公共参与：科学构建我国食品安全监管模式的根本出路

李昂

摘 要：当前，我国食品安全监管模式由于公共参与不到位不全面，导致了监管效率偏低。为此，必须加强公共参与的制度建设。

关键词：公共参与；食品安全；监管制度

近年来，地沟油、毒奶粉、毒豆芽、僵尸肉、染色馒头等频繁发生的种种食品安全事件，暴露了我国现行食品安全政府主导的监管模式的不足和缺陷；政治、经济及社会各方面的变化发展呼唤公共参与的食品安全监管新机制新模式的科学构建。

一、现行食品安全监管模式的不足——政府监管效率偏低

当前，我国食品安全监管实行的是自上而下的政府主导或垄断的治理模式，形成了多部门共同参与管理的机制。这种监管模式和机制虽然着眼于强化领导和多重保障，然而现实生活中相关部门常常在事前尽量争取预算和监管权力，事后又竭力推卸责任。尽管政府在食品安全监管方面做了不懈努力，但各种各样的食品安全问题依然存在，甚至说是屡禁不止，事故“层出不穷”。这种模式暴露出的主要缺陷有：其一，各个部门相互指望，机会主义思想较为严重，主人翁意识缺乏，交叉模糊地带较多且无人主动担责。其二，重复检测和重复收费的发生，势必提高治理成本，加重了政府管理成本和民众的经济负担。其三，民意沟通缺失的同时，忽视了公众特别是消费者自身在食品安全中的地位，忽视了广大民众拥有的智慧和力量。其四，对于食品安全事故发生后相关责任的认定，多侧重于生产者、销售者的责任追究而轻视监管者。虽然修订后的《食品安全法》及其他相关法律对食品安全监管者的法律责任有所规定，但是不够细致，在具体案例的应用中，监管责任认定仍然存在诸多困难。

二、公共参与的食品安全治理模式的优势——政府监管缺失的补充

公共参与体现在食品安全的治理方面就是广大民众以提供信息和资料、发表意见和评论、阐述利益诉求等方式参与食品安全的决策和行为过程。

2015年新修订的《食品安全法》第九条规定的“消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督”，是关于公共参与食品安全监管机制的明确法律规定。显而易见，这一规定是笼统的、原则性的、不具体的，没有明确公共参与食品安全的监管机制所具体遵循的程序以及享有的权利，缺乏具体的操作流程。实践证明，难以调动公共参与的积极性，未见明显成效。为此，将公共参与引入到食品安全治理的全过程，构筑公共参与的食品安全公共治理模式，以提高食品安全治理的效率，具有极大的现实意义和深远的历史意义。

（一）公共参与食品安全治理充分调动了公众的力量。我国食品生产企业数量大、经营人数多、业态复杂，分散经营的情况较为普遍，加之政府及其相关部门的人力、物力、财力有限，只依靠政府来治理是远远不够的。如果忽视广大人民群众在食品安全治理过程中的重要作用，不仅不会带来食品安全，还会引起更为严重的食品危机。人民群众，尤其是广大的消费者，是最有力、最直接的食品安全治理力量。由社会各方面力量参与构筑的食品安全公共治理模式，是解决我国当前食品安全政府监管模式缺失和治理能力不足的重要途径。

（二）公共参与食品安全治理的模式能有效减少政府监管的成本。随着市场经济的发展，当今社会公共事务不断细化且复杂，政府及其相关部门处理公共事务的成本也不断提高，这就需要社会组织和团体能够分担政府日益繁多的公共事务。只要社会组织和团体能有效解决食品安全方面的问题，破解各种现实生活中食品安全的难题，就可以让社会组织和团体担当重任。比如，充分发挥社会组织民间性、专业性和组织性的优势，促使社会组织积极参与食品安全治理政策的制定、执行、评估和反馈。

