ＰＰＰ模式的历史演变、实践困境和进路选择

摘      要：目前，在公共基础设施建设领域采用PPP模式已成为推动现代经济发展的重要手段之一。现代意义上的PPP模式不仅能够实现公共基础设施的高效供给，而且能够促进经济增长。本文在追溯PPP模式的理念来源和历史演变的基础上，从合作伙伴关系中的竞争机制、PPP模式理念落地、私营部门治理规则的适应性等方面探讨了PPP模式的实践困境。认为要充分发挥PPP模式的功能，必须切实转变理念，以制度创新和政策调整探索运用PPP模式的多种可能性，构建公共基础设施PPP模式的治理框架，提升其专业化治理水平，推动经济社会发展，以优质的公共服务供给满足人民对美好生活的需要。

关  键  词：公共基础设施;PPP模式;公共服务供给

中图分类号：F12        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）07-0044-07

收稿日期：2019-05-24

作者简介：赵崇爱（1990—），女，山东泰安人，中共中央党校（国家行政学院）2018级行政管理专业博士研究生，研究方向为公共管理。

在大型公共基础设施建设中，采用长期合同形式的PPP模式（政府与社会资本合作）已成为许多国家推动现代经济发展的重要手段之一。随着PPP模式在全球范围内采用率的稳步上升，其不仅被视为政府进行公共基础设施建设的首要选项，更担负着国家实现现代化的重任。在美国，特朗普政府意识到基础设施建设的不足，计划建设50个基础设施项目，总投资超过1375亿美元，其中大部分由私营部门资助。[1]在土耳其等国家，PPP项目已成为卫生部门现代化的重要组成部分，如正在建设的医院即采用PPP模式。

从学术研究的角度来看，PPP模式不属于任何学科，而是吸收了许多跨学科的研究成果。由于涉及到与公私合作相关的管理问题，公共行政学、金融学、经济学、法学、公共工程规划学、会计学、风险分析和国际关系学等学科都为其提供了理论资源，学术研究机构、行业参与者、银行、养老基金以及咨询公司等也丰富了有关PPP模式的研究成果，使其研究范围不断扩展，现已涉及到PPP模式信任机制、风险分担、绩效管理、过程管理以及民主责任的实现等，[2]这些研究成果促进了全球范围内PPP模式的理论和实践发展，推动了PPP模式的创新和完善。然而，对PPP模式政策领域的相关探讨还需进一步深入，以推动经济增长和社会发展进步。

一、PPP模式的历史演变

Public-private Partnership模式（简称PPP模式）是特许经营的一种方式。该模式是政府授予某一私人组织排他性的权利，让其直接向公众出售公共服务或公共产品。它通过在政府部门和私营部门之间建立合作伙伴关系，以充分发挥各自的优势，实现合作共赢。因此，PPP模式在公共基础设施建设领域备受青睐并得到了广泛应用。

（一）传统PPP模式的发展和演变

私营部门的参与对公共基础设施供给状况的改善作出了巨大贡献，在此过程中，社会经济环境的变迁、政府公共政策和监管规则的变化以及技术进步都会给私营部门带来影响，但社会的需求和對利益的追求又使得私营部门的参与具有迫切性。私营部门参与公共基础设施供给历史悠久，最早体现在公路和水利工程上。收费公路可以追溯到几千年前，它是由通行者在收费站全部或部分付费的公路，“是现代建设——运营——移交（BOT）体系的前身。”[3]在提供公共基础设施时，私营部门在融资方面优势明显，因此，公共基础设施的私人融资有着悠久的传统。整个17世纪和18世纪，在荷兰和英国的运河、土地复垦和运输项目中，私人融资和联合融资都得到了广泛运用。[4]长期以来，法国一直为公共基础设施建设提供私人融资，其供水的特许经营模式在19世纪即得到了完善。

尽管私营部门参与公共基础设施供给优势明显，但20世纪30年代的经济大萧条打破了这一格局。“市场失灵”为政府干预经济和社会生活提供了正当性，受凯恩斯主义的影响，政府成为提供公共产品和公共服务的主体。罗斯福新政和战后重建的路径依赖进一步加大了政府干预的力度和深度，这使得在20世纪70年代以前西方国家大多将公共基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品而对其实行公有化管理，政府投资的公共企业成为公共基础设施供给的主体，[5]公共企业供给和融资占据上风。由于缺少竞争，政府直接投资建设并运营基础设施存在投资浪费、效率低下、服务质量差等问题，因而公共基础设施运营机制改革成为必然。

