纽约州公共图书馆服务体系政策研究

徐辉

摘 要 美国纽约州有着较为完备的公共图书馆服务体系，其法律政策、标准规范、发展规划都较为成熟。我国目前正在逐步推进公共图书馆相关法律的制定，论文对纽约州公共图书馆的管理机构设置、政策体系建设、法律保障、标准规范、服务规划等方面的经验进行了梳理和分析，总结出我国应当加强在法律体系完善、经费使用规范、标准规范制定等方面的工作，这将有助于我国下一步推动公共图书馆服务体系的建设。

关键词 公共图书馆 图书馆服务体系 纽约州

分类号 G259.712

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.09.016

Abstract The service system of public libraries in the State of New York is relatively complete with sophisticated law， standard and development plan. At present， our country is continually promoting the formulation of relevant laws about public library. This paper analyzes the experiences of the establishment of management institutions and the policy system， the law and standard， as well as service plans of public libraries in the State of New York， and concludes that our country should strengthen the works on the law system， the use of expenditure and the formulation of standard， which will be helpful for the following construction of the service system of public libraries.

Keywords Public libraries. Library service system. The State of New York.

1 纽约公共图书馆概况

纽约州位于美国的东北部，是美国五十个州中经济最发达的地区，有美国最大的城市——纽约市。纽约州面积约为141 300平方公里，2015年人口普查约有1980万人，人口密度为159人/平方公里，绝大部分人口居住在城市，其中仅纽约市就占了全州人口的2/5。纽约州十分重视公共图书馆体系的建设，早在20世纪50年代州政府就立法要求建设图书馆系统，目前全州共有755个公共图书馆，超过1100个服务点，总计308个社区分馆（neighborhood branches），7个流动图书车以及63个阅读中心，服务网络遍及纽约州所有的城市、乡村，每年馆际互借量超过1600万[1]，几乎所有民众均可享受到便捷的图书馆服务。

2 管理机构设置

纽约州大学联合会（University of State of New York，USNY）是纽约州文化事业相关政策的制定者。在组织上，纽约州大学联合会并不是一个大学，而是纽约州文化教育方面的跨行业组织，其董事会成员为17人，每5年一届，由州议会选举产生。联合会负责制定纽约州所有文化教育相关的法律政策和标准规范，并对其成员（包括学校、图书馆、美术馆、档案馆等）进行认证和评估[2]。纽约州教育部（New York State Education Department）是纽约州大学联合会的下属机构，教育部领导由董事会选举产生的主席兼任。在职能上，教育部实际上是纽约州大学联合会以及纽约州议会所制定的各种文化政策的执行者，负责各种文化机构的日常行政事务。

纽约州公共图书馆的建设与发展由纽约州教育部文化教育办公室（Office of Cultural Education）下属的纽约州图书馆（New York State Library）所设的图书馆发展署（Division of Library Development）[3]负责。该部门的工作内容包括：创建和发展图书馆体系，帮助培训图书馆工作人员，丰富图书馆资源，为全州73个图书馆系统提供咨询和协助，组织每年的公共文化活动，管理联邦政府与州政府每年下拨的图书馆经费，发布公共图书馆的预算及经费使用情况等[4]。另外，该署也是各种图书馆相关法律政策的执行者，标准规范实施的监督者，负责与所有图书馆的理事会及纽约州图书馆协会联络，积极推进纽约州图书馆的建设[5]。

3 政策体系建设

纽约州的公共图书馆体系建设有着完备的政策保障。在法律上，纽约州通过立法规定了公共图书馆建设的具体方案和措施，同时也详细规定了公共图书馆建设及运营经费的来源和使用情况。在标准规范方面，纽约州出台了一系列具体的建设和服务标准，为公共图书馆具体的运营提供了政策指导。公共图书馆建设和发展是一个长期的过程，为了保证图书馆顺应时代局势，时刻保证服务的便利、有效，纽约州还要求所有的公共图书馆都要以五年为期制定发展规划，以期更好的发展。

