“运动”、“指令”及“参与”：爱国卫生运动社会动员方式的转变——一个国家治理理念转向的解释框架

文/李 洁 高 俐（.上海工程技术大学，上海 060；.中国社会科学院，北京 0400）

内容提要：从建国初期到社会主义建设进入新时代，我国国家治理理念经历了一系列嬗变。爱国卫生运动的开展既指向国家宏观战略目标，又连接个体生活方式，是国家将社会治理和个体生活方式治理相结合的治理实践，国家进行社会动员的方式及个体参与其中的程度表征了国家治理理念的转向。建国初期，由于运动式治理理念的延续以及巩固国家政权合法性的必要性，爱国卫生运动主要以群众运动的方式开展；十一届三中全会后，由于国家以经济建设为中心以及社会管理理念的主导，爱国卫生运动成为常规性工作，主要以行政指令推进；进入新时代之后，随着国家治理体系和治理能力现代化的转向，组织开展爱国卫生运动应建立公众参与机制，进行有效的社会动员，引导塑造个体健康文明的生活方式。

一、引言：“卫生”作为一种国家治理方式

“卫生”本身即是国家对政府治理实践中遇到的问题进行理性化处理的方式，如对健康状况、出生率、死亡率、风险等其他涉及生命及人口安全问题的调控，具有明显的政治和治理意涵。早在十七、十八世纪封建制度日渐式微、民族国家逐步形成的启蒙时代，西欧近代卫生制度和医疗体系即已产生，同哲学、科学在宗教祛魅的过程中获得独立发展的契机相似，医学也日益剥离巫术形象进入了全新的发展阶段。新兴民族国家为了巩固自身政权合法性，具有强烈的动机塑造个体富有现代性的生活方式，从而配合国家理念、促进民族国家建设，尤其是霍乱、鼠疫等大范围影响疾病的发生使得各国政府认识到利用专业知识和技术改善公民健康的必要性及重要性，历史与逻辑由此相遇，健康问题上升为国家和民族发展问题，医学教育、医院制度、药物管理制度及药剂师培训等都随之建立（George Rosen 1958）［1］。对于“卫生”作为国家治理方式的研究西方社会形成了两种经典叙事方式：一是麦克尼尔（William Mcneil1988）探讨了疾病与人类社会的并存之道，及大型瘟疫疾病传播对世界历史发展的影响［2］。二是福柯在1960 年代发表了一系列探讨疾病与社会控制的作品，通过对“生命政治”或“生命权力”（bio power）的论述集中阐释以生命本身为核心的权力机制和策略［3］。

除去“卫生”具有的普遍意义的现代性和政治性意涵，中国本土的“卫生”政治实践还与民族主义相关。以孙中山为代表的20 世纪早期民族主义革命先驱认为中国社会组织和国家管理的缺陷乃至中国整体的相对落后状况与当时国人的个人道德状况、卫生观念及行为举止密切相关，只有“重塑中国人”才能重建国家，追求“卫生彰显的现代性”（Kerrie L.MacPherson1987［4］；Carol Benedict1988［5］；Ruth Rogaski 2004［6］；胡成2007）［7］。在此种理念下，国民党政府主导开展了以介入和干预国人日常生活为主题的“新生活运动”，但由于内外因素的综合作用，尽管这一活动开展长达十五年之久，但最终只能流于琐碎与肤浅（梁其姿2001［8］；杨念群2010［9］；余 新忠2003［10］；深町英夫2013［11］；YIP1995［12］；彭善民2007［13］；曹树基1997［14］）。新中国成立后，共产党的威信大幅度提升，民众整体上对国家建设怀有高度热情及动力，党团体系在组织各个层面铺开并有力发挥作用，进行大规模大范围的卫生建设具备了现实条件，如何通过卫生建设进一步获得国家政权合法性，消除带有“旧社会”色彩的疾病实现国民生活方式的改造成为国家治理的主题之一（RalphC.Croizier1970［15］；黄金麟2006［16］；胡宜2011［17］）。