（二）新公共管理运动对现代意义PPP模式的推动和促进

新公共管理运动的兴起、自由市场经济理念的回归，推动了政府公共产品供给模式的创新。寻求与私营部门合作的市场化、社会化模式，成为政府缓解现实压力、提升公共服务供给效率和满足公众多样化需求的重要选择。英国是最早开始以市场取向进行公共企业私有化改革的国家，通过扩大市场准入，实行合同承包、政府出售、公私合作或联合生产，减少了政府投资，提升了公共服务质量。新公共管理运动重塑了政府与市场之间的关系，在20世纪90年代，现代意义上的公共基础设施PPP模式开始在英国出现。英国保守党政府启动“私人融资计划”（PFI），以吸引私人融资建造新的公共基础设施。这项措施的出台意味着政府供给公共产品的方式发生了变化，即由于受到公共政策价值偏好的影响，长期以来，公共基础设施的特许经营安排成为可靠选项。私人融资在当时被认为是理念创新，它使得政府部门和私营部门在建设公共基础设施时共担风险。1997年，英国工党政府上台，延续了私人融资政策。这种做法既示好了伦敦金融界，又兑现了其选举承诺。在选举中，工党承诺修建更多的学校、医院和交通等公共基础设施，以提升英国现代化的程度。[6]

英国的“私人融资计划”（PFI）模式迅速推广并被广泛复制。然而，就PPP项目的数量而言，英国遥遥领先于其他国家，截止到2017年，英国已经签署700多个PPP项目。[7]澳大利亚是PPP项目的另一个国际领先者，其交通基础设施项目如墨尔本城市连接项目和悉尼十字城际隧道等均闻名天下，这些项目已与其他公共基础设施项目一并成为国际学术文献中的知名案例。21世纪初，加拿大开始在公共基础设施建设中启动PPP模式，尤为突出的是不列颠哥伦比亚省还专门成立合作伙伴委员会，以协调PPP项目的设立和推进。随着世界各国对PPP模式的逐渐接受，公共基础设施的PPP模式在全球范围内遍地开花，在达累斯萨拉姆、圣保罗、迪拜和上海都能发现PPP项目。各国政府将兴建公共基础设施与经济增长联系在一起，推动了PPP项目数量在全球范围内稳步上升。

（三）金融危机对PPP模式的影响和重塑

2008-2009年的金融危机阻碍了PPP项目的进程，从理念、实践两个层面对PPP模式提出了挑战。众所周知，PPP项目在很大程度上依赖银行融资，但金融危机的爆发不仅降低了银行为新的PPP项目融资的意愿和能力，而且其本身也急需得到政府的救助。在这种情况下，政府需要暂时介入并承担金融资产责任和私营部门的责任，成为许多PPP项目的临时所有者并独自承担风险，这种状况极大地冲击了PPP模式中政府部门与私营部门风险分担的理念。金融危机对PPP模式的影响还涉及到“竞争市场”在现实世界的真实性，而竞争市场是PPP模式产生效率的基础。

然而，PPP项目所需资金并不短缺。2008-2009年的金融危机催生了近几十年来全球银行领域最大规模的改革，如2010年在瑞士巴塞尔通过的“巴塞尔协议III”，其目的是吸取金融危机的前车之鉴，减少银行债务风险的负荷率。各国央行和监管部门希望借此促使银行减少高风险业务，同时确保银行储备足够的资本金以独自应对今后可能发生的金融危机。尽管这些规则在一定程度上限制了银行在PPP项目上的积极性，但银行并没有出局，2017年再度回归，继续扮演重要角色，并且其他类型的金融机构也开始介入这一领域。养老基金将PPP项目视为重要的投资选项，在全球范围内都能发现养老基金投资PPP项目的影子。同时，公共基础设施PPP项目的融资方式也在创新，越来越多的PPP项目开始采用混合融资方案，即在应用先前最佳控制合同形式的同时，采用政府部门与私营部门共同融资的形式筹集资金。这意味着公共基础设施PPP模式既可以由政府部门融资，也可以由私营部门融资，还可以是公私混合融资。[8]尽管强烈主张完全私有化融资模式的理念不认同公私混合融资，但融资模式的多样化可以更有效地供给公共产品。因此，许多国家开始新一轮的改革并出台相关的制度举措，以适应公共基础设施PPP模式的政策转变。