3.1 法律保障

《纽约州公共图书馆法》（Public Library Law in New York State）制定于1999年，于2006年更新，其涉及公共图书馆建设方面的内容如下。

3.1.1 建筑

根据法律规定，只要服务的人口数量大于20万或服务范围达到4000平方英尺，即可申请成立公共图书馆。如果无法满足上述要求，只要人口大于5万且服务至少三个行政区域（political subdivision），有一个经教育部委员会批准的可在未来五年内实施的服务覆盖计划，也可申请成立公共图书馆。与此同时，为了保证少数族裔能够享受到同等的公共图书馆服务，法律规定只要常住人口达到300人，保留地面积在1000平方英尺以上就可设立专为印第安人提供服务的公共图书馆[6]。

3.1.2 经费

纽约州公共图书馆体系的经费主要有三个来源，即联邦政府、州政府和当地政府（包括市政府、区政府等）以及社会捐赠。其中，联邦政府的投入主要来自于《图书馆服务技术法》的项目经费，2011年纽约州获得了800万美元的资助。在专项经费上，纽约州还得到了联邦政府“宽带技术机会计划”（Broadband Technology Opportunities Program，BTOP）的资助，用于全州，尤其是没有宽带服务或服务不足地区的网络基础设施和公共计算机中心等的建设。另外，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission）为了促进图书馆等公共机构的发展，每年会拨款200万美元贴补这些机构的通信费用。

州政府和当地政府的拨款是纽约州图书馆经费的主要来源，教育法中规定每一级政府都要将税收的一部分用于图书馆的建设，不得挪用，而且为了经费投入的稳定性和持续性，法律规定当地政府当年用于图书馆基本建设的经费不得少于前两年平均经费的95%，否则州政府将相应地减少25%的经费投入。在图书馆馆舍的建设和翻新中，州政府的经费补助比例不得低于50%，经济不发达的地区资助比例可达75%。在每年的年度经费拨付上，各级政府会根据图书馆年度报告中的预算来确定具体的数额，包括年度经费、图书馆体系资源采购经费、服务经费（按每人94美分拨款）、成人及家庭的文化素养培育经费、少数族裔、残疾人及失业人群的辅助经费以及夏季读书项目经费[6]。

社会捐赠主要来自于各种基金会或个人，如比尔及梅琳达·盖茨基金会，主要为纽约州贫困地区提供计算机设备，帮助居民信息素养的提升。

3.2 标准规范

纽约州图书馆的标准规范由纽约州的教育部制定，汇编在《纽约州公共图书馆法》的第四部分中，涉及图书馆的建设、组织形式、年度报告、服务、员工培训费用、州政府补助、馆际互借与合作等，还包括年度预算上报的时间期限、经费申报程序和格式、图书馆建设及资料保护经费的使用及报告程序、图书馆员培训经费的使用规范等内容。

3.2.1 最低标准

根据纽约州图书馆规范标准中的规定，公共图书馆的建立必须满足以下条件，才能获准成立并得到相关经费补助。

（1）有书面的管理章程，规定了图书馆理事会的职责和工作程序；

（2）有经理事会批准的、书面的长期服务规划；

（3）有向社区发布年度报告，说明图书馆发展所实现的目标和目的；

（4）具备经理事会批准的涉及图书馆运营的书面政策；

（5）每年向指定的资助机构呈送书面预算，预算数目要能够满足或超过这些标准，并能使长期服务规划顺利实施；

（6）按季度评估图书馆馆藏及服务在满足社区需求方面的效能；

（7）按以下时间要求开放（见表1）：

（8）可以满足社区需求的设备，包括充足的空间、光线、书架、坐椅和卫生间；

（9）可以满足社区需求的通讯设备和联络工具，包括但不限于电话、复印机、传真机、计算机或带有打印机的、能够访问其他图书馆目录及各种电子信息的终端机；

（10）提供印刷资料，其中列出图书馆的开放时间、借阅规则、服务、地点和联系电话；

（11）根据规定聘用带薪主管[6]。

3.2.2 从业人员标准

员工素质是保障图书馆服务质量的重要因素。纽约州图书馆标准规范中有严格的图书馆馆员认证标准，从业人员资格证书分为两种：专业资格证书和临时性资格证书（conditional certificates），任何一种资格证书的申请都需缴纳5美元的审核费用。