二、爱国卫生运动作为一种国家治理方式

新中国成立之初，党和国家十分重视卫生防疫工作，并出于工作需要设置了防疫委员会。时至1952 年，以防范和粉碎美国细菌战为直接目的，毛泽东在全国范围内发起了“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人细菌战”的号召，在爱国主义精神激发和感召下，卫生运动的开展在政治上上升到保家卫国的高度。至同年12 月，中共中央正式明确提出要开展“爱国卫生运动”，在主管机构设置上将防疫委员会更名为“爱国卫生运动委员会”。抗美援朝结束后，社会主义改造和社会主义经济建设成为国家的中心任务，推动爱国卫生运动开展的战时背景不复存在，但中共中央认为，国民仍然面临十分严峻的疾病和害虫威胁，城乡环境卫生建设处于较低的水平，爱国卫生运动的使命远未结束，有继续开展的必要性，“除四害”、“讲卫生”、“消灭疾病”等实际而具体任务成为这一时期爱国卫生运动开展的主题［18］。20 世纪60 年代中后期及70 年代末，农村地区大范围爆发了一系列流行性及传染性疾病，如脑脊髓膜炎、疟疾、麻疹、伤寒等，为控制传染性疾病，爱国卫生运动同发展生产、改善生活、防病治病结合起来。十一届三中全会之后，经济体制改革成为重心，农村推行群众运动的组织基础也发生了变化，集体经济的瓦解、公社大队组织能力的下降使得赤脚医生队伍失去依靠。这一时期，社会主义精神文明建设口号的提出使得爱国卫生运动的独立性下降，成为国民经济与社会发展总体规划及整体性卫生建设的组成部分，开展重心也由农村转移到城市，创建“文明城市”“卫生城市”等城市符号成为其重要落脚点［19］。2015 年，国务院专题印发了 《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》，提出了新时期新形势下爱国卫生运动开展的主要任务和总体性工作方针，这是国务院时隔25 年又一次专题印发指导开展爱国卫生工作。2016 年，全国卫生与健康大会召开，为应对当前国民健康的复杂局面，大会提出“大健康”理念，并在此理念下将组织开展爱国卫生运动提升到新的战略高度：爱国卫生运动的开展应当配合完善社会健康管理和服务体系，促进全民健康尽快成为全社会的共识和自觉行动，有机融入“大健康”和“大卫生”，担当“健康中国”战略的有机载体［20］。2017 年，党的十九大报告更是明确提出“深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”，进一步凸显了这一卫生治理实践的必要性。

整体来看，以对抗美国发动的细菌战为肇始，爱国卫生运动在全国范围内开展，“卫生”被赋予了保家卫国的使命感，其后，爱国卫生运动被不断推向深入并逐渐日常化，呈现出规划性社会变迁的面貌，以其为载体，国家的政治经济社会目标得以嵌入到基层社会，并渗入进个体日常生活，实现了对国家和群众的双重“再造”。

三、国家治理理念嬗变下的爱国卫生运动

爱国卫生运动的开展并非是一项孤立的政治任务，而是与整体推进的现代性卫生建设具有一致性，并始终嵌于国家乃至国际形势。国家治理理念的嬗变决定了爱国卫生运动开展过程中国家组织个体的社会动员方式及个体参与其中的程度。

第一，运动式治理理念下爱国卫生运动开展的群众运动阶段（1949—1978）。运动型治理机制是当代中国政治史上浓墨重彩的一笔，新中国成立之初，1949 年以前的革命运动在革命胜利之后以国家运动式治理的形式得以延续，由于“革命教化政体”强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力及该政体所提供的组织和合法性基础，国家不时发起运动（周飞舟2009［21］；冯仕政2011［22］；周雪光2012［23］）。在这一阶段，国内环境是热火朝天的社会主义建设氛围，国际环境则是我国处于与他国外交关系的胶着状态中，在这般内外情境的交汇下，个体响应国家社会动员的积极性较高，加之传统家长制政治传统以及克里斯玛型（charismatic）领袖魅力的影响，其时的个体以及个体凝聚成的群体基本被涵盖于“人民”这一话语构建之下，与运动式治理机制具有相适应性。在运动式治理机制下，爱国卫生运动具体而微的开展也表征出此种国家治理理念，虽然各阶段开展目的不同，但爱国卫生运动开展方式从整体上看都是国家对群众的运动式动员，即群众运动的开展方式。

