我国转基因食品标识法律制度研究

郝世坤

摘 要：转基因食品自其在我国产生之日起就引发社会各界争议。从保护消费者权益及有效对转基因食品进行行政监管角度出发，我国将转基因食品标识制度的规定上升到了法律层面。消费者知情权是转基因食品标识制度存在的理论基础，同时从权利制约角度来看，消费者知情权的合理限制是标识豁免的理论基础;故转基因标识制度涉及到消费者权益与社会公共利益之间的平衡问题。但我国采用“以定性为标准，以目录管理为模式”的转基因食品标识制度，并未充分考虑两者之间的利益平衡问题。因此本文在对转基因食品标识制度之理论基础进行充分论证的前提下，通过借鉴域外有益经验，结合我国实际情况，提出构建转基因食品标识阈值制度，合理确定标识豁免范围;进一步扩大我国标识目录的内容和范围;同时建立健全我国对转基因食品标识制度的监管制度，以期完善我国对转基因食品标识制度的法律规制。

关键词：转基因食品标识;理论基础;标识阈值;強制标识;监管制度

1 前言

转基因食品自引入我国以来，社会各界对其争议不断，我国法律特别重视对转基因食品的规制问题。我国《农产品质量安全法》首次将转基因问题上升到法律层面，且《农业转基因生物安全管理条例》、《食品标识管理规定》等规范性文件对转基因食品问题作出了较完善的规定。我国对转基因食品的法律规定涉及到多个方面，包括，转基因食品的标识、风险规制以及监管等方面，由于转基因内容的不同，故法律法规规范的重点也不尽相同。例如，转基因食品标识制度强制要求生产者提供食品中是否含有转基因原料这一事实情况，而转基因风险规制制度涉及到转基因食品风险的判断。而本文的论述重点是法律对转基因标识这一内容的规制。

本文通过研究发现，我国大多数关于转基因标识制度的研究基本上只从“保护消费者知情权”单一角度出发，由此提出相应完善建议，并未从理论上探讨该制度存在的理论基础。从法学理论的视角来看，对任何问题的法律规制不单单体现在具体制度层面，更重要的是立法者对某一问题的态度或立法价值选择问题，这在《刑事诉讼法》中的体现比较明显，刑事诉讼的目的到底是偏重于追究犯罪还是注重人权保障，不同的价值选择则会导致具体制度的侧重点不同。故在探讨转基因食品标识制度的具体完善措施之前，只有首先论证转基因标识制度存在的理论基础，才能够为具体法律制度的完善提供理论指导。否则，仅以査缺补漏的方式完善实在法体系，其实际意义都相当有限。

2 转基因食品标识制度的理论基础

任何一项法律制度的背后都有理论基础作为支撑，转基因食品标识制度也不例外。本文将着重从两个角度论述该制度的理论基础。

2.1 消费者知情权的保障

由于转基因食品的安全性问题存在不确定性，由此产生了消费者对转基因食品知情权诉求的日益增长。但根据我国目前公众对转基因食品的态度，如果生产商主动公开哪些属于转基因食品，必然会降低转基因产品的市场竞争力，生产者考虑到自身收益问题不会主动披露相关信息。因此，生产者与消费者之间在转基因食品方面存在着信息严重不对等现象，这一现象无法通过市场调解机制及时保障消费者的知情权，故需要政府对此进行干预，通过转基因食品标识制度来保障消费者的知情权。根据国际惯例，各国都不同程度地规定了转基因标识制度，都旨在保障消费者的知情权。此外，消费者作为社会经济中的弱势群体，其知情权得到法律承认并受到法律的保护，故消费者要求对转基因食品享有知情权的诉求具有法律正当性及现实需要。

2.2 消费者知情权与公共利益之间之平衡

虽然消费者享有知情权是一项法定权利，但权利行使并非没有边界，“超越了权利的限度，就可能走向权利滥用”，对知情权的不当扩大，意味着对生产商披露义务的加重，法律过度干预商业言论自由不符合市场经济发展的本质;同时，转基因技术在我国的发展与应用也意味着我国社会技术的进步，可以提升消费者的福祉，同样符合社会公共利益的需要。这也就意味着消费者转基因食品知情权与社会公共利益之间也可能产生冲突。故由此可以得出结论：标识制度的理论基础不仅仅是消费者知情权的保障，还包括知情权与公共利益之间的价值平衡。