（1）专业资格证书：要求图书馆员必须持有由纽约州图书馆学校或经美国图书馆协会认证的其他图书馆学校颁发的图书馆学毕业证书；持有临时性资格证书的，在由美国图书馆协会认证的学校完成至少6个学分的课程，在美国境内公共图书馆有两年图书馆专业工作经验。

（2）临时性资格证书：持有美国境外机构颁发的图书馆学毕业证书，或在中学毕业后参加过至少5年图书馆学专业课程学习；持有纽约州之外地区性学院图书馆学毕业证书。临时性资格证书有效期为两年。两年内在由美国图书馆协会认证的学校完成至少三个学分的图书馆学课程，在美国境内完成6个月的图书馆专业工作，可顺延两年，但仅可顺延一次。

作为公共图书馆体系的管理者，图书馆体系主管的学历也有相关的要求（表2）：

3.3 服务规划

服务规划是公共图书馆为了更好的服务而制定的未来发展目标，其内容涵盖服务的范围、方式、资源建设形式及数量等等。

3.3.1 基本规划

纽约州规定，公共图书馆体系在成立之时必须提交一份完整的服务规划，明确公共图书馆服务的对象、服务监管方式及规范内容。这份规划的具体内容在标准规范中有着详细的规定，主要包含以下几个方面。

（1）公共图书馆体系服务区域内的所有个体，不分年龄、贫富、社会地位，都能免费使用该体系的所有资源。

（2）公共图书馆体系服务区域内的所有个体，不分年龄、贫富、社会地位，在免费申请读者卡后，都可直接获取该体系中的所有资源。

（3）所有涉及更改、改善图书馆服务状况的计划，均需获得图书馆体系理事会的多数投票，并经图书馆体系主管及大多数理事会成员签字同意后才可提交教育部委员会。

（4）针对居住在体系服务区内但得不到图书馆服务或服务需求没有充分满足的人群，有一份如何保证其获取图书馆资源的分析报告，报告要采用教育部委员会规定的格式。

3.3.2 服务五年计划

除了公共图书馆体系成立之初所必须具备的基本规划，纽约州还要求所有图书馆体系（包括公共图书馆体系、研究型图书馆体系和学校图书馆体系）制定符合自身情况的五年计划，从而明确州政府与图书馆体系管理层之间所达成的基本共识，保证州政府的资助；明确图书馆体系与其成员之间相互的职责、责任和义务；告知成员馆本图书馆体系的任务、目标、预期结果及评估方法；制定本图书馆体系满足社区、区域和全州服务需要的方案。五年计划的制定体例上主要分为四大部分。

（1）主要信息。包括图书馆体系的名称、地址、联系方式、网址、成员馆组成、历史沿革、服务章程及区域、服务人口组成、主管姓名及电子邮箱等。

（2）体系的管理。内部章程、体系委员会或理事会的选举、咨询顾问小组的情况。

（3）详述服务计划的制定、审批、评定及修改过程。

（4）任务、目标、预期结果和评估方法。对资源共享的情况（包括外借、馆际互借）、特殊群体需要、职业培训和终身教育、咨询服务、成员馆合作和沟通、图书馆建设等发展目标和计划进行详细的说明，并对每一项内容的评估方法做出说明。

目前，纽约州图书馆最新的服务五年计划为2016-2021年服务规划，颁布于2015年4月。对于公共图书馆体系而言，这份五年计划要求各个图书馆每年都要上报硬件、资源、服务项目以及工作人员培训及发展计划等，并在下一年相应的日期内完成上报工作，以此监督公共图书馆的建设和服务工作[7]。

