广州加快衔接港澳营商环境制度规则的路径探析

□杨姝琴

粤港澳大湾区涵盖珠三角九市与香港、澳门，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有重要的战略地位。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出，到2035 年建设成为富有活力和竞争力的国际一流湾区与世界级城市群。《规划纲要》明确指出，粤港澳大湾区要打造具有全球竞争力的营商环境，支持珠三角九市加快建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则。

一、推进制度规则衔接是粤港澳大湾区打造具有全球竞争力营商环境的需要

自改革开放以来，我国的京津冀、长三角以及珠三角城市群等经济较为发达的地区，在我国的经济发展中起到了至关重要的引领作用。相比较其他大都市城市群，粤港澳大湾区基于自身的区位优势和雄厚的经济基础，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的良好条件。

湾区经济作为地区经济发展中更加高级的状态，根本上而言是创新型经济以及开放型经济的集合体。因此，在粤港澳大湾区内，将香港的专业服务和国际化的营商环境优势，与珠三角的人才、产业和科技相配合，可以形成体制和生产要素的更优组合。在中国特色社会主义进入新时代背景下，把粤港澳大湾区上升为国家发展战略，开展粤港澳大湾区发展规划，释放出湾区经济的开放性、创新性和国际化的活力，有利于进一步深化改革和扩大开放，建设高水平参与国际经济合作新平台，更好地与港澳进行规则制度对接，建立与国际接轨的开放型经济新体制。

作为国家中心城市和大湾区的核心城市，广州需通过优化营商环境重塑发展优势，特别是在粤港澳大湾区建设中，借此增强承载力和功能地位，以把握发展机遇。2018 年，围绕习近平总书记视察广东对广州提出“营造现代化国际化营商环境上出新出彩”的要求，广州制定出台了《广州市营商环境综合改革试点实施方案》，启动实施营商环境1.0 改革。在巩固提升1.0 改革的基础上，2019 年4 月，广州出台《广州市进一步优化营商环境的若干措施》，深入实施营商环境2.0 改革。广州营商环境改革2.0 版和1.0 版的最大区别就是突出了与港澳的规则对接，这也将是广州推进营商环境改革的巨大优势。因此，贯彻落实好广州优化营商环境改革2.0 版，加快推进大湾区制度规则衔接，将会加快全球创新资源要素的汇聚，推动广州实现现代化国际化营商环境出新出彩，更好地发挥粤港澳大湾区区域发展核心引擎作用。

二、加快衔接港澳营商环境制度规则急需解决的问题

（一）在经贸规则的障碍上，影响要素跨境流动和湾区协调发展

香港以及澳门地区可以制定自己特有的关税政策，而广州处于内陆范围，所以和湾区城市进行贸易运输时会有一定的不便。由于港澳地区的独立关税政策及历史的差异，港澳与广州地区行业准入的标准以及技术要求等方面都存在很大的差异，这些原因导致了“关境之后”出现问题，包括竞争中立标准、政府采购透明度、环境标准、知识产权保护等。如港澳针对内陆开展的对人才计划数量有限，到港澳地区进行资格申请限制因素很多；法律以及会计行业的准入资质存在很大的不同，导致港澳专业服务人才很难在不同地区开展工作；对非本地专业人士强制要求通过本地化专业考试，这给港澳与广州的专业交流、广州企业更好地融入国际人为设置了障碍。

（二）在税收政策衔接上，广州税率高于港澳

目前香港薪俸税在税率方面的要求不超过15%，而澳门职业税的要求则是不超过12%，然而内地关于个人工薪所得税的标准却是不超过45%，故港澳人员普遍反映内地税负太重，这在很大程度上影响了港澳人员来穗就业的积极性。除了最高边际税率差很高，税率级距差异也很大。在考虑到需要被扣除的额因素以及免税额等方面之后，地区之间的税务差异会更加明显，香港具有的免税金额以及扣除数额都超过了广州。

对比作为经济特区和计划单列市的深圳，享有特区立法权和一些特殊政策,使得其在吸引企业方面具有特殊的优势。比如,前海自贸区和深港现代服务业合作区对现代物流,信息服务、科技服务,文化创意四大产业企业,减按15%的税率征收企业所得税,对港澳台居民个人所得税两地差额实行政府补贴,而广州南沙自贸区未能享受同等税收优惠政策,近年来税源转移流失时有发生。

