农村土地“三权分置”改革存在的问题与对策分析

林钰

[摘 要]2014年，国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，主要内容之一就是在我国推行农村土地集体所有权，农户承包土地的承包权和第三方依法取得土地经营权的三权分置来加快农地流转，促进我国农业现代化发展。不断推进农村改革不仅能够加快农村土地流转速度，也使土地逐步呈现规模化、集约化经营。本文以马克思土地理论为视角，阐述马克思土地理论对我国农地“三权分置”的启示，并针对改革实践中存在的问题，提出加快土地“三权分置”改革的政策路径。

[关键词]马克思土地理论;三权分置;政策路径

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.090

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）14-0-03

0     引 言

我国是一个传统的农业大国，“三农”问题一直是我国改革关注的重点。有效解决“三农”问题，有助于我国实现全面小康、全面深化改革，从而实现社会主义现代化的强国目标。现在，城镇化进程在不断推进，需求慢慢超过农业产生的效益，且进城务工所获的收入超过农村务农所得收入，能耕作土地面积不大，在劳动力不足情况下，土地利用率不高，甚至出现闲置。基于此，《意见》明确提出要推动农地“三权分置”改革。“三权分置”指在维持现有集体土地所有权归集体不变的情况下，将土地承包权与经营权相分离，使土地经营权能够更加便捷地流转。“三权分置”是国家提出的新一轮土地改革制度，是鉴于我国农村土地现状提出的，是势在必行的。本文以马克思经济学中的土地理论作为视角，探讨现行农村土地“三权分置”改革中出现的问题，并在此基础上研究相关政策路径。

1     农村土地“三权分置”改革的作用

“三权分置”改革顺应了广大农民的需求，满足了新型农业经营主体实现农地适度规模经营的要求，加快了农业现代化步伐以及新型城镇化的步伐。

1.1   有助于农业现代化的发展

分散经营是我国传统的经营模式，每户实际分得耕种面积狭小，这种模式阻碍了农业现代化发展，只有通过扩大农业经营规模，发挥现代先进的农业生产技术和手段，才能实现农业现代化。在“三权分置”改革下，扩大了土地经营权，农民不仅可以保障自己的土地承包权益，还获得了更多的土地经营权能，大大提高了土地资源利用率和产出率，有利于降低农业经营成本，提高竞争力，走出了一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的道路。

1.2   有助于新型城镇化建设

过去，农民缺乏政策保障，他们倾向于紧紧抓住手中的土地经营权和承包权，不利于城镇化。而“三权分置”明确规定要落实农户承包权，不得违法调整农户承包权，不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。随着政策出台，农民的切身利益得到了保障，进城农民愿意让渡经营权，安心进城，在一定程度上推进了城镇化进程。

2     农村土地“三权分置”改革中存在的问题及成因分析

农村土地改革加快了农村土地的流转速度，逐步实现了农业经营规模化。但在农地流转过程中也存在不少问题，制约了农地“三权分置”改革的进一步深化。

2.1   “三权分置”改革中存在的问题

2.1.1   土地产权主体不清，农民权益受损

合理划分土地所有权，关乎着我国土地制度的完善与否。目前，我国土地所有权还存在不少问题，最主要的是权利主体不明确。我国法律规定农村土地归农民集体所有，但“集体”这一名词没有进一步细化边界内涵，致使集体土地所有权主体虚置，各相关利益主体对各自权利与义务认识模糊。在改革实践中，乡镇政府实际上掌握了土地支配权，可以任意處置土地，包括通过干预土地流转发横财、将农村土地变成建筑用地等，这些直接损害了农户的农地自主经营权和自身利益，造成大量农地资源的流失和浪费。

2.1.2   土地流动性不强、流动服务体系不健全

一方面，农民为了获得高收入，大量涌入城市，造成农村存在大量土地闲置、无人耕种的现象，由于农民缺乏制度保障，不愿意让渡土地经营权，将土地作为自己城市失业的最后保障，无法实现土地流转。另一方面，现有的土地流转程序存在诸多不合理的地方，一般都是自发转让，缺乏具有法律效力的协议，使双方常常就利益划分产生纠纷。缺乏土地流转服务体系，无法确保农地双方利益公平分配，土地价格没有准确依据，导致社会福利发生损失。

