济南市槐荫区优化编制管理的探索与思考

● 济南市槐荫区委编办

机构编制工作是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。为发挥编制资源最大效益，科学配置机构编制资源，山东省济南市槐荫区委编办按照“控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整，突出重点、有减有增”的工作思路，探索形成了一套行之有效的“三三三一”工作法，全区财政供养人员连续多年实现负增长，为全区经济社会发展提供坚实的体制机制保障。

一、改革探索

（一）坚持三项原则，算清编制管理“精细账”。围绕财政供养人员只减不增的目标，坚持量入为出，在“收”字上作文章，备足资源储备量。尽量不动“总盘子”，充分利用改革时机，精打细算收编制，以便手中有更多的“余粮”，为改革发展和中心工作提供编制保障。在实际管理中，坚持“三项原则”：一是分类管理原则。严格按照“三定”规定和有关机构编制文件确定的机构类型、编制性质、编制数额和结构比例管理使用编制，认真落实机构编制实名制管理制度，严禁混编混岗。二是编内进人原则。各类新进人员均须在全区有补充人员计划、单位有空编且符合单位编制结构的前提下进行。对空编单位，严格坚持按需进人；对于已满编或者超编的单位，不再受理其增人计划及进人申请，确需增加人员的，坚持先出后进，并严格落实“出一进一”要求，确保各类增人因素控制在编制范围内，努力实现全区人员配备的最优化和人力资源效益的最大化。三是合理流动原则。单位调整、增加人员原则上从同级次、同经费类型在编在职人员中调整，严格控制逆向流动。随着编制使用审核制度、实名制管理制度的深入推行，槐荫区机关事业单位人员进一步了解和掌握了本人所占用编制类型、进入本单位形式等信息，将财政供养人员完全置于社会监督和群众监督之下，推进了阳光编制进程。

（二）健全三种制度，拉紧编制管理“警戒线”。健全完善内部运行制度，不断研究探索加强编制管理的新思路、新方法、新途径，努力寻求机构编制管理“最优解”，切实增强机构编制效益的“获得感”，真正将编制前置管理落到实处。在实际工作中，健全编制管理“三种机制”。一是坚持编制审批在先制度。凡未经编制使用计划许可审批、未按规定办理编制使用审批的新进人员，不得列入机构编制实名制管理，不予办理公费医疗、工资统发等手续。需要填写《编制使用审批表》，加盖“编制审核专用章”，并经区编委主任审核签字后，方可办理相关手续。二是建立增人事先沟通制度。建立政策性安置、公务员招录、事业单位招聘、领导干部任职等增人事项事前沟通机制，由编办先行对用编单位的编制数额、职数配备、经费类型等进行审核，在此基础上研究提出具体方案。三是规范编制使用流程。制定《槐荫区机关事业单位编制管理工作流程》，规范用编、入编、减编流程，按照申请用编、用编许可、用编执行、办理手续、核发工资等工作流程，细化分解具体操作步骤和方法，规范人员调配程序，严明用编进人纪律，切实发挥机构编制部门在用编进人中的“守门员”作用。

（三）强化三类监督，当好编制管理“监控官”。为严格控制机构编制和实有人员，充分发挥现有机构编制资源的最大效益，进一步强化机构编制监督检查工作。一是加强体制内编制管理的监督检查。机关事业单位补充人员必须在编制限额内按照编制类别使用编制，不同类别编制不得混用，不得相互挤占。通过实行机构编制情况报告制度，准确把握机构编制动态，及时发现工作中的问题，加大跟踪督导检查力度，有效遏制私设机构、超编进人、超职数配备领导干部等问题，加大机构编制违纪违法行为查处力度，完善机构编制部门同纪检监察机关和组织人事、审计等部门的协作联动机制，形成监督检查合力。二是加强社会对机构编制管理的监督。让广大党员干部、群众了解机构编制管理工作，参与机构编制监督，以此为契机，进一步严肃机构编制纪律，规范机构编制工作。三是完善政府部门机构编制评估。以“转变思路、提升目标、侧重实效”为主旨，进一步优化机构编制资源配置，提高机构编制执行水平，促进政府部门效能建设。掌握部门工作运转情况，及时发现部门在机构运行中存在的问题，全面调查研究，敦促整改落实，确保机构改革方案落地。

（四）完善一个平台，把严机构编制管理“铁算盘”。注重发挥《机构编制管理证》的作用，加强实名制管理，狠抓实名制数据库平台建设。积极探索《机构编制管理证》、机构编制台账、机构编制管理信息库一证一账一系统“三位一体”的机构编制动态管理机制，在严控总量上实行机构限额管理、总量控制，在盘活存量上实行编制存量集中管理、统筹调剂，在动态调整上实行科学合理、适时调整，发挥有限机构编制资源的最大最优使用效益。扎实做好精简压缩机构编制工作。加强与纪监、组织、人社、财政部门的沟通协调，强化工作责任，分解落实任务，形成严控机构编制和财政供养人员的合力。把2012年底机构编制总量作为基数和红线，在总量基数内，发挥“控”的功能，做实“减”的功课，充分发挥机构编制部门“统”的功能、“调”的抓手，实现同一层级内机构编制在部门间动态调整、有序流动、统筹使用的格局和模式，确保在机构编制总量不突破的情况下，最大程度地优化配置机构编制资源。通过加强实名制管理，使用编进人、入编备案、减员销编等管理制度及时落到实处，实现了管理重心由相对静态的机构编制审批向与监管并行的动态管理转变。