(三)在金融服务政策的衔接上，港澳金融机构的进驻仍然面临较高门槛

广州对港澳金融机构投资设置的标准比较严格，这也一定程度上限制了港资金融的投资行为。虽然2018 年出台了《关于广州扩大金融对外开放提高金融国际化水平的实施意见》，提出降低港资澳资金融机构准入门槛，允许港澳银行在粤分行在广州申请设立异地支行。但相比要素充分自由流动的目标，广州对港澳金融机构的设立、公司的比例、业务限制、审批程序等方面的前置条件和门槛还是过于严格。比如对双向跨境资本流动需要进行严格的审核，这不利于湾区跨境投融资行为的开展。这种出于金融审慎目的设立的门槛，显然难以适应发挥香港国际金融中心的优势、提升广州金融国际化水平、把粤港澳大湾区建设成为最具有全球影响力的金融中心的需要。同时金融配套服务设施跟不上,也导致广州与港澳在互联互通、开展跨境联动方面存在较大障碍。相关的资信讯息、政策宣介、交流平台等金融服务配套设施不足。根据香港银行公会调查显示,约50%的港澳中小银行感觉对内地金融法规是一般性了解或并不了解。

（四）在跨境贸易便利化政策上,压缩整体口岸通关时间、降低通关成本等方面还有潜力可挖

广州营商环境在通关、质检等贸易便利化领域，仍有进步空间。2018 年12 月，广州市口岸(广州关区内)进口整体通关时间(30.4小时)优于全国平均水平(42.5 小时),但对比深圳(13.74小时)、香港仍有较大差距。一是口岸自动化作业水平相对落后,信息化程度较低,制约口岸效率的进一步提升。南沙自贸区“单一窗口”显示,2018年南沙港二期抵港到卸船完成平均耗时8 小时,远高于全省平均的4.21 小时。二是口岸收费有待进一步清理规范,各口岸已推进收费目录清单公示,但企业仍反映中间环节较多,中介机构层层转包拉高了合规成本。三是穗港、穗澳海关以及边检部门设定的技术标准有所区别而且信息交流不够便利，所以口岸的审查经常会出现问题。广州与港澳海关部门合作仍以单项突破为主，总体规划和整合少，统筹规划少，不少有效机制尚需完善。

（五）把南沙打造成为粤港澳全面合作示范区，仍需补齐制度创新、政策落地效果、行政管理体制改革等短板

广州在营商环境改革2.0 版提出，促使南沙自贸片区努力建设国家级营商环境改革特区以及粤港澳全面合作示范区。所以，加快构建南沙自贸区营商环境的核心竞争优势,需要补齐政策支持、制度创新、行政管理体制改革等方面的短板。

一是制度创新缺乏开拓性和创造性。除一些涉及国家授权和敏感性改革领域不能触碰外，南沙在一些制度创新上的开拓性仍显不足，一些有望探索制度创新的突破点在推进上仍处于谨慎状态。二是政策落地效果有所欠缺。由于时间仓促和保密需要，自贸区在设计“总体方案”、形成“负面清单”和制定“实施方案”过程中，未能大范围地深入征询港澳企业的意见、制度需求和政策需求，缺乏一定的社会参与度。港澳公司仍认为广州的大量法规、政策清晰度不高而且变化较快，让外资无法适从。政府没有权威窗口对政策进行发布、分类和解读。企业咨询和了解政策信息有较大的困难，不能及时地了解最新政策。三是行政管理体制改革有待深入。从调研中发现，企业负责人对于南沙在注册过程中引入“一照一码”和多部门联动的模式所取得的便利性和高效率表示了高度认同。但事实上，这些关于事前审批层面的改革成效，与深度行政管理体制创新的差距还较大。自贸区政府管理体制改革的核心在于“流程再造”，将高效率、便捷化的服务嵌入到产业培育、规划和扶持的整个过程中，使得政府职能转变向纵深推进，而不是简单地“小修小补”。

