我国公共图书馆法人治理机制研究

贺茜

摘 要 《公共图书馆法》明确规定国家推动公共图书馆法人治理结构的建立健全。公共图书馆法人治理的独特性决定了需要适用不同于公司治理的策略。近年来我国在推行公共图书馆法人治理过程中，虽然逐步走向制度化与组织化，但仍存在理事会决策的独立性和专业性受质疑、社会参与程度低和图书馆章程缺乏特性等障碍，使得法人治理的功能和作用无法有效发挥。公共图书馆在面对公众日益增长的文化需求时，应依据法律法规和图书馆章程，加强科学决策体系和信义义务的构建，提高社会参与度，逐步完善法人治理机制。

关键词 公共图书馆 法人治理 理事会 图书馆章程

分类号 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.07.001

Abstract The Public Library Law clearly stipulates that the state promotes the establishment and improvement of the corporate governance structure of public libraries. The uniqueness of corporate governance of public libraries determines the need to apply strategies different from corporate governance of companies. In recent years， in the process of implementing the corporate governance of public libraries in China， although it has gradually become institutionalized and organized， there are still obstacles such as the independence and professionalism of the decision-making of the board of directors being questioned， the low degree of social participation and the lack of characteristics of library charters， which make the functions of corporate governance unable to play effectively. In the face of the growing cultural needs of the public， public libraries should strengthen the construction of scientific decision-making system and credit obligations， improve social participation and gradually improve the corporate governance mechanism in accordance with laws， regulations and library charters.

KeywordsPublic library. Corporate governance. Council. Library constitutions.

十九大报告指出“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量”，公共图书馆是人民群众文化权益的重要承载主体，也是我国文化软实力的重要体现。《中华人民共和国公共图书馆法》 （以下简称《公共图书馆法》）的颁布实施实现了文化立法的重大突破[1]，为新时代我国公共图书馆体制机制改革创新提供了法律依据[2]，其中第23条明确规定要“推动公共图书馆建立健全法人治理结构”。同时，公共圖书馆等公益性文化事业单位建立和完善法人治理结构也是我国事业单位全面深化改革的重要组成部分。自十八届三中全会明确提出推动公共图书馆建立法人治理结构以来，各地纷纷开展试点并取得一定成效，同时也暴露出一些问题，究其根本不难发现是缺乏相应章程规范所致。

目前，对于公共图书馆法人治理已有一些具有影响力的文献，但是这些研究或侧重于对英美等国公共图书馆法人治理机制的介绍[3-4]，或侧重于我国公共图书馆法人治理机制的基本理论探讨和试点图书馆实践考察[5-6]，并未对法人治理的特征和“章程化”进行深度剖析。因此，在已有明确法律规则的基础之上，本文试图解读公共图书馆法人治理属性，分析我国公共图书馆法人治理现状，并以图书馆章程为视角提出完善公共图书馆法人治理的具体路径。

1 我国公共图书馆法人治理特性

法人治理机制起源于公司治理，核心是为降低公司经营管理者与所有者之间代理成本的一系列制度安排，后逐步扩展至文化事业领域（诸如图书馆、博物馆等）。在“委托—代理”框架体系下，公共图书馆法人治理所需要解决的代理问题是社会民众与图书馆管理者之间的代理成本，其治理目的在于公平配置图书馆资源的同时提升治理效率。公共图书馆法人治理的核心要素主要包括：决策层面的理事会制度、管理层面的馆长负责制、图书馆管理及运行的“章程化”[7]。公共图书馆作为非营利性机构与公司不同（虽然公司中也包含有非营利性公司，但公司治理结构的制度设计蓝本是以营利性公司为主），其法人治理机制也应当有别于公司。

1.1 与经济利益无直接关联

作为非营利性法人，公共图书馆最显著的特征是不以营利为目的。营利性法人，例如，公司往往以经济利益（股东获得投资收益）为主要经营目标，而公共图书馆的运营是为满足一定区域内公众获取图书馆服务的权益，无法直接表现为成本和收益。事实上，绝大多数情况下公共图书馆提供的服务是免费的，图书馆本身并不依赖普通读者的消费以维持运营，也不以经济利益作为驱动发展的动力。社会捐赠者也并非通过公共图书馆的盈利能力来判断是否进行捐助。

