特色小镇政策发展历程与演进逻辑：以浙江省为例

余 杰 许振晓

内容提要：特色小镇作为产业转型升级和新型城镇化的重要抓手，从起步、发展到成熟都离不开政府的作用，而这一作用的发挥主要依赖各项政策的制定与实施。以浙江省为例，对特色小镇政策发展历程进行梳理，将其分为发展框架搭建、内涵拓展、规范制定三个发展阶段。通过分析其演进逻辑，发现特色小镇政策以产业转型升级为政策目标、以打造服务型政府为政策价值取向、以经济学学科主导为政策话语体系，从而为特色小镇发展的政策制定提供一定的借鉴。

2015年4月，浙江省人民政府发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发［2015］8号），指出：“特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台”[1]。特色小镇作为产业转型升级的重要抓手，从起步、发展到成熟都离不开政府的推动作用，而这一作用的发挥依赖于各项政策的颁布与实施，固然存在其他因素的影响，但政策为其创造的发展条件起到了决定性作用，甚至对于某些小镇来说，它们完全是政策的产物。本文基于浙江省特色小镇的发展实践，梳理政策发展历程，将其划分为三个阶段，并在此基础上进一步挖掘政策演进逻辑，从公共政策的视角解析特色小镇的发展之路。

一、浙江省特色小镇发展概况

浙江省时任省长李强2014年就提出了特色小镇的概念。2016年7月，在国家层面建设特色小镇的政策出台之时，浙江省已基本形成政府引导、企业主体、市场化运作的发展模式，并涌现出一批标杆性小镇，如云栖小镇、梦想小镇等。经过严格的评选考核，截至2018年底共有115个特色小镇进入省级特色小镇创建名单。从地区上来看，杭州25个，宁波15个，温州7个，湖州8个，嘉兴11个，绍兴9个，金华10个，衢州7个，舟山3个，台州8个，丽水12个。从产业类型上来看，高端装备制造业、旅游、信息经济三类数量最多。结合地域分布来看，浙南以时尚、健康和历史经典产业居多，浙北以高端装备制造、信息经济和旅游产业居多，浙东以高端装备制造和金融产业居多，浙西以环保产业居多。

浙江省之所以能在全国特色小镇建设中起示范引领作用，很大程度上得益于政策指导下的高标准严要求，根据年度考核结果对发展状况欠佳的小镇进行警告甚至撤销建设资格。2015年，有省级特色小镇创建对象37个，当年考核3个被警告，1个被降格；2016年，78个创建对象中6个被警告，5个被降格；2017年108个创建对象中，14个被警告，7个被降格。截至2018年底，浙江省已有7个命名省级特色小镇、115个省级创建小镇、64个省级培育小镇，省级创建小镇分布在全省11个市82个县（市、区），累计降格13个创建小镇、淘汰7个培育小镇、警告33个创建培育小镇。“十三五”期间，浙江省特色小镇计划总投资额5500亿元，期末实现总税收1000亿元。

从发展实践来看，特色小镇自诞生开始就深深地打上了政策的烙印，不同阶段、不同类型的政策都会对小镇发展产生影响，不仅在宏观上决定了其发展方向，而且在微观上决定了资源供给的数量和方式，政策已经渗透到特色小镇建设的每一个环节，我们必须加强和重视政策的重要作用，所以，梳理特色小镇政策发展历程和分析政策演进逻辑是具有重要理论价值和现实意义的。

二、特色小镇政策发展历程

特色小镇政策的制定遵循着源于实践指导实践的原则，在建设实践活动中探寻程序化、规范化的方针、路线，最终以制度化的形式固定下来，以此为工具指导小镇建设体系的完善。笔者从浙江省各大政府部门网站的公开信息中筛选出16部关于特色小镇建设的重要政策文件。为确保政策的代表性与权威性，筛选政策时遵循以下原则：（1）所选取的政策与特色小镇密切相关；（2）为保证可对比性，所选政策适用于全省范围内所有特色小镇，剔除了部分针对特定类型特色小镇的政策；（3）考虑到在中国当前的政治环境中，下级政府政策通常是上级政府政策的延续[2]，因此只选取了省级层面与特色小镇相关的政策；（4）政策全部来源于政府网站公开的法律法规、通知、公告、条例、办法等文件。