（三）公共参与食品安全治理的多元治理模式可创造更高的效率。在食品安全多元治理模式架构下，政府、企业和社会各方群众联合起来共同完成对食品安全的治理。三者之间的关系是相互补充、相互支持、相互监督的关系。它们依据不同的原则在食品安全的治理中发挥着不同的功能。政府是以国家利益和行政区域内的公共利益为取向，对食品安全的治理进行制度安排。企业依据相应的制度安排进行食品的生产经营。社会公众独立于政府体系之外，形成平等的参与式的组织结构，具有独特的多样性和灵活性，可创造出比政府更低的成本和更高的效率。

（四）公共参与食品安全治理有利于对政府的监管提供及时有效的信息。食品安全信息的确定，是能否及时有效地控制食品安全事故发生的重要因素。公共参与的主体十分广泛，不乏各行各业的领军人物，在面对食品安全的预警和防范方面能够更加的快捷、准确，能够给出更为及时有效的安全信息，从而规避食品安全事故带来的风险和损失。

三、公共参与的食品安全治理模式的路径选择——公共参与的制度建设

目前，我国的食品质量安全正处于风险高发期和矛盾凸显期。全面加强规范有序的制度建设，科学构建社会公众、新闻媒体、企业职工、社会团体组织公共参与的食品安全公共治理体系，是防范风险、化解矛盾的必由之路和根本出路。

（一）公众参与食品安全立法、司法、执法的制度化。优化公共参与途径，重构公共参与制度，以强化公共参与的有效性，实现公共参与的实质性效果，可从以下三个方面推进：一是在食品安全的立法和决策方面，提高公共参与的程度，充分采纳社会公众对食品安全治理的意见建议，以完备的法律为公共参与提供依据；二是在食品安全的司法方面，完善食品安全诉讼和侵权损害赔偿制度，保障食品安全相关法律在社会公众中的权威性；三是在食品安全的执法方面，加强食品安全治理，吸收社会公众参与，提高执法的透明度和信息公开程度。从以上三个方面优化提升食品安全治理模式的公共参与，可以充分保障社会公众的知情权、参与权，保证公共参与的有序性和有效性。

（二）公众举报食品安全违法案件奖励的制度化。食品安全违法行为多样性、隐蔽性强，事件频发，大多数违法案件是由消费者举报才得以惩处。对消费者以及社会公众举报食品安全违法事件进行适当奖励，鼓励社会公众揭发检举违法行为，有助于提高公众参与的积极性，震慑违法者。但是目前，我国缺乏对举报人的奖励制度，对举报人因举报违法行为而遭受的威胁甚至不法侵害也没有保护措施，打击了社会公众的积极性。因此，需要建立完备的奖励制度和举报人的保护制度，着眼于举报途径、举报查处、查办回馈、物质激励、举报人保护等方面进行构建，以切实可行的法律制度，保障公共参与的积极性。

（三）企业职工参与食品安全治理的制度化。食品安全问题数量众多、行为多样、生产经营环节多、经营场所流动性和隐蔽性强，违法行为较难发觉。可引入“内部专有人才”的培育及发现机制，在农产品生产基地、大型食品制造企业、人流量较大的餐馆等设立监督食品安全的“内部专有人才”，并针对相应的企业，对此类内部人士设计合适的遴选方法、培训内容、权责范围、奖惩办法等，将食品安全的隐患消灭在生产前期，提高制止食品安全违法行为的成功率。

（四）社会团体参与食品安全治理的制度化。社会公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和个人，按照法律法规的相关规定，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法行为人法律责任的诉讼活动。我国的食品安全违法案件往往影响范围广，受害者众多，且消费者个人面对食品生产企业居于弱势地位，在诉讼中极其不利。得益于公益诉讼制度的构建，消费者保护组织等团体被赋予了提起公益诉讼的权力，对消费者的保护有所加强。进一步完善食品安全案件的社会公益诉讼制度，有利于提高公共参与的积极性，维护社会公众的利益，有效惩处食品安全违法者。

推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央深刻把握我国经济发展大势作出的战略部署。充分重视食品安全监管体系，提高食品安全监管治理能力，科学构建公共参与的食品安全监管模式是搞好食品供给侧改革的关键，是确保食品质量安全的根本出路。（作者单位：华东政法大学）