加拿大伦敦市青年儿童合作网络项目治理的经验与启示

□李绥州 何 玮

一、国内公共项目治理现状

公共项目治理“是为了创造独特产品、服务成果而进行的临时性工作，一般情况下是指利用项目管理的方法和技术对项目实施过程进行控制的社会治理手段或公共服务供给方式，是实现政府职能的有效途径”[1](p5)，“主张通过构建临时性社会网络组织和权衡各参与主体权责利关系，实现有效治理，最终达成项目目标”[2](p1)。公共项目治理在一定程度上能有效弥补契约不完备、政府管理和市场调节不足等问题。随着“项目制”和治理理论的发展，项目治理逐渐成为公共部门解决公共服务供给问题的有效途径之一。

近年来，我国积极推进公共服务项目治理工作，出台了一系列配套的政策和措施。公共部门和社会组织依托现有社区服务平台，打造多元化社会服务项目体系，为群众提供完善的公共服务。随着“项目制”的发展和实践的深入，阻碍项目治理实施的问题开始凸显。比如，“由于缺乏对供给需要的考虑，公共项目在开展过程中难以实现基层社会治理的结构性融合，易出现‘短命化’‘不稳定’‘后劲不足’等问题”[3]；服务项目运行过程中，“一些项目管理部门会过度注重治理技术，会因此忙于应付治理过程而无暇顾及现实需求，直接影响公共服务项目服务质量”[4]。而实施机制和协调机制的缺失也导致我国在项目管理上面临实施主体积极性不足、信息交互机制不完善、硬件设施和服务质量较低等问题。由此可见，目前我国公共项目治理仍处在探索阶段，公共项目发展体系尚未形成，与国外发达国家相比，在认识、制度设计、技术应用等方面仍存在较大差距。因此，研究国外公共服务项目管理和治理模式，借鉴其发展经验，对于建立主次分明、条理清晰、多元参与的项目治理模式具有重要意义。

二、加拿大伦敦市青年儿童合作网络项目开展概况

CYN 是加拿大伦敦市（LondonON，下文统称“伦敦市”）儿童发展项目，目的在于解决社区儿童和青少年体质、心理、教育问题以及缓解社区家庭贫困等问题，并通过完善服务供给建立“以家庭为核心”的社区服务体系。CYN项目开展至今，出台多项政策用以支持项目实施，通过改变公共服务供给模式、设计服务供给进程、构建服务模型与绩效维度、建立专业项目团队、扩大参与主体等方式，逐步建立起多元化、多层次、多维度、可持续发展的儿童和青少年服务网络。

（一）伦敦市CYN项目拟解决的问题

伦敦市共有96905 个家庭，原居民以白人为主。进入21 世纪以后，来自发展中国家的移民家庭快速增加。在项目开展前，伦敦市儿童和青少年面临严重的发展问题，这主要集中在体质、教育、心理以及家庭贫困四个方面。青少年健康问题严峻。加拿大Active 组织在2007 年对加拿大青少年体育活动参与情况及体质情况进行评估，并于同年发布《加拿大儿童与青少年体育活动报告》，报告利用关键指标进行评级，问题严重程度由A-F依次递增。报告显示，“加拿大青少年体育参与和健康情况不容乐观，其中对体育参与度和身心健康评级为C，手机、电脑依赖程度以及家庭对体育活动重视程度级别为D，体重问题和体质问题则更为严峻，级别为F。青少年健康问题突出”[5]；受教育和文化素养水平较低。伦敦市的教育普及与教育意识培养不足，社区内超过四分之一的适龄儿童不准备接受小学教育，有五分之一的高中生选择辍学，根据该社区2008年社区学生学习情况的调查，“超过三分之一的小学生和七分之一的高中生没有达到地方教学测试及格线，而在该社区的初中生中，这一比例则在半数以上”[6]；儿童和青少年心理健康问题普遍。2007年伦敦市对青少年心理健康问题进行调查发现，“约有60%的儿童和青少年存在注意力不集中、情绪管理失控、暴躁易怒、偏执症的问题，约50%的儿童和青少年受到焦虑症或抑郁症问题的困扰”[5]；每五名儿童就有一名生活在贫困线下，约有19%的家庭低于收入贫困线。资料显示，“相比于2001年，2006伦敦市收容所人数增加30%，相当一部分家庭无法承担子女的教育费用，家庭收支难以实现平衡”[7]。此外，伦敦市外来人口数量增多，也带来服务供给类型不足、服务政策不对口、外来人口及其子女难以融入社区等问题。