三、广州加快衔接港澳营商环境制度规则的对策建议

（一）构建能够满足国际高标准投资以及世界贸易规则要求的法规，深化贸易投资便利化合作

贯彻落实好广州营商环境改革2.0 版，完善各项政策的细则，尽快建立广州营商环境评估体系，进行常态化的量化评估，以便及时发现问题，迅速作出调整。深化投资管理体制改革，试验高标准国际贸易投资规则，要尝试采取市场准入负面清单，进行行业协会以及行政机关的脱钩改革，不断加强对于知识产权的保护力度，将反垄断审查体制建立得更加完善，让科技人才的权益得到充分保护。不断跟进世界贸易投资规定的变化情况，尝试实行竞争中立、境内规制等贸易投资的新制度，在保障权益基本安全的情况下尝试实施新的贸易制度，详细说来包括以下几方面：审核当前的制度条例是否是必须的，将不需要的准入制度删除，保证境内准入保持竞争中立；不断丰富政府部门的采购清单，对港澳提供的服务项目一视同仁，政府采购内容必须公开透明，严格遵循相关的标准；参考香港目前使用的“清洁生产伙伴计划”等措施，让南沙自贸区范围内的环境以及劳务跨境政策保持相对统一；在港澳和自贸区协商调整共有的数据储存和跨境数据迁移规定，和港澳一起维护自贸区数据储存的安全性。经过贯彻《CEPA 经济技术合作协议》、促进粤港澳各行各业共同协作等方式，整体提高湾区标准交接和资质互评。

探索制度创新、先行先试的优势，大力推广财政税收优惠政策，推动定向减税和结构性减税的实施。对于新创企业（成立不到三年），税收上予以减免；对于研发创新上采取加计扣除优惠；对于离岸贸易和服务贸易，设置单独的税收制度。在企业招商、入驻、以及整个管理过程中清楚传达税收政策，让各个企业和每个人能够心中有数，投资创业更有主动性。

（二）构建与港澳融通对接的商事便利化制度，建立粤港澳大湾区服务贸易一体化通关监管体制

实现商事规则互通、企业服务平台互联，减少广州与港澳企业运营的制度成本，在人才、跨境贸易、投资人保障以及合约执行等方面,不断和港澳地区形成政策对接，实施“一次性通过审批”，降低企业办事的复杂度。提高营商环境“可预期性”和“稳定性”，提升企业办事获得感。大力培育和扶持行业协会商会发展，发挥政企之间的桥梁纽带作用，及时准确掌握企业情况和诉求。在公共事务与行政审批领域探索推广“容缺受理”制度，方便企业和群众办事；逐步建立以信用为基础的市场管理机制，对严重失信违法主体采取市场禁入限制。

进一步实行湾区跨境海关合作和跨境管理的分享和构建，将口岸的信息交互、执法互助以及结果互认建设得更加完善。尽快推动“岭南通”拓展为“湾区通”，推进三地车牌证照管理一体化，探索“一地两检”和“单边验放”，充分利用智能识别技术实现电子化通关，优化出入境管理，推进湾区通关便利，促进三地人流、物流、资金流、信息流无障碍互通共享，进一步提升市场一体化水平。推进三地口岸执法的进一步深入合作，加强各地在计量标准、制度合作以及合法认证等方面的合作力度。

（三）加快推进服务业行业标准与管理规则的对接，加快实现金融服务体系一体化

推进服务行业管理标准和规范、市场监管执法标准的全面对接。对于在港澳市场监督管理中出现的差距问题，提出港澳市场经营行为差异化责任豁免目录。充分发挥行业协会在对接行业管理标准和规范中的作用，借鉴港澳服务行业协会管理制度，不断研究让社会组织实现服务行业的管理工作，加强行业的自律性，探索与港澳行业管理标准和规范衔接。进一步发挥香港中介组织的桥梁作用，加强两地合作，拓展服务范围，为广州企业提供产品开发、研究咨询、人才培训、检验检测、金融等服务，有效推动广州服务业标准与国际接轨。