实质上，公共图书馆治理过程中并不存在单独的个人利益，也无需向成员（如理事会成员、捐赠者等）分配盈余，即“所有者缺位”。换句话说，公共图书馆并没有与公司股东相类似的所有者。“所有者缺位”一方面使得公共图书馆在经营过程中只需要平衡收支即可，另一方面也造成了“监督者缺位”。这就决定了公共图书馆法人治理机制在考量决策管理层时，不仅存在缺乏经济利益激励的特性，而且存在缺乏相应监管的特性。这种特性决定了理事会和管理者的行为将对公共图书馆治理产生多层面影响[8]。

1.2 竞争机制薄弱

一般而言，在特定的区域内仅有一座公共图书馆，加之公共图书馆提供的多为免费服务，可替代性较小，因而从市场经济角度而言公共图书馆具有垄断地位。图书馆的垄断性虽然降低了民众获取知识信息的成本，但是同时也导致了缺乏高效竞争机制的弊端。换言之，市场竞争机制很难对公共图书馆法人治理产生调控作用。“所有者缺位”和竞争机制薄弱共同导致了公共图书馆无法像公司一样依靠股东“用脚投票”，无法运用市场机制促进内部治理的完善。因此，脱离市场调节的公共图书馆发展必须依赖科学完善的法人治理结构。

1.3 社会责任显著

公共图书馆承载着一个国家文化自信的使命，能够促进社会认同和公共道德水平的提升。现代社会是信息收集和信息共享的时代，公共图书馆对于那些缺乏信息获取手段，必须依靠公共服务获取知识资源的民众来说非常重要[9]。相比较公司等营利性法人，公共图书馆的社会职能更为突出。《公共图书馆法》第2条表明公共图书馆除基本功能外，还需发挥社会教育功能[10];第3条、第36条也强调公共图书馆有推动“全民阅读”的社会责任。《公共文化服务保障法》第27条也指出公共图书馆须开展全民阅读和全民科普活动。公共图书馆法人治理模式建设必须与社会发展紧密结合，与美好生活需求相适应[11]。同时，不可忽视的是竞争机制薄弱客观上也削弱了公共图书馆实现社会责任的外部约束[12]。故而，公共图书馆法人治理机制必须将图书馆承担的组织使命作为明确的宗旨和任务，并在具体章程中制定具体实施方式。

2 我国公共图书馆法人治理机制的现状解析

2.1 总体情况概述

《公共图书馆法》 并未具体明确我国公共图书馆应建立何种模式的法人治理，根据《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》 《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》等文件的内容，我国公共图书馆法人治理模式可分为三个层次：决策层、管理层和监督层，即以理事会为核心，由公共图书馆行政负责人和其他主要管理人员作为管理层执行理事会決策，是否设立监事会或其他类型的监督机构则由图书馆自主决定。《公共图书馆法》 第23条规定，公共图书馆法人治理机制中应包括有关方面代表、专业人士和社会公众。

国家图书馆研究院2017年的调研显示，已有23个副省级以上公共图书馆开展了法人治理机制试点工作，调研结果认为我国公共图书馆法人治理机制已经“由理论问题转变为实践问题”[13]。根据重庆图书馆理事会秘书处的调研，截至2017年，我国共有129家公共图书馆成立了理事会，理事会区域分布呈现出明显差异，东部地区远超西部地区[5]。图书馆章程是法人治理结构建立和完善的制度性基础，公共图书馆法人治理的有效运行需依赖章程规范。为深入了解我国公共图书馆法人治理现状，发掘法人治理困境的根源，下文将以收集的图书馆章程样本为例展开讨论。