3 我国转基因食品标识制度之不足

3.1 标识阈值制度的缺失

《农业转基因生物标识管理办法》及《食品标识管理规定》是迄今为止我国关于转基因食品标识等内容有着详细规定的规章制度。但上述两项规章制度中并未规定“标识阈值”概念及相关标准、范围，而是采取以定性为标准的制度设计。食品或原料中只要含有标识目录内转基因生物成分，无论成分多少，生产商必须对此产品进行标识，只有食品中标识目录内转基因生物成分“零含量”，才可以豁免标识。这种严苛的规定一方面会在执行中产生困难，很难保证标识制度的有效执行;另一方面并未合理消费者知情权，有可能造成权利滥用，同时也显示政府对转基因食品市场有过度干预之嫌，并未考虑到消费者知情权与商业自由或公共利益之间的利益平衡关系。

3.2 转基因食品标识范围较窄

《农业转基因生物标识管理办法》自2002年颁布实施以来，并未对农业转基因生物目录进行更新，即便该规定在2017年经过修订，也未对此内容的范围进行扩展。从上述规定可以看出，强制标识的目录仅限于五类农产品，可见强制标识的范围是比较窄的;同时管理办法以列举方式说明需标识的食品种类，具有严重滞后性和僵化性，不利于根据实际情况而及时作出执法上的变通。在国际食品贸易日益繁荣的状态下，将会有更多的转基因食品出现在我国市场之中，我过这种列举式的规定远不能适应社会贸易市场的发展。

3.3 转基因食品标识制度之监管不健全

根据相关法律规定，转基因食品标识的监管工作由农业部和农业行政主管部门进行负责，但并未进行相应职权划分，且具体的法律规定中也未明确监督的方式、方法，有可能造成执法过程中出现无法可依的状态，不利于对标识工作展开有效的监督。同时，相关执法人员由于不具备专业知识，即便是在严格执法中也很难发现真正问题，影响监督的效果。

由于我国信息共享机制并未完全建立，且相关决策的不公开性，导致社会公众无法参与到对标识工作的社会监督中，例如，负责监督的人员及机构的产生、改选程序等内容并未向公众公开，这种封闭性容易导致“暗箱操作”之嫌，不利于落实社会公众对标识制度的监督，同时政府的行为也不能及时得到社会公众的监督。

4 健全转基因食品标识制度之对策

4.1 建立标识阈值制度

4.1.1 合理构建标识阈值概念

标识阈值是转基因食品标识制度的一种规制工具，立法者预先设定的食品中转基因成分含量的临界值，如相关转基因成分含量超过该临界值时，则相关食品必须予以标识，反之可得到标识豁免。标识阈值的大小，反映出政府干预转基因食品市场的程度及对消费者知情权限制的态度。

在对转基因实施标识制度的国家和地区都规定了标识阈值概念及相关标准值。但阈值概念在理论上有不同的表述。一种观点认为，阈值指的是某一食品成分中转基因成分占该食品成分的重量百分比，例如当某一含有大豆成分的食品中，其转基因大豆的含量占该食品中大豆成分总量的比例超过一定比例时，需要对该食品进行标识;另一种观点则认为阈值是指，在食品DNA中，某一食品成分中转基因成分的外源基因拷贝数与该食品成分内源参照基因拷贝数的比值。本文认为，对标识阈值的概念确定应当与国际上通行做法保持一致，有利于我国阈值标准的确定，同时能够在国际贸易中避免不必要麻烦;且考虑到在我国现行有效的转基因成分检测国家标准中，绝大多数为DNA检测方法。因此，本文认同上述第二种观点确定的阈值概念。

4.1.2 合理界定标识阈值

由于转基因产品标识标准值的确定缺乏科学的依据， 且尚未有任何科学实验可以证明转基因含量的不同对食品安全性存在何种影响。故，各国对阈值的确定都有各不相同。例如，2002年欧盟将转基因标识的阀值从1%降低到0.9%，表明欧盟对转基因食品管制更加严格的一种态度;日本、俄罗斯、泰国将标识阈值确定为5%。;我国台湾地区将阈值调整为3%。通过对域外国家和相关地区的制度考察，本文认为，阈值确定不当或不合理，会阻碍转基因技术在我国的发展，因此我国阈值的确定应考虑综合因素。例如，我国现有转基因技术水平，社会公众对转基因食品的接受度等，在经过合理论证基础上来作出判断。故本文认为可以将阈值限定在一定范围之内，而不只是确定为某一确定值，这种范围的确定可以兼顾我国现有实际情况及我国未来在转基因领域的发展状况。在综合各种因素基础上，本文认为可以将阈值设置在0.9%到3%之间，这一范围未超出各国确定阈值的最低值和最高值，且与国际的相关规定较为符合。这表明在食品生产者偶然混入了转基因成分，而且含量在阈值允许范围内，生产者享有标识豁免权利，可以节约生产成本，兼顾了消费者知情权与生产者权益及社会公共利益之间的平衡。