此阶段，除了预防疾病、改善生活习惯、增加身体强健等直接卫生建设目的，爱国卫生运动还承载着浓厚的民族意识和政治意涵：原本是针对细菌战的爆发而采取的应对手段，但不断被推向深入，呈现出规划性社会变迁的面貌，通过群众运动的方式，以爱国卫生运动为载体，国家的政治经济社会目标嵌入到基层社会和个体日常生活，实现了对国家和群众的双重“再造”，一定程度改变了群众相对落后的卫生观念和行为方式，在卫生防疫方面获得的良好效果也增进了群众对新生政权的认同，巩固了新中国政权合法性。然而，在运动式治理机制中，虽然党和国家对人民群众进行了广泛、深入、有效的政治动员，民众实现了政治参与，但这种参与是以党和国家的全方位控制为前提的，是国家政权和革命领袖动员的结果，是国家与社会、与民众在资源占有（包括经济资源、政治资源和象征资源）上极不对等的结果，人民群众看似享有参与自由，却没有不参与或以其他形式参与政治的自由，是一种“倒政治参与”，即政治参与不是社会和公民从外部对政治体系的介入，而是政治体系通过自我的扩大，把社会和公民纳入政治体系中来。以群众运动为形式开展的爱国卫生运动使得人民群众参与的积极性某种层面上表现为“被卷入”的积极性，甚至产生了过度狂热，丧失了客观面对和批判反思，致使爱国卫生运动开展中发生了一些极端事件。

第二，社会管理理念下爱国卫生运动开展的行政指令阶段（1978—2015）。1978 年后，国家进入社会主义现代化建设的新阶段，发展的稳定性和持续性成为国家建设的主题，与之相应，此阶段在国家治理方式上，政府全面管理国家，没有或较少有其他力量参与，但在管理方式上政府开始尝试依靠行政力量代替原先的群众动员方式实现管理目标，国家治理模式进入了常规化的社会管理阶段。在社会管理阶段，中国国家治理的方式呈现出复合性：既利用科层制行政力量进行管理，但又在某些领域保留了动员机制，从而呈现出一种制度化运动的悖论，即虽然很多改革取向表征了中国政治生活及日常生活的常规化，但这种改革自身却往往是以动员的方式进行。按照科层化和法治化标准，“运动式治理”与常规式治理相矛盾，存在诸多缺陷，但是，官僚制度同样也有其内在弊端，且这些弊端在中国特定官僚制度形式下被加剧放大，运动型治理在一定意义上恰是对中国式官僚体制失败的应对机制［24］。由此，此阶段中国整体的国家治理兼具了科层制和动员制的特点，“动员”作为集体化时代的重要治理方式，在管理机构内部以及不同领域内被不平均地继承下来，并主要在官僚机构内部进行，非制度化和非常态化的动荡不会波及整个社会，引起不确定性所涉及的范围缩小。但是，群众运动方式式微后，如何在基层实现有效行政的共识一直未能确立，国家也未能寻找到和建立新的民众政治参与形式，个体在市场经济的洗礼及冲击下，原子化状态弥漫，个体直接面对政府和社会“组织化的权力”，习惯于被“管理”，或者即使尝试参与社会管理也缺乏相应参与渠道，仍非真正意义上的现代公民，更多是政府强势管理下的“国民”，即“生活在同一宪法下作为立法代议机构主权代表的人们共同体”。

在社会管理阶段，随着国家建设重点的转移以及其它医疗卫生建设事业的发展尤其是20 世纪80 年代中期后我国医疗卫生和医疗保障体制改革的展开，爱国卫生运动的社会影响力和具体开展实践都进入平缓期，成为国家基本医疗及卫生制度中的组成部分，逐渐演变成政府的常规化工作。1989 年，国务院在其发布的 《关于加强爱国卫生工作的决定》中明确要求“各级政府要把爱国卫生工作纳入社会发展规划，切实加强领导，使卫生条件的改善及卫生水平的提高与四化建设同步发展”［25］。在这一阶段，个体的积极性及能动性在经历过运动的狂热后而呈现出一种政治参与的淡漠，但也不具有现代性参与的情境及意识，更多的呈现为一种政府的单方面行为，是政府在特定时间地点的类似于仪式的程序安排的事件。