2.1.3   失地农民的生活难以保障，阻碍“三权分置”改革

农民在卖掉土地后，会从事其他事业来获得收入，期望改善自身的生活质量。但相当一部分农民卖掉土地后，生活质量却难以改善，由于没有稳定的工作，收入来源得不到保障，大大加大了生活压力。“农民卖掉土地后，政府没有考虑后续农民的收入就业渠道，由于农民知识水平有限，缺乏专业技能，找到一份理想收入的工作非常困难，难以独自谋生。同时，我国没有健全的社会保障体系，造成失地农民生活难以保障”。这些原因造成农民不愿意进行土地流转，要守住土地保住自己的生存底线，阻碍了“三权分置”改革进程。

2.1.4   农地过度非农化，损害国家粮食安全

农村土地改革的持续推进，使农地非农化进程加快。“一方面，推进城市化发展，需要大量征用土地，导致处于城市郊区的农地被大量征用，农地非农化问题日益凸显。”但在进行土地流转前，许多地方政府没有明确规定土地的实际用途，有些经营者会钻空子，在订立合同后，改变农地用途，比如用来种植粮食的土地被用来建造房子等。另一方面，农地流转后，种植粮食的面积大大减少，一个原因是政府实施了优惠政策进行鼓励支持，另一个原因是粮食的收益远不如瓜果蔬菜。随着城乡居民生活水平提高，人们对粮食的需求增长缓慢，农户不愿种植粮食，转而种植瓜果蔬菜或者其他经济作物来获得可观收入，这无疑将我国的粮食安全置于险境。

2.2   “三权分置”改革中问题的成因

2.2.1   产权不明晰

第一，必须明确土地流转过程中的产权关系。马克思认为，产权是所有权等一系列权利的集合，包括占有权、使用权、处分权、收益权等权利。位于土地产权的核心权利应当是土地所有权，这种权利具有排他性。在马克思看来，土地是国家的财富，应当归于国家管控，而使用权则是对土地合理利用的权利，处分权包括出租、自用等对土地用途进行处置的权利。收益权则是从土地中获得收益的权利，分配主体有土地所有者、使用者、占有者等。第二，土地所有权的存在和垄断是地租产生的前提。马克思指出“不管地租有什么独特的形式，总有一个共同点，即地租占有是实现土地所有权的经济形式。”从中可以看出，地租是土地所有权在经济上的实现。总的来说，产权明晰和稳定可以维护土地权益。根据马克思土地理论，明确土地产权关系是土地流转的前提，地租需要明晰土地所有权。地租形成的客观条件需要实现土地所有权和所有者的分离。在“三权分置”改革中，强调农村土地集体所有权的主体地位，同时明确农户承包经营权，有利于维护农村集体经济利益和土地权益。

2.2.2   土地质量评估不合理

按照地租形成的条件与原因不同，马克思将地租分为级差地租、绝对地租和垄断地租3种类型。级差地租包括级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ将等量资本投入肥力和位置不同的等量土地上所产生的级差地租;级差地租Ⅱ是对同一块土地连续追加等量资本引起资本生产率的差异而产生的级差地租。他们都源于农业超额利润，本质上是相同的。由于土地所有者对处于自然环境中的土地拥有所有权，即存在垄断，农户租种任何土地都必须缴纳一定地租，这样就产生了绝对地租这种特殊的地租形式。马克思指出级差地租是由于土地肥沃程度和地理位置条件不同出现的，也就是说，土地流转租金要按照土地质量进行合理评估，如果不根据实际情况做出评估，那么结果将不合理。