以国家图书馆研究院和中国图书馆学会的调研为基础，本研究共收集了10份公共图书馆章程，包括广州市、哈尔滨市、黑龙江省、上海市浦东区、陕西省、深圳市、苏州市、太原市、武汉市、浙江省图书馆。总体来看，各省市公共图书馆章程均以中央机构编制委员会办公室制定的《事业单位章程示范文本》为模板进行规则细化，主要内容包括：总则（含图书馆名称、性质、住所、经费、举办单位、登记管理机关等）、图书馆宗旨和业务范围、图书馆的权利义务、理事会制度、监事会制度、管理层制度、员工管理制度、资产管理和财务制度、图书馆信息公开、终止和剩余财产、章程修改、附则。而法人治理机制主要体现在理事会制度、管理层制度和监事会制度这三章中。

2.2 决策层——理事会

理事会是公共图书馆法人治理的核心，主要职责是作出和审查图书馆的战略计划和重大决策，并且根据委托人需求和社会利益指导与监督管理层。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》明确了理事会作为公共图书馆决策机构的地位，要求理事会成员构成多元化（包括政府代表、公共文化机构代表、读者代表等），并强调图书馆以外的人员必须占多数，以保持社会代表性。理事会的具体职责包括：图书馆发展规划、预决算制定、图书馆业务决策、图书馆章程拟定和修改、图书馆人事管理等。虽然理事会在公共图书馆法人治理中享有最高决策权，但其履行职责必须受到图书馆章程的制约，做到依法依章程行使权力。

现有法律法规和相关文件中并未对理事会的具体产生方式和规模作出指引，对理事会的职责也仅作原则性规定。从立法技术角度而言这种“留白”的方式是符合实践需求的，一方面我国不同地区公共图书馆的发展差距较大，因此需要不同的理事会模式，另一方面对于新出现的法人治理问题，修改法律规则的效率远不如图书馆章程。从实践来看，我国公共图书馆的理事会成员一般为9～15人，任期为3～5年，主要由政府代表、图书馆代表和社会代表构成，三类成员占比在不同图书馆中有所差别（具体参见表1）。

一般而言，图书馆章程对理事任期及组成方式、理事会职权、理事任职资格、理事权利与义务、理事资格终止事由、理事长产生方式和职权、理事会会议相关程序等层面都有规制。其主要差异体现在以下三方面：（1） 理事会会议的表决方式。在收集的10份图书馆章程中，每位理事的表决权均为一票，区别在于对于理事会决议，上海市浦东区和深圳市图书馆采用的是多数票决原则，而其他9省市采取的则是一般事项过半数通过，重大事项三分之二以上通过的原则。（2） 是否设立理事会秘书处。在收集的10份图书馆章程中，广州市、哈尔滨市、黑龙江省、苏州市和武汉市图书馆设立理事会秘书（其中黑龙江省图书馆设立理事会办公室，但职责与理事会秘书相同，故可归为一类），其他6省市没有设立理事会秘书。（3） 是否设立理事会专业委员会。在收集的10份图书馆章程中，仅有苏州市图书馆设置了理事会专业委员会，以向理事会提供专业意见，弥补理事会中非专业人士的决策缺陷。

2.3 管理层——馆长负责制

公共图书馆管理层类似于公司治理中的经营管理者，负责执行理事会的决策和图书馆日常运营，实行馆长负责制，其成员主要由公共图书馆馆长和其他主要管理人员组成。需要注意的是，与公司治理中股东会与董事会之间的关系不同，除理事会具有决策上的权威外，公共图书馆法人治理过程中更加强调理事会和管理层之间的相互配合与协调。

具体而言，在收集的10份图书馆章程中，各省市图书馆章程均在有关管理层规则中规定管理层的组成人员及具体职责。根据表2显示，多数图书馆管理层由馆长、副馆长和党组织负责人组成，也有图书馆将工会主席纳入管理层。但是各图书馆馆长的产生方式并不相同，整体而言可分为3类：理事会提名，举办单位任免;举办单位提名（或推荐），理事会审议;举办单位按权限任免。馆长选聘方式的不同直接反映出行政部门对图书馆法人治理干预程度的差异，也反映出图书馆治理过程中自主程度的差异。

