PPP项目审计存在问题及实施路径

王明吉 冯璇 王照清

摘 要：审计在企业中起着十分重要的作用，审计工作的开展可以发现企业存在的问题，对企业的运营进行监督，保障股东和社会公众的权益，在企业管理中起着不可或缺的作用。PPP模式是我国近几年大力推行的融资模式，全国每年已经有许多项目是通过PPP方式进行融资。但是在PPP模式飞速发展的同时，PPP项目审计的研究却十分有限。本文阐述了PPP模式的内涵、特点及项目，深入剖析了PPP项目审计存在的问题，最后对如何解决审计问题找出实施路径。

关键词：PPP项目；审计；实施路径

一、PPP模式与PPP项目审计

（1）PPP模式內涵

PPP模式，是指政府与私人组织为了提供某种公共物品和服务，形成伙伴式的合作关系，并通过合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。

PPP的运用很广泛，即可以用于基础设施的建设，例如水厂或电厂，也可以用于很多非盈利设施的建设，例如场馆或学校，PPP项目转换了政府的职能，减轻了财政负担，又促进了投资主体的多元化，政府部门和民间部门可以取长补短，风险共担，有利于国家的工程建设。

（2）PPP项目审计

PPP项目的操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个部分，项目审计应该从这五个方面着手。项目识别主要是政府根据一定的标准判断工程建设是否能够采用PPP模式，该阶段的审计主要有对项目前期立项和决策过程的审计，对项目可行性的审计和是否采用PPP模式进行建设的审计。项目准备是指对批准的PPP项目开始准备工作，主要对方案采取的数据、方案是否通过审批等方面进行审计。项目采购实质上是项目实施机构按照要求选择社会资本方，该阶段主要是对采购程序和采购资料的合法性、是否在指定媒体上发布、是否按时提交文件以及是否公示等进行审计。项目执行是PPP项目真正实施的阶段。该阶段主要是对实施中存在风险、是否按照合同方案执行、融资方案是否合理等方面进行审计。项目移交是指政府机构收回约定的项目资产的阶段。该阶段主要对移交的项目性能进行测试、移交完成后对成本效益、可持续性等绩效评价等部分进行审计。

二、PPP项目审计存在的问题

（1）PPP项目审计内容更为复杂

PPP模式是我国新型的融资模式，对于PPP项目审计来说，其审计内容较之一般的审计工作更加复杂。首先，根据国家规定关于PPP的政策，PPP项目主要集中在环保、市政建设、交通、供水供气等项目上，工程建设项目多且比较复杂，因此比一般的审计工作存在更大的风险性。其次，和一般的项目相比，PPP项目的审计对象更多，对于同一个项目来说，参与其中的相关者就很多，这些利益相关部门都是PPP项目的审计对象。另外，PPP项目一般耗用时间长，干扰因素众多，在项目建设过程中，人员的变动、政策的变化、技术的更新等都会影响项目审计，因此PPP项目审计必须存在于项目的全过程中，从项目设计到最后完工，中间的过程都需要进行严格的审计，审计内容非常复杂。

（2）PPP项目审计方法滞后

随着PPP模式逐步扩大，国家出台了诸多的关于PPP项目建设的法律法规，但是对于PPP项目审计的相关制度还不是特别完善，因此对PPP项目审计方法也遵从之前的审计方法，也就是全过程跟踪审计。在PPP项目中，社会资本介入到项目之中使工程建设的程序发生了改变，传统的审计模式是全过程跟踪各个利益主体，以及从哪介入，由谁主导等问题对于PPP项目审计很难清晰明了。各个项目利益主体之间的财务信息分散、数据庞杂、处理项目标准不同，传统的方法不再适用以施工图为基础、以财务信息为核心的审计方式。

（3）PPP项目审计监督不到位

我国每年PPP项目的数量在不断增加，部分审计机关已经参与到具体的PPP项目审计工作当中，但是大多处于初级的探索阶段。在大面积开展PPP项目的情况下，PPP项目审计监督没有完善的操作流程和制度保障，再加上PPP项目审计相对复杂，传统审计模式已经不适应新的PPP模式项目，审计工作面临巨大的压力。运用PPP模式开展项目建设，项目由政府和社会资本两方组成，也可以是社会资本一方单独建设。但是其中会掺杂其他的资本方，使审计监督对象变得不明确，更容易导致国有资金使用率低。对于审计工作协调沟通难，传统审计工作跟踪项目是从立项开始到项目结束，项目的沟通协调已经比较通畅，但是PPP模式项目增强了各方的关系，使审计部门在对PPP项目跟踪审计时协调沟通更加困难。