第三，社会治理理念下爱国卫生运动开展的公众参与阶段（2015—）。随着社会管理方式的不足不断暴露以及政府在公共服务供给中的困境凸显，国家也尝试变革治理方式，从1998 年颁布《关于国务院机构改革方案的说明》到2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国家治理理念发生了转向，即从“社会管理”向“社会治理”逐渐转变。2013 年，中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标之一即是推进国家治理体系和治理能力现代化，并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等多方面多维度阐述了如何进行社会治理体制创新，这是党在正式文件中第一次明确提出“社会治理”概念，标志着党执政理念的新变化［26］。相对于“社会管理”，“社会治理”最具有现代性的特征是治理权威构成的多元化，即治理主体的多元化：管理主体不再是单纯的政府，而且还涵盖社会组织、营利性组织及其他第三方机构乃至相关个体，多个主体相互协商合作，平等互助，共同决策，达成共识，并运用法律、规则、权利和习俗等综合性的、刚柔并济的治理工具维持社会秩序的稳定，推进社会的发展。在社会治理视域下，政府转变自身职能，担当宏观管理的调控者，不再是传统的家长式的全能型政府或干预型政府，而是给予市场和社会相应的权力和空间，使其按照自己的能力和角色承担相应的事务，形成共治格局。

具体到爱国卫生运动，其开展也处于全新的历史情境之中：国家治理的目标是打造共治共建共享的社会治理格局，促进社会协同、实现有效的公众参与以及居民自治成为治理现代化的取向；在国际层面上，尽管世界正处于大发展大变革大调整的时期，但和平与发展仍然是整体时代主题，清洁美丽的世界是构建人类命运共同体的重要方面。与此同时，个体呈现出新的状态，在卫生意识层面，在不断的卫生建设推进中，通过将卫生政治化，群众逐渐接受了现代卫生意识，生活方式发生了改变，现代科学卫生理念进入国民意识中，部分实现了“移风易俗”。在公民意识层面，公民个体化意识不断加深，理性程度提升，激发强烈民族主义情绪和爱国主义情感的外部事件也不复存在”，以群众运动的方式或者上传下达的行政指令方式进行社会动员组织开展爱国卫生运动可能不但无法取得成效，甚至还会招致群众反感和排斥。

图1 国家治理理念嬗变下的爱国卫生运动开展

四、共治共建共享社会治理格局下的爱国卫生运动开展

党的十九大高度重视对社会治理问题，提出打造共建共治共享的社会治理格局，明确了新的历史条件下加强和创新社会治理的方向。在新时代的国家治理理念以及国家与个体状态下，更新组织开展的社会动员方式并构建行之有效的公众参与机制是新时代爱国卫生运动开展的必由之径。

第一，进行观念及文化层面的认同性建设。通过爱国主义教育实现情绪调动，将个体与国家卫生建设进而与国家整体建设相结合，建立和谐的国家与个体关系。情绪调动是一种重要的国家治理技术，裴宜理曾富有洞见地指出中国共产党对于“情感工作”（emotional work）的高度重视及其产生的深远影响［27］。中国共产党不断运用和发挥情绪调动的作用深刻而生动的揭示当时的社会问题与社会现实进行情感治理，反映人民群众的心声，表达人民群众的迫切需要与社会愿望，打造国家与个体的沟通的桥梁，实现人民群众的切身利益。当今中国社会变迁将前现代化、现代化、后现代化杂糅在压缩时空进行规划式变迁，容易形成“极端个人主义”［28］。由此，在公民个体素养尚需提升的情况下，国家仍然需要发挥引导作用，其中爱国主义在国家建设及社会治理中仍然能够唤起行动力和参与感，是情感治理的重要方式。因此，在目前公民自治尚存在障碍性因素的状态下，将个体生活方式与爱国主义相勾连仍具有必要性，也具有可行性，是公众参与国家建设的重要动力机制。而且，常规化和行政化削弱了爱国卫生运动的受关注度及动力性，利用意索政治发挥其政治符号的引导意义增强其庄重感和仪式感能够使其在诸多行政事务中获得相对的独立性和主体性，“意索政治”是指尝试通过作用于人的感情、信仰和价值观来引导人们的行为。回顾历史，各种形式的情绪调动在爱国卫生运动的开展过程中一直发挥着重要作用，在爱国卫生运动已经常规常态化的背景下，爱国卫生运动可以尝试挖掘自身政治符号意义，发挥其政策宣传、社会风气引导等作用，取得一定程度的情绪动员效果，并在更广义上促进人民群众的国家认同感。

