新农村建设中解决农村“空心化”问题的措施研究

[摘要]随着我国城镇化的不断推进，农村劳动力自由地在城市与农村之间流动，农村精英严重流失，“空心化”程度不断加深。伴随着社会主义新农村建设的推进，我国逐渐着手改造“空心村”，但目前仍存不足和遗憾，影响着农村“空心化”治理的进程。通过对比新农村建设后农村“空心化”问题的发展趋势，从宏观上分析了现有农村建设中解决农村“空心化”措施的不足，提出了解决农村“空心化”问题的措施。

[关键词]农村空心化;新农村建设;治理措施

[中图分类号]D422.6[文献标识码]A

近年来，城市化、工业化进程的不断加快，城市与农村之间的鸿沟扩大，出现了一个又一个“空心村”。农村“空心化”的问题不仅会对农村自身经济发展造成严重阻碍，也会给城市带来超负荷的人口压力，同时更会影响社会主义新农村的建设进程。

1 农村“空心化”发展的几个阶段

1.1 20世纪80年代初期，农村“空心化”初见雏形

20世纪80年代初期，我国变革了土地制度，实行了家庭联产承包责任制，这是我国土地制度的一大创举。农民以家庭为单位承包农业生产任务，这为富余劳动力在区域的流动提供了可能。

虽然家庭联产承包责任制使农民获得了相应承包土地的權利，但是按照我国法律规定，农村土地实质上仍是为“集体所有”，更深层次上是“国家集体双重所有”，农民只享有使用的权利，但是无法对土地进行自由处置，从而打击了农民的积极性，使其把经营土地当成一种不得不完成的义务。同样，由于单纯耕地收入较少，没有“利润”的刺激，从而出现了妇女老弱耕地，年轻力壮外出谋生的现象。

众所周知，农村自身以第一产业为主，并没有第二、第三产业，但是第一产业的命脉是“土地”。农村的土地资源有限，然而农村人口众多，按照人口划分土地，每家每户只能划分到较少的土地资源。并且随着发展，农村的耕地资源在逐年减少，人口却在不断增加。单凭第一产业所带来的收入及就业机会逐年减少。因此，农村提供给农民的劳动和发展空间较有限，农村经济水平程度较低。农民们纷纷选择进城打工，改变生存窘境。

总体来说，家庭联产承包责任的实行，提高了农村生产效率，解放了大量的农村劳动力，为农民进入农村谋生提供了合理的空间，同时，也使农村“空心化”初见雏形。

1.2 20世纪后期至21世纪初期，农村“空心化”加速发展

《中华人民共和国户口登记条例》颁布之后，一套严格的户口管理制度得以确立，这是即20世纪80年代的家庭联产承包责任制之后，对解放农民的又一次深刻的革命。

2006年3月，国务院进一步提出有关解决农民工进城务工问题的意见：“中小城市和大城市要分别对待农民问题。前者要适当放宽农民工在城市中落户条件，积极推进城镇化建设，后者要积极推进农民工户籍问题的解决。”2014年6月，中共中央政治局会议指出，加快户籍制改革不搞指标分配，不搞层层加码。对于在城市中生活时间较长，竞争能力较强，有过硬的技术和专业能力的人给予优先落户。从而进一步推进我国户籍问题的解决，方便农民在城市中安居乐业。

户籍制度改革，我国从城乡分割的二元户籍制度向城乡统一的一元户籍制度转变，“城市人口”和“非农业人口”之间的高墙被推倒，农村户口和城市户口逐渐统一化，使农民不再被深深地束缚在农村的土地上。同时，户籍制度的改革，使农民向城市的转移更加合理化，国家给予了他们同城市居民相同的身份标签，他们逐渐被城市接纳。在这种情况下，粘附在户籍关系上的种种经济差别逐渐被统一，并且由于农村劳动力转移成本的大大降低，更加推动了农村“空心化”的发展。

1.3 21世纪，农村“空心化”现象日益严重

农村“空心化”问题，某种方面从我国工业化、城市化的视角映射出来。随着市场经济的不断深入发展，我国工业水平不断提高。农村空心化程度与市场化、城市化水平成正比。改革开放以来，我国建立了社会主义市场制度，在公有制为主体下，各种所有制经济共同发展。因此，各种市场要素活跃起来，人们可以凭借能力和技术在城市中生存。农民们不再固守在农村的土地上，而是选择去城市中寻求就业发财的机会。

1978年改革开放初期，我国城市化率仅有17.92%;到2015年，我国城市化率达到56.1%。虽然我国城市化率逐年提高，并且城市化水平程度较高，但是城市与乡村之间仍然一定程度上存在着较大的差异，农村居民与城市居民收入差距仍然较大。农村仍然以发展第一产业为主，就业机会较少，生活水平较低，基础设施不到位;相比，城市生活水平较高，科技较发达，第二、第三产业的蓬勃发展带来了较多的就业机会。因此，城市的吸引力使“乡村精英”纷纷离开土地，农村空心化现象日益严重。

