基层精准扶贫政策执行的梗阻问题分析

陈传蕊

摘 要：精准扶贫进入攻坚期，扶贫梗阻问题越来越突出。基层特殊性导致主客体间利益不均衡及信息和权力垄断，产生了政策执行梗阻问题。从基层政府视角出发，结合X县调研情况，介绍了执行梗阻的表现形式，分析了基层精准扶贫政策执行梗阻产生的原因，试图找出疏通梗阻的具体对策。

关键词：基层精准扶贫;政策执行;梗阻问题

文章编号：1004-7026（2019）09-0002-02         中國图书分类号：F323.8;D422.6        文献标志码：A

政策执行过程是一个整体，包括政策宣传、物质准备与组织准备、政策试验与全面实施以及后期协调和监控等环节。政策顺利、有效执行依赖于政策执行者态度积极地开展工作，但在真正执行政策时，不可避免遇到政策执行主体消极执行的现象。消极的政策执行行为会造成公共政策执行梗阻。政策执行梗阻是指在政策执行过程中，政策执行主体受到一系列主客观因素影响，在执行政策过程中消极被动，执行低效，最终影响到政策执行效果的问题[1]。

1  基层精准扶贫政策执行梗阻的表现

从基层政府视角出发，收集整理资料，阅读相关参考文献，借助对X县精准扶贫状况的实际调研，总结出了精准扶贫过程在识别、帮扶和管理等阶段产生执行梗阻的主要表现。

1.1  贫困识别不准确

贫困户名额由上级分配，但具体名单却由基层干部提供，因此在识别贫困户时普遍存在错评现象。错评的产生主要是因为基层扶贫工作人员尤其是村级干部工作不到位。贫困户认定的实际工作较为复杂，很难通过普查方式实现，只能由专业机构通过抽样调查方式进行。同时，贫困户名额并不是根据实际情况进行科学计算得出，而是由上级进行分配，这就会产生名额偏差问题。名额偏差给了基层政府很大的变动空间，让他们的能动性加强，也使精准扶贫过程中的贫困户被错评的现象时有发生[2]。

1.2  帮扶过程敷衍

基层精准扶贫政策执行者在执行过程中存在敷衍执行的现象。很多扶贫工作只是表面应付，具体措施运用不到位，组织、人员、资金等方面运用方式不够完善。调查X县产业扶贫工作开展情况发现，一些村的扶贫第一书记为贫困村申请到了产业扶贫资金，但由于规划不全面、没有得到村集体支持等原因迟迟没办法开展工作。为了完成扶贫任务，只能把资金投入到农村基础设施建设方面，进行公路修缮以及水渠挖掘等。资金如期投入到扶贫过程中，但没有针对相应产业发展进一步规划。产业扶贫项目执行浮于表面，没有产生实际效果[3]。

1.3  管理过程不科学

政策执行主体在执行政策过程中，借助信息不对称的有利环境，可能采用欺上瞒下的方式对政策进行解释，对政策目标、宗旨、内容进行不公开处理，出现官员贪污扶贫资金的现象。基层扶贫资金管理不到位，资金流向不容易监管，基层干部有截留或转移扶贫资金的行为[4]。

对X县精准扶贫政策执行情况进行调研后了解到，基层精准扶贫资金通常与精准扶贫项目一起进行衡量。扶贫资金发放工作由村组组长负责，直接以现金形式将扶贫资金交给贫困户。实际发放时，没有专门工作人员对组长进行监督，一些村组长在发放资金过程中从中谋私利，使贫困户实际所得金额与应发金额不一致。或者受家族关系影响，村组长从资金发放资金过程中得到灰色收入。

在调研中发现，贫困地区农村厕所改造过程存在一系列腐败问题。厕所改造都由规定施工队承包，承包商在私下与村干部进行沟通取得承包权，产生一系列贪腐行为。厕所改造尺寸不合格，修建过程偷工减料，即使发现存在偷工减料的问题，也有村干部帮助协调。这种贪腐行为给政策执行带来很多困难，影响到政策执行预期效果的实现。

2  基层精准扶贫政策执行梗阻的原因

2.1  参与主客体之间利益不同

基层干部在政策执行中的利益诉求更多聚焦于执行成效上。当前国家扶贫工作进入攻坚期，一系列扶贫政策不断下达，基层政府承担着上级指派的各种指标任务。在现实情况下，作为政策传递者，基层政府没办法亲自执行，只能将任务继续分配，依靠基层“村两委”组织及村组干部来贯彻执行。在这种情况下，基层政府对下级的监督就会有所放松。

对村两委干部来说，他们首先要完成上级下达的行政命令，完成各项精准扶贫政策指标，其次还要扮演好“当家人”角色，在基层群众中做好宣传指导工作，最后还应在平衡两者关系的基础上，充分考虑村庄和自身利益。基层群众的利益诉求相对比较简单、直接，凡是能给自身带来利益的政策就会大力支持，很少关注村干部的具体执行方式。

