粤港澳大湾区联动治霾现状、困境及对策

□魏满霞 黄绮琪

一、问题的提出

粤港澳大湾区是由香港、澳门两个特别行政区和珠江三角洲的九市即广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆组成的城市群。粤港澳大湾区是我国开放程度最高和经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。

随着经济社会的快速发展和城市化的推进，城市人口和机动车数量不断增长，严重的雾霾天气频繁出现。雾霾污染严重影响经济社会发展和人们健康,成为环境问题中最受关注也最亟待解决的难题。雾霾污染具有较强的空间溢出性和空间关联性，依靠单边治霾和局部治霾难以从整体上、根本上解决区域性雾霾污染问题[1]。粤港澳大湾区联动治霾成为必然选择。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，打造粤港澳大湾区，要将粤港澳大湾区建设成充满活力的世界级城市群和宜居宜业宜游的优质生活圈，这对大湾区合作治理雾霾提出了更高要求。那么，粤港澳大湾区联动治霾运行现状和效果如何？粤港澳大湾区联动治霾的组织机制是怎样的？联动治霾目前存在哪些困境？本文以粤港澳三地联动治霾措施为研究对象，分析粤港澳大湾区联动治霾面临的困境，尝试为粤港澳大湾区联动治霾提出相关建议。

二、粤港澳大湾区联动治霾的现状

通过监测2006—2018 年粤港澳空气监测网络污染物浓度年均值的变化，可以看出，近年来粤港澳大湾区区域内SO2、NO2、O3、PM2.5 等污染物年均浓度呈整体下降趋势，空气质量得到显著改善。与其他重点控制区域相比，粤港澳大湾区的天气优良天数占比高达90.7%。

表1 粤港澳珠三角区域空气监测网络污染物浓度的年均值变化（2006—2018年）

（一）粤港澳大湾区联动治霾的组织机制

经过多年合作，广东省已与港澳特区建立起以政府间联席会议为中心的环境合作机制，并在大气污染防治联席会议下设立了区域大气科学研究中心，为大湾区空气污染治理提供科学决策和技术指导。

1.大气污染防治联席会议

现阶段粤港澳三地环境合作组织机制的主要表现形式是三地政府间合作。在广东和香港之间，1998 年，粤港合作联席会议制度建立，广东省与香港特区联合开展“珠江三角洲空气质量研究”。同年，双方实施《珠江三角洲地区空气质素管理计划》，成立大气污染防治联席会议，在合作中积极探索区域协同防治大气污染措施。在广东省与澳门特区之间，2001 年粤澳高层会晤制度建立，2003 年双方高层会晤制度升格为粤澳合作联席会议，下设环保合作等四个专责小组和多个专项小组，每年轮流在广东和澳门举行一次以上的全体会议。

2.环保合作治理小组

粤港澳大湾区雾霾合作治理的组织机制还表现为三地政府间联合成立的治理小组。在粤港合作方面，1990 年粤港双方就成立了“环境联络小组”,2000 年更名为“粤港持续发展与环保合作小组”。在粤澳合作方面，2002 年“粤澳环保合作专责小组”成立，下设多个专项小组处理不同环境问题。2006 年设立空气质量专项小组，开展空气检测项目研究，为改善粤澳区域空气质量提供技术方面支持。专责小组会议与广东、澳门环保部门密切联系，认真配合《2017—2020 年粤澳环保合作协议》实施。

3.粤港澳合作治理环境协议

粤港澳大湾区雾霾合作治理的组织机制还表现为政府签署的环境治理和空气污染治理的多项协议。历年来“粤港持续发展与环保合作小组”会议签署了多项合作协议，如2002年的《关于改善珠江三角洲空气质量的联合声明》，2014 年的《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，2016 年的《粤港环保合作协议》（2016—2020年）。2018年12月7日，“粤港持续发展与环保合作小组”第十八次会议在广州举行，双方同意在粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络加入大气中挥发性有机物浓度的常规监测，粤港同意共同筹组成立科研小组及开展《2020 年后区域空气污染物减排目标和浓度水平研究》，以及加强粤港空气质量预报工作的合作[2]。

（二）粤港澳大湾区空气质量监测网络和重度污染天气的联动应急机制

粤港澳大湾区在空气污染治理方面除了共同组建合作机构、签订多项合作协议之外，还在区域空气质量监测、重度污染天气联动应急等方面实行了区域间政府的合作治理。

1.粤港澳大湾区空气质量监测网络

广东省环境监测中心和香港特区环境保护署共同筹建“粤港珠江三角洲区域空气监控网络”，并于2005 年11 月30 日正式启动。2014 年，粤港澳三方签署了《区域大气污染联防联治合作协议书》，澳门特区监测点也被纳入空气监测网络，并更名为“粤港澳珠江三角洲区域空气监测网络”。监测点覆盖广东、香港和澳门，主要监测PM2.5、PM10、SO2、O3、CO 等主要空气污染物浓度，监测网络会每小时发布各种空气污染物的实时浓度，会提供粤港澳当地最新的空气质量评价指数。监测网络成为了解粤港澳大湾区PM2.5时空分布、量化PM2.5的污染源和公众参与区域大气污染治理的有效平台。

