沽源县增减挂钩政策实施现状与成效分析

梁杰云

摘 要 为助力脱贫攻坚，促进增减挂钩政策不断升级。除解决建新用地外，主要思路是通过节余指标交易为打赢脱贫攻坚战拓展资金来源渠道，但由于政策具有超常规性，在实际运用过程中容易出现偏离。基于此，以沽源县为例，重点阐述“十三五”易地扶贫搬迁实施以来取得的成效，未来发展趋势及存在的风险，并提出相关建议。

关键词 增减挂钩政策;易地扶贫搬迁;“空心村”治理;河北省沽源县

中图分类号：F301.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.12.058

1 增减挂钩政策

1.1 政策由来

土地粗放利用，加上工业化、城镇化和新农村建设不断加快，使城乡建设用地供需矛盾日益突出，土地置换、周转指标成为探索解决供需矛盾的新思路。2000年6月，中共中央国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”这是增减挂钩政策的起源。经过8年的试点推进与问题整改，2008年6月国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对增减挂钩试点工作进行了全面规范。2010年12月国务院印发47号文，提出“两个坚决”和“三个严禁”。至此，增减挂钩政策步入规范化轨道。

1.2 政策升级

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，国家、部委利用3年时间将增减挂钩相关政策进行非常规升级，为深度贫困地区资源变资产提供了可操作的政策依据。主要表现：1）扩大范围，由过去严格封闭在县域范围内实施，到鼓励跨省域调剂，政策导向升级;2）可不受指标规模限制;3）可以边建边批，允许边占边补;4）项目实施方案批复后，可按规定预先使用或交易一定比例的节余指标。

1.3 政策亮點

增减挂钩作为助力脱贫攻坚的超常规手段，除了具有本身的功能，最大的亮点是以“区域统筹、精准扶贫;生态优化，绿色发展;尽力而为，量力而行”为原则，突破性地提出了“以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦”“国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准”“通过补改结合、提质改造等措施满足国家核定的耕地等别”等一系列新规定，拓展了资金渠道，缓解了资金紧张与脱贫建设的矛盾。

2 实施现状分析

2.1 实施进展基本情况

沽源县位于河北省西北部，内蒙古高原南缘，平均海拔1 536 m，总面积3 601 km2，辖4个镇、9个乡和1个民族乡，全县23万人，为国家级深度贫困县。

“十三五”期间，沽源县列入易地扶贫搬迁的自然村共126个，涉及12乡镇77个行政村，搬迁总规模11 589户，26 915人。其中，贫困户4 996户，贫困人口10 564人。列入整村搬迁的共116个自然村，拆旧总面积682.27 hm2，复垦后预计新增耕地面积655.33 hm2。除本县建新区用地329.33 hm2外，共可节余指标318.27 hm2。到2019年2月，已经河北省人民政府批复的城乡建设用地增减挂钩项目实施方案共24批，拆旧区总面积491.20 hm2，涉及12个乡镇59个行政村86个自然村，已挂钩建新区总面积239.27 hm2，共产生节余指标224.07 hm2。剩余30个村、191.47 hm2项目正在有序地申报中。

2.2 取得的成效

2.2.1 盘活农村土地资源，集约节约利用土地

随着我国城镇化进程的加速，进城务工“被城镇化”了的农民越来越多。加上“一户多宅”和“超标准”建设等原因，造成大量宅基地和房屋闲置。易地扶贫搬迁项目为盘活农村土地资源、集约节约利用土地提供了机遇和政策依据。以沽源县九连城镇为例，由于该镇土地瘠薄且多为盐碱地，大部分农民对土地承包经营权进行了流转，并以外出打工为生。易地扶贫搬迁政策在九连城镇宣讲后，各村纷纷申请搬迁。经筛选，最终有27个自然村列入易地扶贫搬迁计划，占全镇自然村的37%。27个自然村拆旧总面积179.40 hm2，复垦后预计新增耕地176.20 hm2，安置区共有3个，农村安置区2个，占地15.87 hm2，城镇建新区16.13 hm2，总占地32.00 hm2，则可节余指标144.20 hm2。