4 纽约州公共图书馆服务体系建设的启示

4.1 推进立法工作，完善法律体系

公共图书馆体系建设是一个庞大、长期的民生工程，完善而全面的法律是其最基本的保障和支撑，能够对图书馆的办馆宗旨、发展方向、服务对象作出明确的界定，有利于保障公民享受到公共图书馆平等而便利的文化服务。美国图书馆立法的历史由来已久，从最初的《图书馆服务法》注重图书馆在基层的拓展到《图书馆服务建设法》注重图书馆自身服务环境的提升，再到《图书馆服务和技术法》注重对信息技术的投入，其关注点都在当时公共图书馆事业中最为薄弱的环节，对公共图书馆的发展起了很大的推动作用。纽约州秉持这种立法理念，从基本的公共图书馆体系设置、经费预算，到基本的服务标准规范，再到与时俱进的发展规划，既兼顾了基本服务，也顺应了时代发展的要求，能够满足市民们不断增长的服务需求。另外，在美国，各州均可按照自身的情况制定相应的法律。在图书馆建设方面，各州可以按照自身的情况制定适合于本州财政及人口状况的法案。更重要的是，纽约州图书馆法明确规定图书馆的发展事关全州教育和文化事业的发展，凸显了图书馆的社会功能和教育意义，对于提高人们对图书馆价值的认识有着重要的作用，有利于图书馆事业的长期发展。

目前，我国第一部《公共图书馆法》已进入公开征求意见阶段。从内容上看，这部法律明确了我国公共图书馆设置的方式和目标，是我国公共图书馆建设历史上的一大进步。但与纽约州的公共图书馆相关法律相比，我国法律的相关规定还是较为宽泛，无法兼顾到全国各地图书馆建设的实际情况和需求。因此，《公共图书馆法》的制定仅仅是我国公共图书馆建设政策保障体系中最基本的一步。在此基础上，还需更多细节化的补充和修订，而这些工作，应当由各个地方政府来完成，以“条例”“规范”或政府文件的形式，对地方公共图书馆的设置和发展目标进行补充，在遵循《公共图书馆法》基本原则的基础上，制定更符合本地区实际情况的公共图书馆建设方案。同时我们也可以看到，该法虽然确定了公共图书馆是满足公民基本文化权益，获取知识和满足信息需求的保障，但并没有明确公共图书馆在公共教育和文化素养方面的重要地位。当前，我国公共图书馆建设尚不完善，通过法律明确图书馆的社会价值，可以更好地推动图书馆事业的进步。

4.2 明确经费来源，规范经费使用

经费是公共图书馆建设和发展的必要保障。目前，世界各国的公共图书馆建设经费主要都来自于政府的财政拨款。在纽约州的公共图书馆政策中，规定了政府财政每年要有一定的比例用于公共图书馆的基本建设。这种强制性的法律约束力，是公共图书馆获取稳定经费的重要后盾。除此之外，法律也为年度经费的使用方式提供了详细的说明，这进一步加强了经费使用中的规范性，尤其是在资源采购、服务推广等方面的规定，为公共图书馆的建设和服务方向提供了指导，同时也能有效地监督经费的使用情况。与之相比，就我国目前《公共图书馆法》（征求意见稿）来看，虽然其中明确要求各级人民政府要将公共图书馆事业发展经费纳入财政预算，但具体的数额、比例等细节都语焉不详，这在很大程度上影响了公共图书馆经费来源的可靠性，也不利于公共图书馆的可持续发展。

另外，信息时代科技的进步使得人们对公共图书馆数字化服务的要求越来越高，美国联邦政府和纽约州都出台了相应的方案，拨专款支持公共图书馆数字化建设和服务。我国同样重视数字图书馆建设，自上世纪90年代末以来就先后出台各种研究项目、计划等推进公共图书馆数字化建设。特别是2011年以来的“数字图书馆推广工程”，大大提升了中国公共图书馆数字化水平。但问题也很明显，目前我国公共图书馆的数字化建设仍然只是以“项目”“工程”的形式在发展，它们可以在一段时间内保障公共图书馆数字化建设的技术和经费，但没有可靠的法律政策支持，长久来看并非良策。因此，笔者认为，尽快出台相应的法规政策，明确公共图书馆数字化发展经费的来源和使用方式，将有效促进公共图书馆数字化发展。