2.4 监督层——监事会

《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》指出有条件的公共图书馆可以单独设立监事会，也可由理事会的部分成员承担监督职能。同时要求行政主管部门建立督查制度，对公共图书馆法人治理机制的建立和完善进行指导和管理。目前来看，对公共图书馆经营管理的监督主要有以下两种机制：

（1）外部监督。主要表现在以下三个方面：①行政主管部门监督。文化事业主管部门对公共图书馆的监管主要通过法律和行政法规得以实现。《公共文化服务保障法》第59条规定，有侵占、挪用公共文化机构财产或滥用职权徇私舞弊行为的，对责任人依法予以处分。②捐赠者（资助者）监督。公共图书馆的捐赠者有权提出具体的资金使用要求并对捐赠项目进行评估。通常这些要求对公共图书馆的理事会和管理者都具有很大影响力。遗憾的是，虽然《公共图书馆法》第6条鼓励公民、法人或其他组织向图书馆捐赠，但是并没有规定捐赠者所享有的權利。但《慈善法》第42条规定的捐赠者知情权和监督权可以适用于公共图书馆领域。③舆论监督。《公共图书馆法》第42条规定公共图书馆须接受社会监督。除行政主管部门和捐赠者外，社会公众可以对公共图书馆理事会和管理层的行为进行监督。

（2）内部监督。主要表现为公共图书馆自律机制，以及发挥社会代表在非营利性法人治理中的作用。与理事会不同，监事会并不是公共图书馆法人治理结构的必要组成部分。《公共图书馆法》和文化事业单位法人治理改革相关文件都没有强制要求必须设立监事会，由部分理事承担监督职能亦可。也有学者认为出于精简机构的目的，公共图书馆并无设立独立监事会的必要[14]。具体到实践中，多数公共图书馆选择在理事会中设立监事的治理模式，但也有图书馆选择设立独立的监事会。例如，陕西省图书馆设立了由3名监事组成的监事会。

3 我国公共图书馆法人治理机制运行的障碍研究

3.1 理事会独立决策地位模糊

理事会是我国公共图书馆法人治理结构的核心，享有独立决策权，以实现公共图书馆经营管理的自主性和灵活性。但运行过程中法人治理结构的模糊化和边缘化影响了理事会的独立决策地位，理事会议事往往流于形式而并不掌握实际决策权[15]，具体表现在以下两个方面。

（1）理事长的产生由举办单位提名或直接委任。举办单位即行政主管部门对理事长人事任免权的控制与“政事分开”“管办分离”的改革理念存在一定冲突。理事长是理事会的核心人物，对理事会决策的影响往往大于普通理事。如果理事长难以保持决策的独立性，那么理事会决策的独立性很大程度会受到质疑。

（2）理事会成员独立性较低。表1中虽然外部理事在理事会中占多数，但事实上外部理事中还包括一定数量的政府代表。而内部理事作为图书馆工作人员，其人事任免权和财务权也受到主管行政单位的控制，据此不难发现在理事会中有相当一部分理事（内部理事+外部理事中政府代表）可能会受到行政行为的影响。例如，哈尔滨市图书馆中有8名理事（占理事总数的72.7%）与行政机构相关;陕西省图书馆中有7名理事（占理事总数的63.6%）与行政机构相关。在这种情况下，政府如何放权，如何保障理事会决策独立性还有待进一步观察。

3.2 理事会决策专业性受质疑

公共图书馆法人治理机制构建相关规则中要求外部理事必须占理事会成员的多数，表1也证明了这一点。这会产生理事会中有图书馆治理相关背景的组成人员较少的现状，从而导致理事缺乏科学的决策能力以及相关经验。理事会决策的科学性与专业性[6]、图书馆内部职工利益需求的保障等都会受到质疑[7]。公司治理过程中股东会也存在大量非专业股东，为何股东会决策的专业性从未受到质疑？而源于公司治理机制的公共图书馆法人治理机制中理事会的专业性却频频遭受质疑呢？究其根本在于组织属性不同，股东作为公司剩余价值所有者仅代表自身利益，而理事会成员代表的是社会公众的利益。诚如本文第一部分所述，公共图书馆的公益性特征决定了法人治理结构必须更加科学高效，才能实现公共文化服务的最佳效益。

