利用必然占用和破坏草地，如地面塌陷、堆放废渣等都会占用破坏草地。据《内蒙古自治区矿山地质环境保护与治理规划》（2011—2015年）统计，矿业开发占用、破坏全区土地面积1100.95 km2，占矿山用地面积的27.78%；草地在破坏的土地类型中所占比例最大，为44%。可见，草原生态环境由于矿山企业的违法行为遭到了极大破坏。白音华四号露天矿，破坏占地天然草场面积超过400平方公里，对生态环境的影响不言而喻。[4]

（二）造成草原污染

违反《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条的规定。在采矿和选矿过程中产生的“三废”会对矿山周围的环境造成严重污染。如由于企业对废水环保处理不符合标准而带来的水质污染；煤层的穿孔、爆破以及岩块和煤炭的破碎，都会产生大量的煤尘或其他粉尘；矿山固体废弃物的长期堆放也会对草原环境造成污染破坏。

据《2014年度内蒙古自治区地质环境公报》，截至2014年底，全区矿山固体废弃物累计积存量119.36×108t。其中废石（土）占总积存量占87.58%；煤矸石占9.10%；尾矿占3.32%。

（三）加速草原干旱

违反《中华人民共和国草原法》第四十九条的规定。矿山地下开采需要疏干排水，由此导致大面积疏干漏斗的出现且地下水位大幅下降。据《2014年度内蒙古自治区地质环境公报》，截至2014年底，全区累计矿坑排水量103.13×108t，累计影响破坏地下水均衡面积约7.27×104hm2。地下水水位下降最为严重的矿区主要集中在呼伦贝尔市宝日希勒矿区，漏斗中心水位最大降深近80m。可见，疏干排水加剧了草原干旱现状，使草原畜牧业的发展受到影响。

三、内蒙古矿产资源开发与草原生态保护协调发展的法律对策

（一）完善相关法律法规

1、全国立法层面

从目前的立法状况可以看出，其一，我国有关矿产资源开发过程中的环境保护的法律、法规散见于《环境保护法》、《矿产资源法》、《草原法》这三部法律。其中《环境保护法》中仅规定了破坏环境行为的构成要件与环境保护与治理的基本原则，没有具体的涉及到关于矿产资源开发过程中对环境的破坏行为应该追究的法律责任。《矿产资源法》也只有第三十二条作了规定。《草原法》对于未按规定开采的行为予以追究法律责任，但是也不是很全面。其二，在《环境保护法》和《矿产资源法》这两部法律中虽然规定了在矿产资源开发过程中要保护环境、防止污染，但并未规定具体的主管部门，这给矿产资源开发与草原生态保护工作带来很大的困难。因此，应尽快完善关于矿产资源开发与草原生态环境保护相协调的法规和政策。

2、内蒙古自治区制定地方性法规层面

内蒙古自治区现有的法规只偏向于对矿山地质环境的规划，如《内蒙古矿山地质环境治理办法》、《内蒙古自治区地质环境保护条例》、《内蒙古自治区矿山地质环境保护与治理规划》（2010-2015）、《内蒙古自治区矿产资源总体规划》等，缺乏针对矿产资源开发与草原生态保护的地方性法规。

因此，内蒙古要针对矿产资源开发过程中对草原地区造成的生态环境破坏问题，根据《矿产资源法》、《环境保护法》、《草原法》的相关法律、法规，制定可操作性强、适合实际的使矿产资源开发与草原生态保护协调发展的地方性法规。

（二）加强执法监督

政府是实现矿产资源开发与草原生态环境保护相协调的主要责任者。因此，内蒙古要重点落实地方政府的责任，加强地方政府的执法监督力度。

1、探索实行监测监察执法垂直管理制度

在十八届五中全会中提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一制度不仅可以加强地方监测数据的独立性，而且有利于增强环境执法的有效性。内蒙古自治区可在垂直管理制度下，探索建立一支垂直领导环保警察队伍。在警察执法巡逻时佩带武器，配备精密仪器，使监测人员能够即时采样分析，以便在短时间内作出合理处罚。

2、整顿矿产资源开发秩序

在矿产开发的各个环节，即项目立项、环评、开采、闭坑复垦的全过程都要加强执法监察力度。首先，提高新建矿山企业的门槛，严格审批程序。即矿产资源开发利用方案设计，草原环境影响评价报告以及环境保护部门的审批意见缺一不可。此外，还可以通过让矿山企业事先交纳草原环境保证金、征收环境税等方式促使其合理开发利用资源，保护草原生态环境。其次，严格审查矿产资源开发后的治理、恢复与补偿。对于已经遭到破坏的草原生态环境，采取停业治理、罚款、吊销采矿许可证等各种手段，加大对不负责任的矿山企业的处罚力度。

内蒙古矿产资源开发与草原生态环境保护的协调发展不仅是构建和谐内蒙古的重要举措，更是落实科学发展观的有力保障。只有通过各方的共同努力才能实现二者的协调发展。（作者单位：内蒙古师范大学）

参考文献：

[1] 汪中华，邹婧喆.内蒙古草原矿产资源开发与生态环境耦合研究[J].地域研究与开发，2015，34（5）：138.

[2] 王姝琼，王婉琼.对内蒙古矿产资源开发利用的探讨[J].西部资源，2014，（4）：102.

[3] 同上，103页.

[4] 达林太，于洪霞.矿产资源开发利益分配研究—以内蒙古为例[M].北京：社会科学文献出版社，2014：208.