通过对浙江省人民政府、特色小镇规划建设工作联席会议办公室、省人民政府办公厅、科学技术厅、文化厅、住房与城乡建设厅、旅游局、质量技术监督局、工商行政管理局、经济和信息化委员会等部门所出台的16部文件的梳理，将特色小镇政策制定划分为三个阶段：以基础性资源与服务供给为主的发展框架搭建阶段（2015.04-2015.11）、以精细化服务供给和品牌打造为核心的内涵拓展阶段（2015.12-2017.04）、以发展经验回顾和政策体系完善为重点的规范制定阶段（2017.05至今）。为方便比较，又将政策的作用分为四大类：（1）明确政府职能（规范秩序、组织设计、配套服务、宣传营销）；（2）确立发展定位（产业、文化、人才）；（3）提供资金保障（财政支持、投融资）；（4）提供用地保障（详见表1）。

（一）以基础性资源与服务供给为主的发展框架搭建阶段（2015.04-2015.11）

2015年4月关于特色小镇的第一份专门性文件——《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发［2015］8号）的发布标志着其建设正式提上日程，从此开始进入探索建设阶段。这一阶段的政策有如下特点：（1）强调了特色小镇建设的重要意义。在发展起步阶段，让地方政府和群众理解其建设背后所蕴含的助力产业升级、促进经济转型、推动新型城镇化等核心理念尤为重要，政策多次提及建设的意义，有利于工作的顺利开展和发挥地方政府的积极性。（2）致力于基础性要素的供给。建设初期最关键的要素为土地和资金，土地为其发展提供物理空间，资金为其发展提供经济空间，两者缺一不可。浙江省住建厅放宽土地审批条件，优先安排特色小镇建设用地；中国人民银行杭州中心支行和特色小镇规划建设工作联席会议办公室打通多样化融资渠道，构

建便利的金融服务体系。除此之外，还提供基础性工商管理服务，确立“宽进严定”的创建程序等。没有这些基础性要素的供给，小镇建设将是纸上谈兵。（3）初步体现多主体参与的思想。《关于印发浙江省特色小镇规划建设工作联席会议成员名单及职责的通知》（浙特镇办［2015］1号）（以下简称《通知》）联合了省级13家部门和单位参与特色小镇建设并规定参与单位的主要职责。但是，除浙江省住建厅、工商局外，其余部门在这一阶段并未单独出台政策，上述通知仅对各部门的大体职责做出方向性引导，所以只是体现了多主体参与的思想，具体落实还有待进一步细化。总体而言，这一时期确立了特色小镇的总体要求、创建程序，对其功能定位、产业发展、投融资条件、土地使用等方面做出了规定，特色小镇发展模式初步成型。具体来讲，确定了“宽进严定”的创建制，设立了特色小镇规划建设工作联席会议办公室，规定了所聚焦的七大产业，给予财政返还支持，拓宽了投融资渠道，放宽了土地审批条件。

表1 浙江省特色小镇政策发展历程

续表

综上所述，第一阶段特色小镇政策的主要特征是以基础性资源与服务供给为主的发展框架搭建，内容覆盖特色小镇发展所需的基础性要素，从政策效果来看，已初步形成政府引导、企业主体、市场化运作的发展模式。

（二）以精细化服务供给和品牌打造为核心的内涵拓展阶段（2015.12-2017.04）

随着特色小镇设施建设完成，企业及相关人员入驻运营，开始暴露出许多问题，如人文环境和人才集聚弱势、发展定位不准、服务精细化程度低、小镇的产业与文化功能融合不足等[3][4][5][6]，政府快速出台以解决问题为导向的政策，转向特色小镇内涵发展。这一阶段的政策有如下特点：（1）政策覆盖内容丰富化。浙江省旅游局、发改委、科技厅、文化厅、质监局5个主体分别出台了针对各自领域的具体服务管理措施，上一阶段仅仅在《通知》中提到了多主体参与，缺乏具体内容，第二阶段填补了这一空缺。具体而言，要求特色小镇以国家3A级景区作为建设标准，旅游产业型小镇以5A级景区为建设标准、打造“文化+特色小镇”模式、大力引进高层次人才等。政策内容的深化，从空间上和战略上对特色小镇发展进行了拓展。（2）服务精细化程度更高。这一阶段出台的政策中“服务”一词共出现了52次，比第一阶段多了27次，这表明政府的服务意识进一步加强，服务内容也得到进一步细化。如要求“建立质量基础公共服务平台”、做好“科技精准服务”“建立公共文化服务平台”“优化质量领域行政审批及公共服务”“推广公共服务APP”等。“精准服务”成为这一阶段配套服务供给的主题词。（3）开始特色小镇品牌的打造。品牌打造分为两个层面，一是特色小镇具体产业或产品品牌的打造，二是浙江省特色小镇整体品牌的打造。这一阶段新增了营销宣传方面的内容，如提出“利用省内主流媒体阵地作用，对接中央媒体”“开展特色小镇专题或专栏宣传”，营销宣传的直接目的就是品牌打造，通过品牌效应能够吸引更多资源，为小镇提供充足的发展保障。