金融服务体系一体化是实现广州与港澳服务贸易一体化的重要支撑。进一步促进广州以及港澳地区的货币互通，建立跨境双向人民币资金池、跨境发行人民币债券、跨境人民币结算等跨境人民币业务合作，促进穗港两地离岸、在岸人民币资金互通。拓展移动金融在穗港两地的应用，提升两地跨境支付服务水平。推进穗港互设金融机构，支持在穗金融机构在港设立分支机构；争取放宽香港金融机构在内地设立合资金融公司的持股比例限制，降低准入门槛。推动穗港实现错位发展，广州将重点打造服务于香港的离岸人民币在岸服务中心，以及产业金融中心、期货服务中心和保险创新中心，将粤港澳大湾区打造成为可与纽约湾区比肩的国际金融中心。加强绿色金融合作，广州绿色金融改革创新试验区是全国五个绿色金融试验区之一，同时也是唯一一个在一线城市设立的绿色金融试验区。大力支持符合条件的港资金融机构在广州绿色金融改革创新试验区设立合资证券、基金、期货和保险公司。

（四）构建人才便捷流动机制，破解市场一体化的体制机制障碍

在人才便捷流动方面，改善湾区社会民生、建设公共服务共享体系是关键。一是推动制定统一的大湾区国际化人才引进政策。在港澳人才引进、创业、就业、永居、税收、金融、社会保障等管理制度与政策体系方面，先行先试、大胆改革，大力推动形成粤港澳统一的人才市场。实行对港澳居民的自由落户政策，对港澳居民全面实行居住证制度，保证港澳人才在广州获得与当地居民同等的待遇。尽快落实和完善专业资格互认，逐步取消对港澳专业人员的各种限制，允许港澳地区取得专业资格的人员到广东提供专业服务；鼓励港澳人才到广东自贸试验区就业创业。二是推动专项人才引进计划，共建人才中心。吸引港澳优秀科研人员、管理人才、专业人士来穗办公创业。发挥行业协会的中介作用，推进特定专业技术资格资质的互认，为跨境机构的工作人员和参与跨境科研合作项目的科研人员提供通关便利和配套服务。制定吸引青年专才来穗创新创业的政策，打造具有国际竞争力的人力资源服务产业。吸引国际猎头公司、人力资源咨询公司等人才服务机构进驻落户，加快构建专业高效的人才引进服务体系。三是引才和育才相结合，组建大湾区高层次人才联盟。建立大湾区院士联盟，实现产业吸引高端人才与高端人才引领产业发展的互动循环。降低港澳企业在湾区的设立门槛，适用人口范围从只针对精英、优秀人才，到覆盖符合基本条件的普通港澳居民，同时对港澳人员在湾区的执业范围逐步放宽。

（五）加大自贸区制度创新力度，支持南沙打造成为粤港澳大湾区全面合作示范区

作为广州营商环境制度创新高地，南沙自贸区要在强化已有改革措施的系统集成基础上，贯彻广州范围内的营商环境改革2.0 版，吸取港澳地区优秀的管理制度以及行为方式的经验，制定更加有效的改革方案。一是要指引负面清单投资管理朝着正确的方向前进，和国际化的标准相一致。设计方面，学习美国等一系列发达国家管理负面清单的经验；投资口径的选择方面，使用的是宽口径，即包括直接投资和间接投资，准入前国民待遇涵盖设立、获取、扩大；不符措施内容指向国民待遇、业绩要求等多方面展开，投资范本涵括国民经济所有门类。二是提速粤港澳现代服务业合作进程。联袂前海与横琴，形成自贸片区三足鼎立之势，深度对接港澳，打造以现代服务业集聚为特色的粤港澳大湾区。探索在南沙新区片区设立“区中园”，推进粤港澳服务贸易自由化。深化与港澳在航运物流、文化创意、健康医疗、专业服务和教育培训五大领域的合作，引进高端服务业投资者。三是借鉴香港城市治理经验，推进经济社会管理与国际规则有效融合。吸纳香港先进的城市规划、公共服务和社会管理经验，充分引入实施香港规范和标准，引入香港相关领域的机构和人才，在城市规划、城市运营管理、市政公共设施、商事管理、社会治理服务等领域大胆创新。