（二）CYN项目开展概况

为了帮助相对弱势家庭、保障儿童和青年健康成长，伦敦市于2007 年正式启动儿童和青少年发展项目（CYN 项目），通过组建专业团队和强化社会合作的方式促进项目以及项目集的有效管理，对社区文化素质、脱贫、儿童教育、心理健康、社区服务体系改革等问题有重点、按步骤进行解决，并出台相应规范性文件和评估报告（详见表1）。CYN 项目最初由120 个组织构成，2010 年参与组织数目超过210个，参与人数超过500人，成员机构遍布社会各个领域。为解决社区青少年及社区家庭健康发展问题，2007年9月，CYN项目发布了《2008—2015年加拿大伦敦市儿童和青少年合作议程》，标志加拿大伦敦市儿童和青少年合作项目正式实施。

表1 CYN项目相关文件

三、加拿大伦敦市青年儿童网络项目管理模式分析

CYN 基于项目和项目治理的有效实践，将服务项目分为项目以及项目集和各分议程，通过专业的管理团队和广泛的社会参与开展，改变供给模式和手段，建立多层次、多元化的儿童和青少年服务供给网络，并针对不同利益主体情况量身定制个性化服务[7]。

（一）战略目标：问题导向，主次分明

1.因需而生：根据利益主体情况需求，制定阶段发展议程。不同目标群体的发展需求会有所侧重，CYN 项目对服务对象进行划分和细化，制定幼儿发展项目（2009）、学龄儿童发展项目（2010）、青少年发展项目（2010）三个个性化的阶段性项目。每个阶段项目会根据主体发展需求，对项目服务内容进行定制。各阶段项目侧重有所不同，如在学习能力培养上，针对婴幼儿的是基础语言表达能力的培养，而学龄儿童的则是学习认知能力、读写能力以及课程培养教育的内容，青年的则是增加了对职业技能和育儿教育的内容。

2.因时而变：细化具体目标，按步骤推进落实。CYN 项目对反贫困、提高文化服务、建立健康社区、完善服务体系等四个战略目标进行细化，分解为不同子目标，并制定相应评价指标对目标完成情况进行衡量，使得项目能有步骤、有重点地推进，防止出现目标任务不清、完成情况难以评估等问题。

（二）项目主体：多元参与，协同治理

1.主体多元化：政府部门、社会组织、私人企业共同参与。CYN 项目参与主体广泛。除项目管理团队外，还包括河谷戒赌中心、行政办公室、河谷教育局、公共图书馆等公共机构，儿童健康基金会、自闭症患者协会伦敦分会等社会组织，地方保育公司、伦敦房地产公司等私营企业以及安大略省西部基督教青年会、天主教学校董事会等地方宗教组织，以及少数伦敦市的居民。且在目标和内容细化的基础上明确不同参与主体的任务目标和职责范围，“在2007 年的项目启动计划中将成员机构按类型分为保育工作、早教工作、特殊照顾、读写培养、心理健康、身体素质等20余个模块”[8]，并配以相应职能。此外，在项目融资上，CYN项目不仅有政府提供的项目发展资金，还通过扩大融资渠道，鼓励社会组织和个人捐助，减少项目资金对单一主体的依赖，打造多层次的融资体系。