2 当前新农村建设过程中解决农村“空心化”的措施

十六届五中全会通过了《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”五大要求，扎实推进社会主义新农村建设。政府通过一定的财政拨款和“三农”政策，以及建设农村基础设施等措施力图改造“空心村”。

2.1 推动土地经营制度创新和农村宅基地流转

所谓农村宅基地，“是指农村的农民或个人占用集体土地资源用作私人住宅基地。”土地管理影响土地的利用。户籍改革之前，城乡二元制度深深地将农民捆绑在农村的土地上，农村庞大的人口数量导致了大量的宅基地。户籍改革之后，尽管在一定程度上维护了农民的利益，农民进城务工更加自由便利。但是现存的制度仍在一定程度上无法为农民提供生活保障，农民仍愿意保住农村的宅基地，留下一条后路。同时，我国法律上规定，农村土地归“集体”所有，农民对宅基地只有使用权，没有处置权，宅基地禁止自由买卖。2014年10月，按照“分类处理”原则对农村宅基地进行试点改革。试点中对“一户一宅”赋予更加细致的解释。

加快宅基地流转，对于降低农村空心化率意义重大。农村现有的宅基地状况令人堪忧：占地面积较大，且闲置浪费率居高不下。随着农民离开农村到城市就业，将符合条件的宅基地改造为耕地，可以缓解我国耕地资源紧张的情况，并且一定程度上可以提高农业规模效益。

2.2 废除农业税，种地农民得到解放

2003年，农业税取消后，农民身上的担子轻了，他们可以自行支配之前用于交税的那部分资金，农民手上的流动资金多了，他们的生活自然而然得到一定的改善。并且，可以调动农民劳动积极性，农民的精神负担减少。农民面临的选择更加多元化，更加自主化地选择增加农业收入的劳务活动，农民们更加热爱他们手中的土地，他们更愿意留在农村发展。

2.3 加强基础设施建设，丰富公共物品供给

据调查2006年左右，我国有7%的行政村不通公路，46%的行政村缺少自来水供给，3亿左右的居民存在饮水不安全等问题。在纵横交错的农村乡间小道上，“雨天一身泥，晴天一身土”是真实的写照。可喜的是，改革开放以来，特别是建设社会主义新农村期间，在贯彻党中央的“三农”政策和社会主义新农村相关政策的激励下，我国农村的基础设施水平有了显著的提高，农村人民的生活条件得到了改善。同时，随着城乡一体化进程的不断加快，与城市的拥挤嘈杂相比，农民们也愿意返回农村投资创业，农村空心化现象得到一定的改善。

人民网对“十二五”期间，北京农村的三农成就进行了总结。以北京农村为例，“建成乡镇污水处理厂48座、村污水处理站1045处，郊区污水处理率达到66.2%。生活垃圾分类收集、运输、处理工作不断加强，远郊垃圾无害化处理率达到97.2%，成为全国第一批通过农村垃圾有效处理验收的四个省市之一;郊区能源结构加快调整， 启动农村电网改造升级，15万户实现“煤改电”，送气下乡实现全覆盖，郊区90万农村住户全部使用上政府补贴的液化气。”

3 新农村建设过程中解决农村“空心化”的措施不力

3.1 农村土地产权属性模糊，宅基地流转存在困难

2014年，十七届三中全会中提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民以承包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”同时确立了农村土地流转必须遵循“三个不得”的原则。换句话说，实质上土地的所有权仍归国家集体所有，农民流转的是土地的承包经营权。

全国各地对宅基地流转模式进行了探索，但是没有解决宅基地的属性问题，往往都是先将宅基地变为集体所有，再由集体出售。2015年1月，我国多个地区对宅基地流转进行了试点探索。从中发现，宅基地跨村流转的规模和范围，都已超出法律允许的内容，使原本只有福利性的宅基地和农民住房具有了更强的商品属性。从试点中我们可以得知，如果不对农村宅基地进行商品属性的确认，就不能真正保证农民的利益，也不符合社会主义市场经济的规律。

3.2 农村基层政府资金短缺，制约农村相关事务的发展

“三农”政策中，影响最深刻的便是“取消农业税”这一历史性的举措。一方面，取消农业税，农民有更多的收入，可以提高生活水平。另一方面，在取消农业税之前，乡村、镇级政府可以通过统筹提留相关税收的方式增加其财政收入，从而化解债务。但是在取消农业税之后，靠相关税收财政支撑的农村地方基层组织债务突出，乡村财政变成“讨饭”财政。同时，由于资金短缺，制约农村基层政府功能发挥，农村公益事业及基础设施发展也存在相关资金困难。