3.3 社会力量参与程度低

公共图书馆建立法人治理机制的目的之一就是吸纳各界群众参与运营管理，以保障图书馆所在特定区域居民的文化需求得以实现。但从目前我国公共图书馆法人治理机制运行的效果来看，社会力量的参与状况和制度预设有所偏差。一方面理事会中社会人士代表是否能够代表群众参与议事存疑;另一方面图书馆管理运行公开化程度有限，加之我国本就缺乏民众监督公共文化事业的氛围，致使社会监督权实践效果不佳。

3.4 公共图书馆章程“同质化”明显

各地现行公共图书馆章程均来源于《事业单位章程示范文本》，虽然对示范模板中空白处进行了填补，但缺乏区域性特色，“同质化”非常明显。我国不同地区的经济发展程度、文化背景、地域环境等要素都存在一定的差异，这种差异决定了不同地区图书馆的服务重点、运行方式和治理机制应有所区别。而现行章程的“同质化”会产生具体条款针对性差、指导性和可操作性不足等问题，最终将制约公共图书馆法人治理机制的运行。

4 我国公共图书馆法人治理机制的完善路径在于构建图书馆章程细则

公共图书馆章程是在法律规则范围内对所有成员有拘束力的内部规范[16]，是图书馆法人治理结构的制度载体和运行规则。《公共图书馆法》对于公共图书馆法人治理的规定仅是原则性规范，这就需要图书馆章程根据图书馆具体的经营模式和治理理念作出细化规则。对于《公共图书馆法》中存在的漏洞和法律本身的滞后性，频繁的修订法律并不是最有效的方式，不仅与法律的稳定性特征相悖，成本也过于高昂。因此，面对法律漏洞和新出现的治理问题，最佳策略是由图书馆章程规则进行规制。针对我国公共图书馆法人治理独有特性，应以构建图书馆章程为核心进行以下几方面的改良。

4.1 构建理事会独立决策权体系

避免行政权过分干涉公共图书馆运行是法人治理机制完善不可或缺的重要环节。在缺乏法律规则明确理事会权责的情况下，就更需要图书馆章程保障法人治理机制的实施，进一步明确政府在公共圖书馆法人治理中应当以监督而非决策为主。

（1）明确行政机关参与法人治理的方式应当以引导和监督为主。政府逐步放开人事任免权和财政权是理事会获得独立决策权的先决条件。例如，浙江省图书馆章程就明确规定由理事会选举理事长，实现理事会初步掌握人事任免权。对于财政权而言，虽然公共图书馆的运行要依靠政府拨款，但具体如何支配和使用拨款应由图书馆章程授权理事会进行决策，并制定具体的决策议事程序，以逐步实现图书馆的财政自主权。同时，可以将政府对公共图书馆的资金支持与理事会和管理层的工作效果相衔接，以激励图书馆理事会和管理层提升服务质量，提高服务效率。

（2）明确行政机构与理事会权责划分。为应对举办单位和理事会之间关系模糊，影响理事会独立决策的问题，公共图书馆章程中应当明确理事会具体职责、理事行为评价标准和相应的责任承担方式。虽然现有图书馆章程已有理事会职权相关内容，但仅是宽泛的规则，没有相对应的履职能力评价体系和问责机制。在理事本身受制于行政约束的情形下，界限不清的章程规则无法发挥独立决策的效果。

（3）利用“声誉机制”增强对理事独立决策的激励。根据信息经济学理论，声誉机制能够对理事过去行为进行收集、反馈和评价，从而形成可靠的决策指引，因此个人声誉是具有市场价值的。对于公共图书馆的理事而言，他们往往具有一定的社会地位，除经济利益外，个人的声望和荣誉也会影响他们的行为方式。在图书馆章程中应明确理事尽职的标准，并对图书馆运行有贡献的理事授予荣誉或类似奖励，以提升理事个人的社会声誉和威望。通过这种方式激励理事在行为时将图书馆利益与个人声誉相关联，有利于理事的独立决策，防止理事会决议流于形式。