2.项目透明化：完善信息交互渠道建设。Famil yInf o.ca是CYN管理团队建立的网络服务平台，是一个面向家长、看护人的多语言功能服务系统门户网站，链接伦敦市和米德尔塞克斯地区儿童项目和社区服务中心，社区居民可以通过该平台进行服务预约、信息咨询以及育儿、教育补助金申报。此外，为鼓励社区居民自觉参与项目治理和社区建设，居民还可以通过Famil yInf o.ca对社区服务提出建议，由网站管理员定期将信息整理上报地区公共服务中心和项目组。

3.集体决策：鼓励居民参与项目管理。为了加强集体决策，2011年CYN项目组发布《伦敦市服务供给模式改革实施计划》。该计划提到要“建立多元化、多主体参与的公共服务供给模式，建立以儿童和青少年以及社区家庭为核心的服务网络，增加社区工作人员与居民的互动,采用集体决策和投票模式参与社区建设”[9]。因此,在项目治理过程中,CYN项目组定期收集社区居民的意见，并建立由居民、社会团体、专家学者共同组成的改革委员会对项目方案提出意见，对实施情况进行监督，定期召开社区洽谈会、报告会汇报任务完成情况以及下一阶段的任务目标。

（三）项目实施结果反馈与评估：科学合理，条块清晰

经过多年的探索，CYN 项目建立完善的评估体系，分为服务意识、沟通渠道、合作模式、集体决策四大模块，系统地评估各主体任务完成情况。项目评估方式并不是通过简单自评、他评来完成，指标的衡量需要对项目实践成果和开展情况进行考核，根据既定的目标填入对应模块（详见表2），再由评估委员会界定情况是否属实。

表2 CYN部分评估表

四、加拿大伦敦市青年儿童合作网络项目对我国公共项目治理的启示

（一）在管理机制上，要科学管理，合理分配任务

1.分解项目目标，按层次落实项目。随着项目制的发展，我国地方政府作为“发包方”开始通过项目治理来提供社会公共服务，但这些公共服务项目由于缺乏目标管理，往往会在实施过程中出现“短命化”、“易夭折”等现象，这不仅使得项目开展混乱、指挥协调难度大、项目治理的成本增加，而且也难以满足现实，难以实现治理目标。因而，我国在项目任务的分配上要借鉴国外项目治理经验，做到“精细化”管理，有效提高项目的可操作性和专业化，将项目目标划分为若干子项目，不断细化，通过分解项目，准确抓住项目重点，并合理地制定评估指标，更准确地对项目成本和完成情况进行评估。

2.完善管理体制，制定完善的项目运行方案。公共项目的制定需要坚持问题导向，目标群体的实际需求是公共服务项目的立足点和出发点，公共服务供给模式和内容要满足目标群体实际需要和个体个性化需求。相对于美国、加拿大等西方发达国家，我国公共项目治理发展时间较短，内容设计仍有较大发展空间。在项目前期方案生成阶段和实施阶段需借鉴国外项目治理经验，结合实际需求完善公共服务项目供给体系，包括以下几点：第一，将目标群体进行细化，通过沟通、调查了解目标主体公共服务需求情况，并根据实际需求提供个性化服务；第二，明确参与主体的角色任务，建立网络责任结构模式，制定战略目标，做到服务项目与目标主体需求的有效对接；第三，在开展公共项目治理过程中，公共部门和项目组需要围绕任务目标和发展需求制定出阶段性项目议程、实施计划，并结合实际情况制定阶段性报告，及时反馈项目实施进展。

（二）在参与主体上，要多元化，加强组织间联系

1.建立良好的伙伴关系。公共项目利益相关方之间的动态治理关系是决定公共项目合作水平的最重要因素之一，建立良好的伙伴关系是维持公共项目大系统、支持项目治理的重要机制，伙伴关系讲究的是一种平等的合作关系，不同于一般的“管理与被管理”、“上下级”的合作关系，各主体在参与的过程中拥有较大的自主权，能平等地参与项目治理，实现治理的良性互动，促进资源多向流动。不同于CYN项目治理多元主体的制衡关系，我国在项目治理过程中，社会组织、社区工作往往处于被动地位，绝大多数优势资源集中于政府，这也导致公共项目对政府资源的极度依赖，使得组织之间连接关系脆弱。因而，我国在推进项目治理格局形成的过程中，要加强与其他社会主体的互动，建立稳定、良好的伙伴关系，一方面要确保公共项目参与主体拥有自主权，通过签订契约、完善规章制度等方式明确各个参与主体的目标任务和职责范围，平衡各方利益，建立多元化治理格局，转变政府职能，增强社会组织和企业的活力，扩大民间参与空间；另一方面需加强组织之间的联系，以免资源过度集中导致网络结点之间的失衡。还要积极引入社会资金，完善融资渠道建设，建立“资源共享、风险共担的管理模式”。