4.2 合理扩大强制标识目录范围

从相关法律制度的表述可以看出，我国对转基因标识制度采取了与欧盟一样的强制标识制度，这反应我国重视消费者对转基因产品的知情权。但我国的强制标识目录仅包括列举的五类，十余年来并未发生任何改变。实践中，我国转基因食品的种类越来越多，数目繁杂，该项规定不能涵盖市场上已经出现的新型转基因食品类型，这种列举式的规定具有严重滞后性。

因此，本文认为，可以从两个角度来完善强制标识目录。一方面，增加标识目录的种类，以满足对当下市场中已出现的新型转基因食品的管理，保障消费者对新型转基因食品的知情权;另一方面，采用“列举+概括”的立法方式完善对强制标识目录的规定，纵观我国其他部门法的规定，大多都是采取这种立法方式，当出现新的情形时，可以司法解释或其他方式对某种现象作出解释，而不是动辄就以修法的方式应对。这种立法模式可以克服目前列举式立法的缺陷，顺应市场未来的发展趋势。

4.3 健全转基因食品标识制度之监督制度

4.3.1 增加转基因食品标识制度的监管主体

我国的转基因食品标识制度的监管机构仅包括农业部及农业行政主管部门，但转基因标识制度涉及到农业、工商、环保等多个领域，仅由农业行政部门进行监管显然难以达到监管预期效果。同时，通过对美国转基因标识制度的研究，可以了解到，美国对转基因的监管是由四个部门共同进行监管，具体包括：美国卫生与福利部下属的食品药品管理局、美国环境保护局、美国农业部下属的食品安全检验局和动植物健康检验局。因此，我国可以确立“农业行政部门为主导，工商、质检等多个部门协调”的监管体系，扩大监管主体范围，从各方面完善和加强对转基因食品标识制度的监督。

4.3.2 明确划分各监管部门的职权权限

在明确监管主体之基础上，法律应明确划分各职能部门的职权，避免出现相互推诿等不作为现象。本文认为，应以农业部作为主导，加强其他机构的参与，相互配合制约，发挥各自部门优势。因此建议由农业部对转基因食品标识制度的监管方式等内容进行统一制定，例如，质量监管部门对转基因食品在生产过程中的相关指标实行监督管理;工商管理部门对其在市场流通情况实行监督，并定期向公众公布检查结果等;同时，监管机构需要加大抽检监测力度，对于违法违规现象应依法给予严厉处罚，并将该行为进行通报。

本文认为，在确立行政部门对转基因食品标识制度的监管之外，还应当在充分赋予社会公众知情权基础上，完善公众对转基因食品标识制度的监督力度。公民是社会组成的重要部分，只有赋予公民监督权利，才能够更好地实现执法效果。因此，本文建议，政府应加大相关决策程序的公开化与透明程度，例如，转基因食品检测所采用的技术标准等内容。同时社会监督能使转基因食品转标识制度获得最大程度的遵守。

5 结语

转基因食品方面的法律规制涉及到各个方面，如生产、流通、运营、风险规制等，而转基因标识制度作为法律规制的重要一项内容，该制度的理论基础在于消费者知情权之保障以及消费者知情权与社会公共利益之间之平衡，只有明确该制度赖以存在的理论基础，才能够更好地完善具体制度。我国对转基因食品标识制度的规定大致已形成一套制度体系，但仍然存在不足之处。例如，标识阈值制度的缺失不利于实现消费者知情权与社会公共利益之间的利益平衡;我国强制标识目录的范围较窄以及立法模式不能适应当前社会的需求和发展;同时，我国的转基因食品标识制度之监管体系并不完善，部门职能划分不明确。因此，我国应在对转基因食品标识制度法理基础进行充分认识的前提下，联系我国实际情况，建立标识阈值制度、扩大转基因食品标识目录范围，修改其立法模式，并建立健全对转基因食品标识的监管制度，以充分发挥转基因食品标识制度的功能。

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