第二，培育公众参与意识，调动公民参与主动性。由于政府面临的公共服务问题日益复杂以及政府公共服务供给能力的有限，政府为了应对自身越来越严峻的合法性问题，不断推进公众参与，从而促进公共政策有效执行、培育社会资本。群众参与是党和国家群众路线的重要实践方式，对群众进行有效的社会动员在既往国家建设及社会治理中发挥了重要作用，这种重要作用同样呈现于爱国卫生运动开展历程中。但在新形势下，尊重公民个体能动性，使其在享受健康权利的同时践行健康责任，确保“卫生”真正成为个体生活方式，而非主动或被动卷入，同时保持对国家政策的公民性思考，将健康文明生活方式与整体趋向理性的公民生活方式有机结合，实现现代意义上的公众参与是爱国卫生运动在当前国家治理理念下的必然转向。意识及观念所具有的稳定性、习惯性，向国民普及现代卫生意识是推进爱国卫生运动的目标之一，随着历史车轮的不断向前，一方面，经济发展水平的提高、基本医疗卫生制度的建立以及公民卫生意识的不断增强使得个体的健康管理需求不断上升，这种需求上升既体现在个体在医疗卫生层面的要求，又体现在对公共卫生服务层面的要求。当前个体卫生意识经过了“从无到有”，逐渐实现了从政治规训到个体自觉的转变，具备了将卫生观念在日常生活中逐渐落实的自觉性基础，引导倡导个体健康文明的生活方式具备了可能性。另一方面，由于国家政权合法性的不断增强，以及社会治理转向和公民自治的推进，个体的公民意识状态以及政治素养使其一定程度具备了领悟、解释国家政策方针及宏观战略具的能力，也具有承担公民责任的自觉意愿和使命感，不会轻易陷入群众运动的盲目和缺乏批判，健康文明生活方式的形成也与这种整体趋向理性化的公民生活方式相辅相成。

第三，加强政府组织领导能力建设。作为社会治理方式的实践，当前爱国卫生运动的治理能力发挥尚有不足，在法治化建设、工作方式、还是多领域协同施策和基层能力建设等层面都存在相当程度缺陷，未能有效形成“大卫生”“大健康”格局。“以人民健康为中心，政府主导，跨部门协作，全社会动员，预防为主，群防群控，依法科学治理，全民共建共享”是新时代爱国卫生运动开展的指导性方针，在这一方针下，政府仍要承担相应责任，增强自身组织领导能力建设：各级党委、政府要把爱国卫生工作列入议事日程，加强规划、政策及行动的统筹，健全管理体制以及工作运行机制，形成部门协作、上下联动、齐抓共管的工作格局，具体到各级爱国卫生运动委员会，则要做好综合协调、督促检查和参谋助手的工作，加强督察督办，确保各项部署落到实处，整体上将人民的健康放在优先位置。而就如何引导公众参与上，在技术层面，政府部门应尝试为公众参与提供更好的平台和更畅通的渠道，紧扣时代发展脉搏，适应“互联网+”的大环境对政府执政能力提出的新要求，充分利用互联网技术、移动终端APP 等现代化信息化手段和传播媒介，探索适应群众日常生活方式的技术方式支持社会动员，增加社会动员的影响力和吸引力，缓解科层制下的事务推进的缓慢与阻滞；在理念层面，则要确保在法治思维下推进爱国卫生运动的开展，促使其逐渐进入法制化轨道，保证公众理性参与，实现规范化管理，避免运动式参与产生的剧烈性及负面后果［29］。