三者利益诉求存在重合部分，但更多的是利益不均衡性。村两委组织在基层精准扶贫政策执行过程中掌握较多主动权，同时又缺乏严格监督。因此，在实际执行政策中，村两委组织往往先考虑自身利益，对政策采取歪曲解释、敷衍等方式，导致了政策执行梗阻。

2.2  政策执行信息受到垄断

在精准扶贫政策执行中，村级组织领导人员能够在第一时间获取大量扶贫信息资源，拥有较大的信息权，在监管不到位的情况下很容易产生垄断信息行为。与精准扶贫政策执行相关的一线信息都掌握在村干部手中，基层政府和普通群众都要依赖村干部传递信息。

村组干部能够掌握执行过程中较为全面的信息。无论是上级政府制定的精准扶贫政策自上而下层层传递，还是精准扶贫政策的具体执行信息自下而上进行传递，都离不开村组干部在其中进行双向沟通。村级组织的领导干部很自然成为扶贫实施过程中无可替代的“信息中心”。精准扶贫政策信息在基层传输过程中，基层政府和基层群众双方存在信息不对称的情况，村组干部便可利用所掌握的信息资源以及较大的自由裁量权以自己的意志行事，贫困户被错评、扶贫资金被侵占等情况很容易发生。

2.3  监督不完善

在政策执行过程中，存在着一组委托代理关系。县镇（乡）基层政府由于一系列原因没有办法直接开展精准扶贫活动，只能作为委托方，将实际执行具体政策的活动委托给村组干部，让村组干部作为代理方去执行政策。扶贫效果的实现，很大程度依赖村组干部的具体执行。作为委托方的县镇（乡）基层政府，难以及时对村组干部违规行为进行有效监督。基层群众监督权力得不到落实。为了得到扶贫信息，获取相应的利益，基层群众只能按村干部要求做事，不可能起到监督作用。

3  解决基层精准扶贫政策执行梗阻的对策

3.1  实现政策执行主客体间利益均衡

为保证基层精准扶贫政策预期效果的实现，要对利益机制进行整合，实现执行主体各方之间的利益趋同化。首先，要提高各方对政策的认同感。这里的关键环节是村级基层组织，他们是联结基层政府与群众的纽带，拥有最原始的解释权。村级干部要认真学习领悟政策文件，及时与上级沟通，准确把握政策目标宗旨、内容与具体实施条件，准确无误地向基层群众传达解释，再将群众提出的问题难点及时反馈给上级政府，实现三方对于政策的统一理解。只有实现三方对精准扶贫政策的合法性认同，才能在政策执行多方主体中形成强大的凝聚力，使工作得以进一步开展。其次，要正视多方主体之间的责任差异性。不同的参与主体有不同的责任。要在实现对政策统一认同的基础上，协调各方主动承担责任。再次，加强利益约束。从基层干部的贪腐行为可以看出，仍有部分扶贫干部追求个体利益而忽视集体利益，这就需要提高干部要承担的违规成本。通过构建合理机制，实现对扶贫干部行为的约束。

3.2  及时公开政策执行信息

扶贫过程中信息不对称，村级领导干部掌握丰富完善的第一手资料，而普通群众信息获取信息困难。针对这一问题，要及时公开政策执行信息，防止村干部垄断信息。一方面，要加强村级信息公开制度建设，对精准扶贫政策执行中的相关信息必须及时全面公布。另一方面，数字化技术手段迅速发展有助于政策执行信息的高效传播。在电子政务系统的发展带动下，将工作进展及时向全社会公开。进一步加强扶贫政策信息数字化管理系统的开发工作，对精准扶贫政策执行的全过程进行详细及时的追踪和考核。

3.3  加强政策执行全过程监督

健全基层精准扶贫政策执行过程监督机制，加强对基层工作人员的监督工作。在思想上进行教育引导，用制度对政策执行人员进行约束和震慑，为解决基层精准扶贫政策执行梗阻提供制度保障。完善监督机制需要从内部和外部两方面入手。

针对内部监督，一是加大中央、省、市各级政府对基层精准扶贫政策执行的专项巡视力度，开展多种形式的突击检查，获取真实的扶贫执行信息;二是提高监督工作的全面性和科学性，保证基层的精准扶贫工作实现全面监督。

针对外部监督，要引进第三方评估机制，不断提升评估过程的科学性。要依托当前科技飞速发展的有利背景，充分发挥“互联网+”背景下电视、政务微博、微信平台等媒体的重要作用，提供更加便利的渠道，实现对基层扶贫干部精准扶贫过程的有效监督。

参考文献：

[1]金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.

[2]王春光.政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑[J].江苏行政学院学报，2018（1）：108-117.

[3]薛立強，杨书文.论政策执行的“断裂带”及其作用机制——以“节能家电补贴推广政策”为例[J].公共管理学报，2016（1）：55-64.

[4]王雨磊.数字下镇（乡）：农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究，2016（6）：119-142.