4.3 完善标准规范，减少量化内容

在公共图书馆建设中，标准规范能够保证公共图书馆建设和服务的均等性、一致性，同时也是获取经费资助的必要参考。纽约州公共图书馆相关的标准规范主要针对的是公共图书馆的运营、服务以及工作人员的相关资质，这些内容有助于公共图书馆在实际工作中保持稳定性。这些标准规范中量化的指标较少，大多规定的是最低的公共图书馆建设服务准入门槛，或者说，标准规范的意义在于尽可能地普及公共图书馆建设和服务，为更多地区和市民提供服务。所以，这种标准规范的意义更多地在于积极的扶持，而非强制的评判。

2011年年底，我国图书馆界的第一个国家标准——《公共图书馆服务规范》发布，2012年5月1 日正式实施，对于改善公共图书馆的服务、管理具有重要意义。不过，与纽约州的标准规范相比，这些标准规范多专注于了各种量化的指标，强调公共图书馆的面积、资源、设施设备情况等，这些过于细节化的设置虽然有助于公共图书馆提供有效的服务，但对于一些贫困或人口较少的地区，这些标准有时反而会成为负担。与此同时，我国的公共图书馆评估也都是基于此种标准，为了获得政策和经费上的支持，有些公共图书馆会为了达到一定水平而不顾实际情况加大投入，很大程度上造成经费和资源的浪费。所以，我国的标准规范应该适当借鉴纽约州公共图书馆的经验，对现有的标准规范和使用方式进行一定的修正，从而更好地推动公共图书馆建设。

4.4 合理制定发展规划，逐步推进图书馆建设

发展规划是公共图书馆向政府管理部门提交的一定时间内的工作和服务计划，是对一个时期内公共图书馆工作的设计。纽约州公共图书馆发展规划由公共图书馆自行制定并上报图书馆管理部门，其中包含了公共图书馆建设、管理、服务等多项内容。此外，根据纽约州的规定，发展规划还需要对本次规划的制定过程加以详细描述，以此保证规划制定和实施的科学性。

在我国，公共图书馆发展规划往往是由国家或者单个省份、地区的管理部门制定的，其规划设计、监督评估的主体都是图书馆的上级管理部门，而这种方式并不利于发展规划制定的科学性。由于制定和评估规划的主体都是政府管理部门，在规划的实际实施和评估中，很难保证其客观有效性。因此，公共图书馆的发展规划应当由公共图书馆自身设计，评估则可以由政府或相关领域专家组成的评估委员会来完成。制定规划和监督评定的主体分开，可以更加科学、合理的运用发展规划提升公共图书馆的服务效力。

参考文献：

[ 1 ] New York States public library system[EB/OL].（2015-04-01）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/libs/brochurp.pdf.

[ 2 ] About the University of the State of New York （USNY）[EB/OL].（2015-12-01）[2016-03-24].http：//usny.nysed.gov/about/aboutusny.html.

[ 3 ] Office of Cultural Education （OCE）[EB/OL].（2015-09-26）[2016-03-24].http：//www.oce.nysed.gov/.

[ 4 ] Division of Library Development[EB/OL].（2016-03-15）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/.

[ 5 ] Division of Library Development （An overview of the programs and services of the Division of Library Development of the New York State Library）[EB/OL].（2015-11-01）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/overview.pdf.

[ 6 ] Public library law in New York State[EB/OL].（2006-07-01）[2016-03-24].http：//www.nyla.org/images/nyla/files/Public_Library_Law.pdf.

[ 7 ] 2016-2021 Library system five-year plan of service[EB/OL].（2015-07-08）[2016-03-24].http：//www.nysl.nysed.gov/libdev/pos/index.html#Introduction.

徐 辉 中国国家图书馆馆员。北京，100081。

（收稿日期：2016-04-14 编校：曹晓文）