2.2.2 加快新农村建设步伐，优化农民居住条件

近年来，国家对农村的发展越来越重视。在2018年的中央一号中指出，要“强化新建农房规划管控”“持续推进宜居宜业的美丽乡村建设”。统一规划建房不仅能够提高土地的利用率，也可促进土地在空间上的调整和互换，还可改善人们的生活环境和生活质量。以沽源县为例，全县116个拆旧村，经统一规划、合理布局、集中安置、自愿选择后，全县共设22个安置区并通过两园同建配套了支柱产业，其中有3个安置区位于建制镇，规划住房为6层以下步梯楼或平房，其余安置区位于中心村或永久保留村，规划住房为二层小楼或平房，改善了村镇基础设施，改变了农村面貌，优化了农民住房条件，统筹了城乡发展，缩小了城乡差距，真正实现了“搬得出、稳得住，能致富”的脱贫目标。

2.2.3 缓解用地不足，实现耕地总量动态平衡

增减挂钩是促进耕地保护的重要途径。我国耕地保护的基本动力主要来自2个方面：1）政府主导实施土地开发整理项目;2）建设项目占用耕地需要履行“占补平衡”义务。笔者认为，“增减挂钩”是“占补平衡”思路的合理延伸，是将废弃的居民点、砖瓦窑等建设用地复垦为耕地。置换出的增减挂指标除具有占补平衡指标功能外，兼具有新增建设用地指标和建设用地规模的功能。因此，实施增减挂钩项目既可以缓解本县和挂钩指标县的用地不足，也可保证项目区内耕地面积有增加，质量不降低。

2.2.4 拓展资金来源渠道，全力助推脱贫攻坚

项目建设需投入大量资金，主要包括安置补偿、土地复垦、征地补偿、安置区及公共服务场所的配套和建设，资金来源依靠国家、省级的信贷以及地方政府的债券。升级后的增减挂钩政策为偿还债务提供了保障。以沽源县为例，易地扶贫搬迁实施完成后，预计可节余指标346.07 hm2。其中，跨省调剂指标171.53 hm2（2018年已下达113.53 hm2，2019年预计下达100.00 hm2），每667 m230万元，则可收益77 190万元;省域内流转指标174.53 hm2（2018年已流转51.42 hm2，每667 m232万元，2019—2020年计划流转123.11 hm2），按每667 m232万元测算，则可收益83776万元。以上兩项合计收益160 966万元，为守住搬迁不举债的“底线”提供了保障。

3 发展趋势分析

在易地扶贫搬迁项目接近尾声时，沽源县牢牢把握省委政策机遇，将“空心村”治理作为实施乡村振兴战略的重要抓手和改善农村人居环境、助力脱贫攻坚的重大举措，采取“政府+企业+银行+农民”四方联动模式，强势启动、强力推进。经筛选，列入沽源县第一批“空心村”整村搬迁治理的共65个自然村，拆旧总面积597.67 hm2，扣除建新占地143.80 hm2外，预计可产生增减挂节余指标433.33 hm2，为增减挂政策的延伸提供了新的平台和机遇。

机遇与风险并存。从全省2018年易地扶贫搬迁增减挂项目节余指标交易情况看，可能或已经出现供过于求的态势。如果在全省范围内大面积推行“空心村”治理整村搬迁项目，势必会使增减挂节余指标数量不断增加。节余指标真正出现供过于求时，价格难以保持。当单位面积指标的售价不足以用于抵顶单位面积的投资时，政府作为项目的主体和投资方会面临一定风险，银行也会因抵押物贬值而难以规避风险，难以保障企业和农民的利益。

4 结论与讨论

新时代下的增减挂政策不仅赋予其新任务还有新要求，除了确保“建设用地不增加，耕地数量不减少”的目标，还需注重耕地质量和生态文明建设，注重社会民生和农民幸福指数的提升。为此，在实施增减挂项目时，政策定位要准，不可盲目放大政策红利，严防重蹈新居民项目覆辙;项目管理要狠，不得重建新轻复垦，否则会出现旧债没还完又添新账的现象。

（责任编辑：赵中正）