三、PPP项目审计实施路径

（1）建立PPP项目全覆盖审计模式

PPP项目一般都具有时间周期长、项目所涉及的范围，因此决定了PPP项目审计的工作量比一般项目的审计工作量要大很多，完全利用普通的人力进行审计不太现实。针对PPP项目的特点，应建立全覆盖的大数据PPP项目网络平台，在全国PPP综合信息平台项目库的基础上，实现PPP项目的实施进度数据跟踪、项目财务和人员的实时分析和监测，对收集到的数据进行采集、加工、处理，并对整理出来的数据展开分析，进行统一的管理。实施全覆盖的PPP项目审计数据平台，能够减少人工收集数据的困难性，减轻工作量，提高效率和正确性。收集整理全国历年的PPP项目，包括已经完成的PPP项目、正在进行的PPP项目以及还没开始的PPP项目，按照时间长短建立数据库，作为数据监测和比较的样本。然后对PPP项目大数据进行审计。对整理出来的PPP项目数据作出全过程、科学性的分析，找出其中存在的问题，进行科学审计，防止由于抽样审计带来的风险，实现全覆盖审计。

（2）构建PPP项目审计工作组

PPP项目涉及多个专业，如会计、法律、工程、环境等等，要求有广泛的专业知识面，要求高综合素质的审计人员，熟悉PPP项目运作流程、审计工作内容以及需要遵循的法律规范。但是一个审计人员不可能精通所有的专业，建立PPP项目审计工作组，组内有精通各类学科的综合素质人才，完成PPP项目审计。

首先，构建跨部门合作的审计工作组。PPP模式不再是政府但一对项目建设进行管理，而是和企业、非营利部门共同合作，跨部门合作协定的定义是涉及政府、非营利组织、慈善团体、营利组织等的伙伴关系。用“三方协力”的理念整合几个部门的项目资源，共同对PPP项目进行审计，从社会各个部门入手进行审计工作。其次，是构建协同作业的审计工作组。协同作业的定义为在审计工作组内部、开放的系统中子系统之间相互协调，共同作用，充分调动政府、社会资本和第三方的资源、知识和技能优势，通过信息交流与协调机制达成共识，保持对环境的适应性与灵活性，对PPP项目审计工作具有良好的促进作用。

（3）提高PPP项目审计专业人才素质

由于PPP项目涉及范围广，审计内容比一般审计的难度要大，对于审计人员素质的要求也更加严格。PPP项目人才培养应该长期和短期培养相结合，理论与实践培养相结合。短期培养主要是针对在岗的审计人员，通过短期培训以PPP项目为基础进行有针对性的训练，为了转变审计人员固有的审计思想，使在岗审计人员能够提升新技术的应用，很好地审计PPP项目。长期培养则立足于长远的发展，专注于顶层设计的人才培养，可以设立重点在PPP项目审计的正规资格考试，界定PPP项目审计和普通企业审计之间的区别。另外，可以在各个高校推进PPP项目审计专业建设和制定人才培养方案。其课程内容要求不光是有PPP项目审计的理论知识的讲解，还应有专门的PPP项目作为案例进行实践，理论与实践相结合，提高高校毕业审计人员实践能力，以此提高PPP项目审计整体水平。

PPP模式不仅是我国的一种新型的融资模式，更是一种新型公共产品供给模式和新型公共管理模式。近年来，PPP模式在我国应用广泛，我国PPP项目审计工作提出了新的要求。应根据当今社会的发展需要，解决PPP项目审计工作中出现的问题，使PPP模式在我国有更广泛的应用。

参考文献

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作者简介：王明吉（1965-），河北师范大学商学院教授，硕士生导师，主要从事企业投融资研究。

冯璇（1995-）河北师范大学商学院会计硕士，主要研究方向：財务管理与纳税筹划。

王照清（1993-）河北师范大学商学院会计硕士，主要研究方向：财务管理与纳税筹划。