二、PPP模式的实践困境

作为公共基础设施投资建设的重要选项，PPP模式风行世界。鉴于其在全球范围内的扩展，应扩大公共基础设施PPP模式研究范围。除了持续研究PPP模式的传统领域如公共基础设施长期合同的功效、PPP模式的问责机制和PPP模式透明度等问题外，还要关注PPP模式的金融化、PPP模式政策的国际化，以及新兴经济体基础设施PPP模式的治理状况。[9]同时，还要消解一些有关PPP模式的神话。[10]通过PPP模式的制度创新，使其更好地适应社会经济环境变化的需要。

（一）利益共享的合作伙伴关系可能会消除竞争

利益共享是PPP模式的特征之一，没有利益共享，公私部门的合作伙伴关系就无法持续，但这并不意味着私营部门可以随意抬高价格以获得超额利润与政府部门分享。其原因在于：任何PPP项目都带有公益性，不以获得最大化的利润为目标，否则就会引起公众的不满。因此，在形式上政府部门不能与私营部门分享利润。但是，PPP模式不仅可以使政府部门与私营部门共享PPP项目的社会成果，而且可以使作为参与者的私营部门获得相对平和、长期稳定的投资回报。[11]随着正式合作伙伴关系的不断发展，政府部门与私营部门会建立起更为信任的关系，双方可能会在其他领域开展新的业务。

充分竞争的好处广为人知：降低成本、拉低价格、激励创新、增加投资以及改善服务质量等。由于公共基礎设施建设具有自然垄断性并可获取巨额沉淀成本，这在很大程度上妨碍了竞争市场的形成。因此，从传统意义上说，政府垄断了公共基础设施的经营权，“它通过设立进入壁垒、外汇使用限制、不公平的税收、过高的进口税和其他程序阻碍等方式，剥夺了企业家与当前服务提供者公平竞争的机会。”[12]然而，公私部门合作伙伴关系的深入会出现另外一种消除竞争的方式。采用PPP模式提供公共基础设施，政府部门在寻找合作伙伴时可能是一种市场关系，即在众多私营部门之间进行比较。但是，一旦政府部门与私营部门达成协议，两者之间就不是简单的市场交易关系，而是一种双边合作关系，且只有很少数的私营部门能够参与这种交易。一旦放弃原有合作伙伴，转而寻找其他合作伙伴就意味着需要更高的交易成本。[13]在这种情况下，政府部门和私营部门相互依赖的关系会形成“路径依赖”，先期获胜的私营部门会进一步发展与政府部门的合作关系，并将其他竞争者排除在外。一方面，由于缺少市场找寻的交易成本，较低的竞争成本会给公私部门间的合作关系带来经济效益的提升和公共服务质量的改善;另一方面，在合作伙伴关系中，由于私营部门在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势，使得政府部门对私营部门的依赖性不断增强。“在许多情况下，政府绩效很大程度上依赖与其合作私营部门的绩效质量，这种依赖性会引发治理和问责方面的严重问题。”[14]

（二）并非所有的PPP项目都能从理念变成现实

20世纪90年代和21世纪初，随着新公共管理运动的深入，当需要兴建新的公共基础设施时，公私部门合作的PPP模式即成为首选。为保持公共基础设施建设的可持续性，公私部门通常都会签订长期合同以规避相应的风险。由于签订的合同具有法律效力，因而能够确保PPP项目进入公共议程。决策者在获得相关法律对公共基础设施PPP项目的支持时，都努力提出可靠成功的商业案例，以表明PPP模式的实用性和有效性。由于公共基础设施PPP项目都是长期合同，大多都在25年以上，因此，不仅需要关注新的PPP模式的政策制定和项目决策，而且需要通过关注PPP项目全周期过程以检视PPP项目的可持续性。澳大利亚学者格雷姆·霍吉和卡斯腾·格雷夫从项目交付、组织形式、公共政策、治理工具、历史传统和文化背景五个层面对公共基础设施PPP模式的实践进行了探讨。在项目的不同周期，政府部门和私营部门的重视程度存在差异。在项目合同签订之前，准备工作繁琐复杂;在进行合同谈判时，政府部门和私营部门都会特别重视，派出自己的“A团队”进行接洽;而在PPP项目的实施阶段，由于双方都遵守合同约定行事，导致对项目的关注度持续下降，双方可能会派出“B团队”跟进。这样，由于PPP项目的全周期过程所受到的重视程度不同，可能会影响所提供的公共产品和服务的质量。[15]此外，2008年金融危机冲击了PPP项目的发展。伴随着对市场失灵的反思和批判，各国经济刺激计划相继出台，PPP模式不再是公共基础设施供给的唯一选择，政府控制的国有企业模式成为又一可靠选项。在这种背景下，澳大利亚维多利亚州新政府在取消建造墨尔本东西连线运输走廊的合同时，选择弃用大型项目的PPP模式。该项目是一个总投资238亿澳元的大型项目，将在墨尔本建造一条从东到西18公里的交通线路。尽管这个地区传统上是世界上最热衷PPP模式的倡导者之一，但新工党政府于2014年12月作出取消该项目的决定。[16]这样看来，环境的变化会影响到公共基础设施PPP项目的发展，并非所有的PPP项目都能从理念变成现实。