1994年实行分税制以来，“省政府对地级市政府，地级市政府对县、区政府，分别实行逐级包干，好的财源总是优先被上一级政府夺走，”导致县乡政府财源薄弱，财政赤字居高不下，常年入不敷出。同時，虽然政府在一定程度上加大了财政补贴，但是在改造农村空心化的一些项目中，政府资金投入不足，农民自筹资金压力大。最后，农村腐败问题严重，有些农村往往是村干部一人拍板，农村基层腐败现象屡见不鲜。

3.3 农村教育建设较薄弱，农民素质较低

建设社会主义新农村，解决农村空心化问题，应着重要培养新农民。人才是第一资源，如果不着重于对农村的大量劳动力进行培训教育，即使政府建设再多、优惠政策再多，也只是面子工程，一具空壳，政府的建设只是“输血”，要把空心村搞活，最重要的是农民自身的“造血”能力。只有依靠农民们自身的素质提高与辛勤的劳动，才能变“输血”为“造血”。然而，在我国众多空心村中，农村文化设施较落后，缺少各种丰富的文化活动。有的空心村，连最基础的广播设施都没有，农民非常缺少文化生活，并且有些农民从事生产劳动的工具、方式仍是较为传统和落后的，劳动生产率较低，这都源于缺少相应的技能培训。在较偏远的农村中，那些独守空宅的老人，对外面社会发生的大事了解甚少。我国有9亿农民，平均接受教育的时间不足6.5年。“农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40.3%，初中文化程度率靠近一半，高中文化程度不超过15%。”

4 新农村建设过程中解决农村“空心化”的可行措施

4.1 合理科学规划改造，优化土地再生

在一些空心化较严重的农村，采取整村搬迁的方式，将搬迁后的土地统一竞标，让有实力的开发商进行投资开发。在未利用的土地上，集中建造新的住宅楼，将之前横向零散分布的农民们以纵向的方式集中到一起，不仅可以节约土地资源，还可以发展农村产业;将一些非常偏远，生产力落后，空心化非常严重的农村合并到其他经济发展较好的较大的村落中，使其规模化。这样大的村落“兼并”小的村落，不仅可以节约土地资源，还可以壮大大村落的劳动力，以先富带动后富。这种方式适合经济严重落后的空心村。

4.2 正确对待城镇化与农村建设的关系

城镇化建设与农村建设两者是相互依存的关系，不可单独存在，彼此相互依赖，相互促进，共同建设小康社会。城镇化是指农业人口转变为非农业人口，生活地域从农村向城市发展，开始从事第二、第三产业，是将农村的劳动力引流进城市，使农村与城市之间双向互动;农村建设是指通过改善农民生活条件，提高农民收入，使农民安居乐业，这是农村的单向活动。这两者之间并不是矛盾的，相反，缺一不可。要摒弃重视城镇化发展而抛弃农村建设的做法，不能以农村的退步甚至是消亡为代价去发展城镇化，这是顾此失彼的行为。要着重处理好两者之间的关系，实现两者统一发展。

4.3 完善农村金融基础设施建设，拓宽借贷渠道

现阶段农村的金融机构主要是农村信用社和农村合作银行，几乎没有真正意义上的为农村服务的金融机构，这些金融机构自身的借贷能力较弱，并且有的金融机构农贷款比重逐年下降，从而给予空心村改造的借贷支持并不充分。国家要拓宽借贷渠道，并且降低借贷条件，给予空心村改造充分的资金支持。

4.4 加强招商引资，建设农村特色产业

通过对空心村的拆除和改造，将空余的土地通过招商竞标的方式给农村带来投资项目，例如利用农村的自然美丽的地理优势，发展旅游业、服务业。从而活跃农村经济，发展第二第三产业，优化农村的产业结构。

4.5 确定宅基地商品属性，引入市场机制

宅基地流转问题是农村的一个大问题，空心村现存的闲置浪费的宅基地较多。空心村相关政府可以对整村的闲置或浪费的宅基地进行核查，在遵守法律相关制度的基础上，引入市场机制。例如，将宅基地以竞标的方式出售，想要获得宅基地的相关农民必须出价最高。

4.6 建立和完善农村社会保障体系，关注“三留”群体

由于大量年轻劳动力进城，留守儿童、留守妇女、年迈老人，是当下不少农村的主要人口。这是现存空心村的一个非常明显的特征。首先，要大力健全农村社会保障体系，尤其是医疗体系，方便农村的老龄、低幼人口就医。同时也要提供社会保险、社会救济、社会福利等等最基础的生活保障，促进农村生活的稳定。其次，要关心留守人群，给予人文关怀。大力开展丰富多彩的文化生活，丰富农村留守人口的精神世界，并且依法保障儿童受教育的权利，关爱留守儿童。

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[收稿日期]2018-11-15

[作者简介]徐蕾（1993—），女，山西运城人，硕士，研究方向：地方政府治理。