综上所述，本阶段特色小镇政策主要是以精细化服务供给和品牌打造为核心的内涵拓展，内容中所提及的政府配套服务更加专业、全面、精准，品牌打造也进入政策制定者的视野，该阶段政策的实施，进一步促进特色小镇发展趋向成熟。

（三）以发展经验回顾和政策体系完善为重点的规范制定阶段（2017.05至今）

通过前两个阶段政策的作用，浙江省特色小镇发展取得了显著成效并趋向成熟。第三阶段主要在回顾经验、整理总结的基础上完善特色小镇政策体系。这一时期只出台了两部政策，一部是《关于印发浙江省特色小镇验收命名办法（试行）的通知》（浙特镇办［2017］16号），利用5个一级指标、12个二级指标和若干三级指标建立了一套完整的特色小镇验收命名指标体系，进一步细化小镇发展规范。另一部是《浙江省特色小镇创建规划指南（试行）》（浙特镇办［2018］7号），从小镇分类、产业、功能、形态、体制、成果等方面系统总结建设经验，并提炼特色小镇发展的新方法、新理念、新特点和新模式。

综上所述，此阶段特色小镇政策聚焦于以发展经验回顾和政策体系完善为重点的规范制定，值得注意的是，这两部政策都是全国首例，使浙江省成为特色小镇整体发展模式输出者成为可能。

三、特色小镇政策演进逻辑

通过对政策文本的分析，我们发现特色小镇政策遵循以下演进逻辑：以产业转型升级为核心的政策目标，以打造服务型政府为重点的政策价值取向，以经济学学科为主导的政策话语体系。

（一）以产业转型升级为核心的政策目标

受2008年金融危机影响，浙江省产业投资增长速度不断下降，2014年后下降尤其明显，传统产业面临巨大的转型升级压力，“块状经济”一度落入层次低、结构散、创新弱、品牌小的窠臼，遭遇发展瓶颈。2014年7月，时任浙江省长李强首次提出浙江要做特色小镇建设发展先行者，随后通过对特色小镇的深入调研得出结论“特色小镇的建设落地要以产业的有效投资来推进产业的经济转型”。浙江省提出特色小镇的最初目的是为了促进产业的转型升级。特色小镇在浙江层面的成功主要在于其促进产业转型升级、实现供给侧改革方面的创新[7]。因此，所有政策制定的出发点和落脚点都是产业转型升级。根据历史制度主义的理论，制度/政策存在路径依赖，易被锁定并自我强化[8]，由此我们可以推论，制定政策的动力会形成一以贯之的固定机制，致使这一系列政策都遵循着同一出发点。浙江省第一份关于特色小镇的政策明确提出“推动资源整合、项目组合、产业融合，加快推进产业集聚、产业创新和产业升级，形成新的经济增长点”之要求[1]，为后面的政策奠定了产业发展总基调，之后多部文件提及“产业转型升级”，例如经信委强调要“突出产业特色，培育产业生态，推进业态创新，主攻产业高端……引领全省创新发展和产业转型升级[9]”。产业是特色小镇的灵魂，几乎每一部政策都会提到“产业”二字，为其提供足够的发展空间，且强调特色产业，甚至规定“特色产业投资占比不低于70%”。

综上所述，浙江特色小镇围绕产业转型升级形成政策动力机制，将其作为制定政策的出发点和落脚点。其逻辑起点有二，一是理论依据，历史制度主义解释了政策出发点演变成一以贯之的原则的规律；二是现实使然，块状经济遭遇困境亟需转型，特色小镇的出现恰好为其提供了良好的契机。