2.重度污染天气联动应急机制

为减缓重度污染天气造成的危害，提高应对和防范大气重污染能力，2014年1月，广东省政府成立珠江三角洲区域大气重污染应急领导小组，制定《珠江三角洲大气重污染应急预案》，共同指导和协调区域大气重污染天气应急处置工作。应急预案包括空气质量预测、空气污染警报服务和短期减排措施，针对污染贡献大小、集中程度不同进行提醒、建议、强制性减排等不同强度的控制。在领导小组下设立区域大气重污染应急管理办公室负责小组日常工作。珠江三角洲区域大气重污染应急领导小组、各地级以上市大气重污染应急指挥机构和专家咨询组一起为应急机制提供组织机制和科学指导。

（三）粤港澳大湾区联动治霾的技术手段

技术层面的合作，是粤港澳大湾区成功改善空气治理不可或缺的方面。随着合作组织机构的建立、协议的签署和执行，粤港澳大湾区大气环境监测的能力也在不断增强。2010 年，广东省制定实施全国第一个区域性联防联控工作方案《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划》并推动粤港联合制定《2011—2020 年下一步区域空气质素管理计划》。2014 年，珠三角建立了大气污染联防联控技术示范区，建立了覆盖整个示范区的监测预警网络，建成我国第一个大气超级监测站，实时在线监测200 多项大气污染指标，并形成区域大气复合污染监测预警技术体系、应急技术支持体系和综合调控技术体系，为珠三角实施区域空气质量科学管理提供了必要的手段和能力。另外,粤港澳大湾区还成立环境实验室、环境污染研究与控制联合实验室，为持续改善区域空气质量提供了必要的技术手段。

三、粤港澳大湾区联动治霾的问题分析

如表1 数据所示，粤港澳大湾区的雾霾污染现阶段得到有效控制，联合治霾实践取得了一定成效，但联动治霾还存在诸多困境。“长期以来，大湾区既面临着粤港澳三地因不同的政治制度、环境标准乃至治理架构带来的合作困境，同时还面临着珠三角内九个城市因个体理性带来的集体非理性结果的合作困境”[3]，个体理性常常带来集体非理性结果。虽然《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台为大湾区的发展提供了总体规划，但目前大湾区联动治霾仍存在很多问题。

（一）粤港澳三地实行不同的环境标准和监测体系

粤港澳三地的经济发展水平、环境污染治理水平、环境保护管理机制处在不同的发展阶段，环境保护追求的目标不一致。港澳采用国际环境标准，广东省的环境标准与国际水平相比还有一定差距。粤港澳大气防治工作集中于技术层面的交流和合作，三地仍按照各自的法律法规制定环境标准体系。

粤港澳大气污染主要影响因素不同，港澳臭氧含量高，光化学污染严重；广东可吸入颗粒物含量高，灰霾天气影响广，所以三地在制定环境保护、环境污染管理措施时存在分歧。例如，机动车污染源是影响三地空气质量的重要因素，20 世纪90 年代，香港开始收紧车用燃料和车辆废弃排放标准，实施较严格的监管措施，并积极推进与珠三角的区域合作；但澳门对机动车的监管较为宽松，实施管制和相关措施比较晚。

（二）粤港澳大湾区各政府间的环境合作机制不完善

虽然粤港澳三地构建了府际行政协议，但行政协议的操作性不足、区域深度合作缺乏法律依据，利益冲突难以避免。这些年大湾区内各政府间签订了较多环保合作协议，如2005 年的《泛珠三角区域环境保护合作协议》、2014 年的《粤港澳区域大气污染联防联治协议书》、《2016-2020 年粤港环保合作协议》和《2017-2020 年粤澳环保合作协议》。协议中的环境合作内容的规定相对笼统，操作性不强，许多协议没有制定相匹配的责任条款和惩罚机制，常流于形式而缺乏实际效益。此外，这些协议大部分是几个城市间的合作协议，还没有形成能涵盖大湾区内所有城市的环境保护合作协议。

（三）雾霾联动治理的法律体系不完善

《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》是框架协议，我国相关环境法律没有对政府之间的行政协议做出规定，环保合作缺乏法律约束力和保障机制。大湾区环境共同体的形成是粤港澳大湾区建设成宜居宜业宜游的优质生活圈的必要条件，但不同的行政执法体制在执法过程中易发生冲突，造成较大的经济损失和交易成本。粤港澳三地短时间内难以在环境立法方面实现快速、显著的飞跃，而行政执法在协调各方利益、减少执法冲突和促进区域形成一体化执法标准方面具有重要作用，因此，要创新三地的行政执法合作模式，构建起既在中央政府的统一领导下，又能发挥港澳高度自治优势的粤港澳大湾区环境行政执法协调机制。