二、进一步创新编制管理的思考

机构编制管理面临四个方面的矛盾：“缺编少编”与职能履行不充分之间的矛盾；“总量分布不平衡”与优化部门职能配置之间的矛盾；定编标准不健全与机构编制规范化之间的矛盾；在编人员结构不合理与优化机构编制管理之间的矛盾。当前经济社会快速发展，机构编制部门要重新审视机构编制工作的突出矛盾，大力推进机构编制管理创新，为经济社会持续发展提供体制机制保障。

（一）科学配置，编制管理要从“量化控制管理”向“质量管理”转变。一是要建立基于质量管理的编制核定模型，在编制配置的数量上要充分反映政府部门的职能变化、治理能力和治理范围，以编制科学核定确保编制配置的质量，保障政府职能履行。二是要完善编制管理的质量管理体系，不断优化编制管理流程，形成编制管理全过程的质量控制体系和效果评估体系。通过对执政资源的科学配置，为行政体制运行、转变政府职能、推进改革、实现发展提供体制机制保障。

（二）动态调整，编制管理要从“碎片管理”向“统筹协调”转变。在中央和国家关于人员编制总量只减不增的刚性约束下，坚持“瘦身”与“健身”相结合，通盘考虑各类编制资源配置，建立定期评估、动态调整机制，形成问题导向、需求引领、基数不变、存量整合、动态供给的编制管理新模式。着力加强部门内部编制统筹，优化配置结构，有效解决重点部位和关键岗位编制需求。着力加强跨部门编制统筹，根据职能划转、弱化、削减等情况，加大“回收编制”和“调编带人”力度，充分挖潜闲置和低效编制资源的使用效益。着力加强跨层级编制统筹，鼓励和支持编制向基层、民生和执法一线下沉。着力加强全域编制统筹，确保党委政府中心工作和经济社会发展重点工作的用编需求。坚持以责按事定编，统筹使用行政编制和财政拨款、财政补贴、经费自理事业编制，研究探索打破行政、事业编制界限，打破财政拨款、财政补贴、经费自理界限的编制使用新机制。研究探索地方机关事业单位编制分层级、分行业配置标准，避免编制零碎化配置。探索建立编制“周转池”制度，严格执行编制使用审批制度，确保刚性需求有编可用。

（三）依法依规，编制管理要从“非法定化”向“法定化”转变。认真贯彻机构编制法定化精神，加强地方配套制度建设研究，推动机构编制管理政策规定不断健全。一是以增强“三定”规定和权责清单的严肃性、权威性为重点，完善党政机构设置、职能配置、人员编制规定和履职行为规范。依法设置各类机构、配置相应职责权力，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为。二是加强机构编制管理和执行情况的监督检查，加大机构编制违纪违法行为查处力度，强化机构编制管理刚性约束。明确工作流程，探索建立用编审批制度。完善动态调整机制，盘好用活存量，推行精细化管理；同时，认真执行“凡进必考”“编内进人”等规定；完善制度建设，建立健全机构编制管理与多部门协调制度。三是围绕“用编、入编、减编”三个环节，规范完善机关事业单位编制使用流程，建立机构编制协调约束机制。完善实名制管理制度。以《机构编制管理证》为基础，保证机构编制实名制信息库的及时更新维护。完善机构编制与财政挂钩制度。将单位预算、人员经费与财政挂钩，实行编制数、实有人员数、财政供养数相对应，实现部门、单位机构编制情况全程动态管理。

（四）督查考核，编制管理要从“结果监督”向“过程监督”转变。不断创新工作思路、丰富监督检查手段，注重固化定位、强化联动、细化措施、硬化考核，推动机构编制监督检查工作。一是固化定位。坚守“财政供养人员只减不增”总要求，坚决做到“两个不突破”，确保机构编制管理在总量内进行动态调整。二是强化联动。建立组织、机构编制、人社、财政、纪检等部门严控机构编制管理协调联动，机构编制部门把好第一关，充分发挥监督检查的前置作用。三是细化措施。在严控机构编制总量的基础上，重点督查部门贯彻落实“三定”规定和各项重大改革政策的情况，督促优化职能配置。做好政府部门机构编制综合评估工作，完善评估指标体系，强化结果运用。四是硬化考核。将机构编制管理重点内容纳入考核，进一步突出考核重点、细化标准，科学有效地进行考核。

▲京杭运河古道 姬广军绘