（二）以打造服务型政府为重心的政策价值取向

党的十九大提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府[10]”，因此，十九大之后各项政策的制定都以打造服务型政府作为政策价值取向。新时代中国特色社会主义的主要矛盾已经发生变化，人民群众的需求更加多样化、个性化，服务型政府就是要秉承为人民服务的原则，以人民群众的实际需要和切身利益为出发点。与服务型政府相对应的是管制型政府，后者以政府大包大揽为主要特征，事实上，从管制型政府向服务型政府的转变同时也是全能政府向有限政府的转变，一方面政府资源有限，不可能事无巨细样样干预，另一方面现代社会的复杂性决定了有很多政府管不了、管不好的事，将权力部分下放给社会和市场反而能提高效率，政府只需提供公共服务和维护秩序即可。特色小镇肩负着经济转型升级重任的同时，也以打造服务型政府为重要目标，在上述背景下，这一目标已成为其最重要的政策价值取向。从前文可知，浙江省在政策文件中“服务”一词的出现频率很高，同时逐渐聚焦到“精准服务”，政府的服务意识和服务质量在不断提高。每一部政策都以提供服务为宗旨，服务范围广泛，涉及规划、统计、金融、科技、文化等领域，一方面，通过多领域、多样化的服务供给助力特色小镇内涵拓展，另一方面，政府在一次次的实践中不断提升服务水平，契合了供给侧改革的要求。

综上所述，浙江省特色小镇建设以打造服务型政府为政策价值取向，政策的出发点和落脚点是为人民服务和满足人民多样化的需求，这一价值取向不仅顺应了政府职能转变的要求，也为特色小镇提供了相对自由的发展空间。

（三）以经济学学科为主，管理学、政治学、社会学为辅的政策话语体系

政策话语研究是20世纪90年代西方公共政策研究中的新兴领域，作为一种政治战略，在政策分析中起着重要的作用，成为当前公共政策研究的前沿之一[11]。词汇作为话语的基础与他们的指称物之间存在着毋庸置疑的联系，因为他们是对于这些指称物的反映，所以在一定意义上，“现实”就是由这些词汇构成的，换句话说，我们可以通过分析这些词汇来认识现实[12]。我们利用政策话语分析的方法去探索特色小镇政策文本时发现，经济学是话语体系的主导力量，从政策文件中可以找到很多诸如“资源”“供给”“需求”“成本”“规模”“市场”“竞争”“消费”等典型的经济学基本概念。经济学话语成为主导的原因有三：首先，从目的来说，特色小镇的建设是为了利用产业转型升级带动经济转型升级；其次，从模式来说，政府引导、企业主体、市场化运作的模式决定了经济学话语的主导地位；再次，从发展理念来说，遵循了市场在资源配置中起决定性作用和供给侧改革的要求。与此同时，也辅之以管理学、政治学、社会学等政策话语体系，产业与经济的发展的确是特色小镇的主要任务，但《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发［2015］8号）明确指出特色小镇具有“一定社区功能”，也就是说它应该是个适宜人居住和生活的场所，这一功能的打造显然不能依赖经济学话语体系，而要借助于管理学、政治学和社会学。以经济学为主，管理学、政治学、社会学为辅的政策话语体系带来的结果有二：第一，特色小镇发展的自由度高、限制较少，利于创新的产生；第二，有助于放管服改革的推进和更好发挥市场的决定性作用。

四、结论与讨论

特色小镇作为产业转型升级和新型城镇化的重要抓手，政府赋予其极大的理论价值和现实意义，这一过程主要依赖相关政策的出台来实现。以浙江省为例，通过对特色小镇政策发展历程的梳理，将其分为三个发展阶段，第一阶段的政策致力于以基础性资源与服务供给为主的发展框架搭建（2015.04-2015.11）、第二阶段的政策致力于以精细化服务供给和品牌打造为核心的内涵拓展（2015.12-2017.04）、第三阶段的政策致力于以发展经验回顾和政策体系完善为重点的规范制定（2017.05至今）。需要注意的是，这三个阶段并不是割裂的，而是紧密衔接的，之所以进行阶段划分是为了更好地理解政策演进规律。同时，我们发现特色小镇政策遵循着以下演进逻辑：以产业转型升级为核心的政策目标，以打造服务型政府为重心的政策价值取向，以经济学学科为主，管理学、政治学、社会学为辅的政策话语体系。通过对政策发展历程的梳理和演进逻辑的分析，希望能够对未来的特色小镇发展的政策制定提供一定的借鉴。

当然，本研究也存在一定的局限性，首先，只选取了文件标题中提及“特色小镇”的政策，难免存在内容涉及特色小镇却未被选取的情况；其二，研究尺度较大，仅考察省级层面的政策，未能从相对微观的层面去认识省级层面政策在各市县的延伸与落实。未来的特色小镇政策研究还需不断拓展、深入和细化。