（四）雾霾联动治理缺乏第三方监督

广东省根据国务院下达的总量控制目标和生态环境主管部门规定的分解总量控制指标，综合对应地区的经济、环境、生态情况将指标再分解。采用事后监督考核制度评估环境政策实施效果，由政府环境监察部门对各地市的雾霾治理进行评价，并将污染治理成效作为指标纳入官员晋升的绩效评价中。三地政府在“一国两制”的体制下仍由三地环境监察机构（广东省环境监察局、香港环境保护署、澳门环境监察署）自行对环保合作协议中协商一致的内容进行监督。雾霾联动治理的推进很大程度上依赖三地政府的自我实施和自我监督，缺乏高层级的权威性环境协调监督机构。此外，公众参与环境立法、环境执法程度比较低，无法对污染企业和政府治理污染行动起到真正的监督和制约作用。

四、完善港澳大湾区联动治霾的建议

目前粤港澳三地的环境合作还处于初步发展阶段，需要深化合作治理才能将粤港澳大湾区建设成充满活力的世界级城市群和宜居宜业宜游的优质生活圈。

（一）编制粤港澳大湾区联动治霾总体规划

粤港澳三地行政模式有较大差异，环境行政执法中容易出现冲突。在联动治霾方面，粤港澳大湾区可以借鉴欧盟大气污染联合治理经验。因涉及多个不同的国家和地区，欧盟在采取行动前首先考虑制定总体的行动纲领，定期制定和修改涵盖区域联防联控目标和防治措施的欧共体行动规划。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》的基础上编制大湾区联动治霾总体规划，定期制定和修改区域联防联控目标和措施，在三地协商一致的基础上用法律的形式确定下来。发挥粤港澳建设领导小组的决策作用，将环境空气污染联动治理融入区域整体规划中。

（二）构建区域一体化环境标准和监测体系

法律可以降低区域政府间协同治理大气污染的交易成本。国家要完善重点区域大气污染的联合防治法律机制，在区域政府间法律责任、利益平衡等方面，制定及完善具有可执行性和可操作性的法律法规体系。地方层面要细化中央和区域层面相应的法律法规，打破粤港澳三方的利益藩篱，调整或废除港澳地区与内地互不兼容的环境法规，并全面融入联合治霾相关法律法规。

粤港澳地区要继续完善珠三角区域大气复合污染立体监测网络，形成一体化的环境标准体系和环境监测体系，参考国际标准和区域实际情况统一悬浮细颗粒物含量标准和限定平均浓度，形成协商一致的大气污染减排方案，为各地市设立排放目标并规定完成期限。

（三）深化粤港澳大湾区联动治霾的合作机制

粤港澳三地签订的多份行政协议和环保合作协议提供了区域总体行动框架；粤港澳大湾区区域空气质量监测网络的设立，为开展空气污染研究提供确切空气质量信息；联席会议和下设的区域大气科学研究中心，为三地合作提供决策和技术支持。目前，粤港澳三地的环境合作还处于初步发展阶段，还需要进一步深化大湾区联动治霾的合作机制。

珠三角九市和港澳两个特区可综合运用之前双方或多方已缔结的环境合作协议，建立生态环保合作利益诉求表达平台，为公众发表跨境建设项目提供公平平台。成立大湾区大气污染治理委员会和环境资源协调治理委员会，委员会直接向中央政府负责。在三地政府自愿基础上，委派代表担任委员，反映三方公众意愿和处理跨境大气环境纠纷，使大湾区城市间的利益纠纷在公平、公正、公开基础下得到及时解决。

（四）构建多元主体参与的协同治理体系

从加强监督角度来看，中央层面要设置环境协调监督机构，下设大湾区环境协调监督委员会，统筹区域内环境监管。粤港澳三地环境监察部门派代表担任委员，共同对大气污染防治管理中的违法、失职行为进行调查处理，推动大湾区环境保护行政执法和司法的有效衔接。委员会由中央直接领导，保持独立，区域地方政府不得随意干涉，以此强化区域环境监察的威慑力。

积极构建多元主体参与的协同治理体系,加快形成“以地区联动为要义、政府为主导、企业为主体、公众和社会组织共同参与”的雾霾污染区域协同治理格局。[1]从公众参与角度入手，可借鉴欧盟设立的经济和社会委员会，保障公民的知情权。建立线上环境信息公开平台（如泛珠三角合作信息网、广东省生态环境厅公众网），联合各地政府实时公布空气质量监测数据、合作信息和污染处理情况。此外，建立粤港澳大湾区环保合作论坛，为内地和港澳公众及环保组织建立交流讨论平台，促进公众和环保组织主动行使监督权。