（三）公司治理规则未能对PPP模式产生最佳效果

在PPP模式下，政府部门和私营部门通过合作实现双赢，即私营部门实现自身利益最大化的追求，而政府部门实现对公共福利和公共利益的追求。这样，PPP模式不仅解决了公共基础设施建设资金筹措的难题，而且重塑了私营部门的性质，使私营部门“作为市场主体，只是面向市场和顾客，以供求关系为基准，追求经济效益最大化”[17]的特征得以弱化，一定程度的社会公共性得以体现。也就是说，在PPP模式下，政府部门和私营部门长期的可持续合作关系使得私营部门事实上成为拥有一定公共权力的准国家公司。这意味着，在公共基础设施PPP模式下，尽管政府部门和私营部门共担风险，但由于所提供服务的公共属性，政府要杜绝项目破产的潜在可能性，因此，作为公共利益的代言人，政府“需要有作為公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿”，[18]最终要承担公共责任，对决策和资源的使用负责。

对此，PPP模式下私营部门的运行信息要公开，以接受公众的监督。然而，“在政府与社会资本合作项目中，却经常缺乏到底什么是‘输出的共识，特别是项目的制度环境没有明确的衡量标准时，就会导致对信息的理解、处理不当。”[19]因此，尽管政府要求私营部门应及时公开其运作信息，但私营部门通常以“商业机密”为由拒绝或延迟公开信息，或者有选择性地公开一些分散的无价值的信息。并且，复杂的母公司和子公司结构、一定程度的监管豁免权也使得政府部门与私营部门之间存在信息不对称问题，难以做到对PPP项目中私营部门的绩效进行有效评估。这表明，在PPP项目的实际运行中，政府部门对私营部门的治理结构、财务报告、合同审查和绩效评估等方面都缺乏必要的控制，由此可能导致私营部门不承担公共责任。如果没有公共问责制和控制权，就会存在浪费、管理不善、欺诈和腐败的风险，从而增加成本并减少公共服务的提供。[20]因此，市场体制下的公司治理规则并不完全适用于PPP模式，私营部门需要构建合理的公司治理规则，包括董事会与经理层或总裁之间应该建立什么样的关系，应该采用何种规则来指导、保护和控制公司行为，以保证政治利益和社会利益最大化。

三、PPP模式的进路选择

从公共政策的角度来看，PPP模式之所以备受青睐，其原因在于它能够更有效地提供公共基础设施。对政府来说，PPP模式能够兑现向公众提供全新公共基础设施的承诺;而对私营部门来说，PPP模式不仅意味着工作机会的增加，而且可以得到政府稳定可靠的资金支付。因此，PPP模式实现了政府部门和私营部门的双赢。然而，在各种因素综合作用下，有些PPP项目取得了重大的成功，而有些却遭遇了失败。因此，应不断总结PPP模式的经验教训，以提升PPP项目的绩效。

（一）提高公共基础设施PPP模式的专业化治理水平

采用PPP模式提供公共基础设施服务，通常会受到环境因素的约束。一个国家的传统、政治、经济、文化、社会等背景都会对PPP模式的实施产生重要影响，这就使得PPP模式在实践中呈现出多样性的特征。比如美国存在一种私人的信念，即“企业更好”。也就是说，私营部门在完成工作方面比大政府更有效率和效能。[21]这使得美国政府大量使用私营部门和准私营部门来执行公共政策，公共服务的市场化、社会化程度较高。而在典型的后发展国家，受制于经济发展水平、文化习俗以及社会利益集团博弈等因素，其市场机制不完善，市场经济不够发达，使得市场和社会对政府的依赖程度较高。这样，在以实现工业化和促进经济发展为己任的国家，官僚机构对专业知识接近于完全垄断，官僚们定位于专家角色，具有管理能力、开发性技能和专业技术特长的人才大都聚集到政府部门，成为训练有素的行政人员。[22]在公共基础设施供给领域，由于官僚机构所拥有的技术优势，再加上缺少可供选择的市场主体作为合作伙伴，这类国家的政府更倾向于利用国有企业来扮演公共基础设施供给的主要提供者角色。