4.2 构建理事会专业支撑体系

除决策独立性外，受外部理事数量较多的影响，理事会决策的专业性一直受到质疑。为应对这一问题，可参考推广苏州市图书馆设立专业咨询委员会，为理事会决策提供专业决策方面的咨询，以此来推动决策专业支撑体系的建设。但同时也应当考虑到我国具体国情，在设立专业咨询委员会条件还不成熟的地区可设立顾问机构，充分利用图书馆所在区域内的高校资源，聘请高校图书馆领域的相关专家学者作为理事会顾问，接受理事咨询。而至于财务、法律或者营销等方面的事务则可与社会相关专业组织（例如会计师事务所）建立合作关系，由他们出任顾问，解决决策的专业性问题。这种方式一方面可以避免理事会成员过于冗杂，另一方面也能够促进社会力量参与公共图书馆法人治理建设。

4.3 构建理事会成员和管理者的信义义务

信义义务是公司治理策略中的重要组成部分，主要是指在特定关系中行为人为另一方所负的忠实义务和注意义务。信义义务一方面限制行为人的自利行为，另一方面要求行为人以勤勉和谨慎的态度履职[17]。相比较公司治理，对于与经济利益无直接关联、竞争机制薄弱和更强调社会责任的公共图书馆而言，以信义义务约束理事会成员和管理者的行为将更为高效。从委托—代理层面来看，理事会应对享受公共图书馆服务的民众承担信义义务，管理者应对理事会承担信义义务。具体而言，可在图书馆章程中规定公共图书馆理事会成员和管理者需遵循以下信义义务：①遵守法律法规和图书馆章程;②以勤勉审慎的态度履行职责;③不得侵占（或挪用）图书馆财产;④不得利用职务便利谋取私人利益;⑤不得有其他违反信义义务的行为（由各图书馆针对实际情况增补）。

4.4 提升社会力量参与度

公共图书馆的本质是满足民众精神文化需求，图书馆法人治理机制的建立和完善离不开社会公众的参与，但从目前我国实践来看，社会参与程度较低。公共图书馆法人治理效果的提升必须依靠社会治理能动作用的发挥。作为公共图书馆，可以通过管理运行公开化助推“社会参与”，降低民众参与公共图书馆治理的成本，完善监督渠道。一方面在图书馆章程中明确年报制度、绩效评估制度、信息公开制度等;另一方面积极举办各种活动提升当地居民对图书馆的关注度。这样不仅能够扩大图书馆影响力，鼓励全民阅读，而且能够监督图书馆内部治理，减轻行政监督压力的同时促进政府进一步放权。

5 结语

公共图书馆作为城市（包括县、乡）文化传播和资源聚集的核心，对未来社区建设具有重要作用[18]。《公共图书馆法》 建立了“我国公共图书馆事业发展的基础法制框架”[19]，及时为公共图书馆法人治理提供了法律支撑，将图书馆建设事业同国家发展紧密联系[20]。与传统公司治理不同，公共图书馆法人治理具有与经济利益无直接关联、竞争机制薄弱、承担更多社会责任等特征，这就对其法人治理的框架构建提出了更高的要求。从我国现有公共图书馆法人治理机制的运行现状来看，还存在着理事会决策的独立性和专业性受质疑、社会参与程度低和图书馆章程缺乏特性等问题。

为应对实践中的困境，在具体的法人治理建设过程中，需要通过图书馆章程对法律规则进行细化和补充，逐步构建理事会科学决策体系，并配以对理事会成员和管理者的信义义务约束，提高社会参与度，从而实现完善公共图书馆法人治理策略的目标。我国公共图书馆法人治理机制还处于初步建设阶段，容易出现新旧体制交替而引发的管理运行混乱。如何通过制度引导行政机构逐步放宽人事任免权和财政权，建立与社会主义市场经济相适应的公共图书馆运行机制，是未来公共图书馆法人治理机制完善的重要领域。

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