2.3.3   土地价格的非市场化

土地价格由地租资本化形成的。土地本身没有价值，马克思认为“土地价格不外是地租资本化，是提前支付的地租。”土地价格关乎两个因素，即地租和利率，地租价格越高，土地价格就越高，呈正向变化。但利率越高，则土地价格就越低，呈反向变化。由于土地价格没有市场化，从而就无法抑制农地过度非农化。马克思认为土地价格取决于地租和利息率。这意味着，有关部门在征收农村集体土地的过程中，要按照市场价格进行交易，从而抑制农地过度非农化现象。

3     农村土地“三权分置”改革的对策

我国农村土地制度改革虽然取得一定成果，但问题非常明显，这些问题督促土地改革要进一步完善，包括合理划分农村土地所有权和权能，建立土地流转服务体系，发挥其规范、引导功能，健全农村保障体系，提高农民收入以及稳定的生活保障，抑制农地非农化，这些都需要根据马克思的土地理论指引。

3.1   明晰农地产权主体

在马克思看来，商品要实现交换，必须要明晰商品产权。“商品不能自己到市场去，不能自己去交换，必须寻找商品监护人、商品占有者……他们必须彼此承认对方是私有者”。因此，在现实生活中，只有清晰界定农地产权，才能最大限度地合理优化配置农地资源。由于农地“三权分置”改革还处于摸索起步阶段，相关部门要落实立法，使所有权、承包权和经营权有法可依。法律要清晰界定权利多方主体的权责，特别是集体所有权的权责，明确阐述承包权人和经营权人的主体身份。一方面，政府的主要职能是通过指导性指令，合理划分土地所有权，明晰“农民集体”和“农民个人”的权利和义务。另一方面，作为集体的村委会，不应该将权力控制在自己手中，还要配合政府指令，发挥其服务、引导、组织农户的职责。

3.2   健全土地流转服务体系

土地作为商品，要在市场上进行流转，实现合理优化配置，土地产权需要与其他财产权利进行优化重组。社会主义市场经济迅速发展，农民为寻求高薪工作，选择放弃在家耕种土地，转向城市务工，导致许多土地资源浪费。要使闲置土地不被浪费，合理进行流转，就需要完善现有的土地流转服务体系。第一，建立高效的土地流转机制，解决信息不对问题。其中，关键在于中介，中介可以使信息传递变得更加明晰畅通。第二，要建立科学合理的土地流转价格评估服务体系。马克思认为土地存在级差地租。当土地肥沃程度、地理位置和后期追加投资不同，他們所处的等级就不同。尽管土地面积相同，但产生的利润不同。根据马克思理论，要实现土地合理流转，需要土地流转价格评估服务机构根据土地肥力、地理位置、连续追加投资等因素划分土地等级，在遵从市场规律的基础上，准确评估土地价值，在充分保障农民切身利益的情况下推动农村经济发展。

3.3   健全农村保障体系

农村土地是农民生存和生活的基础，在农村社会保障体系薄弱的情况下，大多数农户不愿意进行土地流转，阻碍“三权分置”改革推进。针对这个情况，首先，相关部门应根据当地财政收入情况，制定相应的政策来保障和完善村民医疗卫生和养老保险，减轻农民生活负担和精神压力;其次，基层政府要积极开展农户技能培训，并在培训时做到通俗易懂，指导村民科学化生产经营;最后，建立农业风险防范机制，最大限度地保证农地经营者和农地流转农户的切身利益。

3.4   抑制农地过度非农化

在经济利益驱使下，农地非农化速度不断加快，不能只重视经济效益而忽视生态安全。政府应当在农村土地流转中起到导向、监督作用，在市场经济条件下，积极推进农地价格市场化，充分发挥市场在土地资源配置中的作用，抑制地方政府过度追求农地非农化的意愿，同时守住粮食安全底线，确保粮食生产可持续性，实现经济与生态协调发展。

4     结 语

我国土地“三权分置”改革是一个渐进过程，改革过程中必然会出现一些问题，需要马克思理论的指导解决这些问题，做到及时调整，促进改革顺利进行，实现农村经济又好又快发展。

主要参考文献

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