无论采取何种方式提供公共基础设施服务，政府都需要构建PPP模式的治理框架，采用不同的制度安排，包括不同的风险分担方式、不同的融资组合模式等，以应对PPP项目实施过程中的风险和绩效不佳等问题，提升PPP项目的专业化治理水平。当政府作出采用PPP模式的前期决策时，应根据PPP项目性质的不同，预先进行项目评估以选择不同的组合方式。同时，设计开发PPP项目的绩效评估标准并使其制度化，以便由专业人员监控项目的整个周期，根据合同约定维护公共资产安全。

（二）提升PPP模式推动国家现代化建设的能力

提供公共基础设施服务以满足企业、居民和其他用户的需求，是促进经济社会发展的重要保障。“当公共基础设施提供的服务可以对有效需求作出回应并且效率较高时，可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大收益。”[23]公共基础设施的技术特性和经济特性使得政府在提供公共基础设施方面能够发挥特殊的作用，它可以通过不同的制度安排激励公共基础设施的建设和运营，既包括公办公营、私办私营，也包括公私合作，以提升公共基础设施供给的质量和水平。

新的公共基础设施建设通常与现代国家建设联系在一起。现代国家的创立，意味着国家在政治、经济、文化等各个层面都发生巨大的变化，生产方式从传统向现代转型。国家建设尤其与现代化紧密相连，完善的基础设施不仅能够降低交易成本，促进经济社会的快速发展，而且更是现代国家的象征。因此，现有公共基础设施的更新和建设新的公共基础设施，都被定义为未来现代国家的重要组成部分。在制度变迁的过程中，作为经济发展的引领者和社会转型的主导者，其需要承担更多的责任，根据国际国内环境出现的新变化提出应对之策，推动现代国家的建设。[24]当新的公共基础设施承载着国家实现现代化的期待时，它就被赋予了更强的政治意义。政治共识、技术导向、大型项目的经济效益都会成为公共基础设施建设的推动力量。

对于公共基础设施供给的PPP模式而言，其既能发挥政府部门的规划和规制优势，同时也能发挥私营部门在技术和资金上的优势，从而有助于提升公共基础设施服务供给质量和水平。换言之，PPP模式不仅能够增强公共基础设施的生产能力，而且可以通过价格机制满足社会需求，提高公共基础设施的供给效率，推动国家现代化建设进程。

（三）推进PPP模式的完善和发展

在PPP模式下，私营部门拥有公共基础设施建设的融资优势。然而，通过对PPP项目的审查可以发现许多长期存在的问题，包括“私人融资计划”（PFI）流程缓慢而昂贵，其合同在实施期间缺乏灵活性，私人投资者的回报和未来纳税人的负债透明度不足，政府部门不恰当地转移支付高风险溢价，以及“私人融资计划”（PFI）股权投资者获得额外收益和削弱货币价值的倾向等。[25]针对私人融资存在的不足，政府应通过制度改进增加PPP项目融资的多样性。可以探索建立中央财政资助的国家公共基础设施银行，向地方政府提供低成本融资，鼓励其建设新的公共基础设施。

与传统的私人资本不同，PPP项目所需的资金是通过不同的金融工具在金融市场上向社会公众筹集的，社会公众是最终的所有者或债权人，这不仅使得所筹措的资金具有社会性，而且公共基础设施的投资公司或运营公司也具有了一定的社会性，不再是纯粹意义上谋求自身利益最大化、拥有剩余索取权的私营部门，而需要在较大程度上体现“公共性”、追求公共利益的实现。“公共利益涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会的名义提出主张、要求和愿望。”[26]与私人利益相比，公共利益代表社会大多数人的共同利益需求，是更高层次的重大利益，它能够促进社会资源的合理利用和社会的可持续发展。[27]这样，PPP项目还肩负着实现公共利益最大化的使命，这就需要政府更新理念，纠正对PPP模式的认知偏差，祛除将PPP模式简单理解为融资渠道的工具性行为，重视其改善公共产品和公共服务供给的深层价值，树立平等意识，充分尊重社会资本，提升其公信力，由“主导方”转变为“合作方”，由“监管者”转变为“服务者”，利益共享，风险分担，从理念、制度和实践层面高效推进PPP模式的完善和发展。

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（责任编辑：高  静）