2.在项目导向上，要临时团队与常规任务组织相互配合。项目导向型组织以创新活动为主导，面向知识经济和社会，在内容、形式上与传统科层制组织有明显差异，“作为一种组织结构中具常设性和临时性的二元组织，项目导向组织具有较强的协调能力和项目管理能力”[10](p91)。就CYN 项目而言，项目团队组成包括公共部门工作人员、企业管理人员、社工以及职业项目经理人，其中“职业项目经理人”主要发挥咨询、指导作用，对项目开展情况进行评估和指导，针对性地制定后续方案。项目导向团队本身的操作十分灵活，在项目组建时会制定相关的协议，对项目的实施过程、目标以及各自的职能进行明确划分，规定项目开展的时间以及需要达到的效果，由政府部门依据市场竞争的原则，选择适合的项目团队，并设置相应的项目管理委员会对实施过程进行监督，对成果进行评估和验收。项目导向组织作为实现公共项目治理目的的有效手段，可以弥补科层制组织的不足，通过有效配合实现优势互补，发挥如下作用：第一，项目导向组织要按照项目组合方式制定和实施社会发展战略，使项目能有条不紊地推进；第二，建立兼具常设职能管理部门与临时项目团队，既保证了项目管理的专业性，也避免了机构臃肿的官僚制弊病，同时能保持项目发展方向，保持与项目发展目标的一致性；第三，促进政府内部具备管理才能的工作人员与跨部门、跨专业的项目管理团队有效协调，紧密合作。我国在项目导向上，要向加拿大伦敦市学习，要使临时团队与常规任务组织相互配合。

（三）在技术手段上，要畅通信息交互渠道，完善项目评估机制

1.优化信息交互系统，广泛收集群众意见。社会治理强调多元化参与，公共项目的有效开展，需要充分收集和了解民意信息，CYN项目在开展过程中，会有意识地增强与各利益主体的交流互动，及时发布项目进展，保持项目运行的透明性，通过定期召开发布会、网上意见收集等渠道及时收集居民意见，了解服务需求情况，完善项目方案。因而，在我国公共项目制定过程中，需要提升项目开展的透明性和社会参与度，拓宽交流渠道，及时、广泛收集项目状况信息，扩大决策参与主体，发挥公众监督的作用。发挥“智囊团”的作用，邀请专家团队、中介机构、社会组织、群众等主体参与公共项目，通过完善激励机制鼓励参与治理，为项目制定提供方向和有效信息。

2.完善项目评价体系建设，合理配置评估权重。解决项目“衰败”问题，有效提升治理质量，需要发挥项目评估体系的作用。定期对阶段项目进行评估，有利于及时发现问题，调整治理对策。在项目运行过程中，需根据项目类型和同类项目经验建立科学、有效的评估指标体系，为项目质量发展提供有力的技术支持。要根据相关的政策、法案依据及地方实际需要的特殊性制定出具有可比性和可操作性的绩效评估机制和指标，同时，为了避免项目评估的权重设置过于主观，在阶段性评估阶段，需要围绕项目目标和标准化指标补充项目实践相关材料，以便项目评估小组进行客观、全面的评估。

他山之石，可以攻玉，加拿大伦敦市CYN项目治理经验对我国公共服务项目建设有充分的借鉴意义，但需要注意的是，项目制和项目治理有其适用范围，还需要结合我国社会发展情况以及项目类型开展治理工作。