地方政府间支出竞争对民生的影响机理研究*

◆吴 岩

内容提要：新时代下我国社会的主要矛盾变化对于民生财政的建设提出了更高的要求，如何有效使用财政资源从而保障和改善民生是一个非常重要的议题。文章通过地方政府间支出竞争对民生的影响分析，认为不同类型的支出竞争生成机理不同，对民生领域衍生的影响也存在差异。在此基础上，进一步对标尺竞争、财政竞争、福利竞争以及支出受益外溢机制对民生的影响进行细致归类，并针对其差异化影响生成的背后机理，提出了相应对策，即为了进一步增强支出竞争的民生效应，需要通过健全支出竞争的激励机制、促进民生政策调整、不断提高财政支出效率、促进民生服务供给创新等来实现。

一、引言

在全面深化改革的新时代背景下，财政作为国家治理的重要基础和支柱，其体系构建是财政治理体系和治理能力逐渐完善和增强的过程。当前，面对经济新常态，我国各级地方财政面临着新的挑战，特别是营改增等对地方财政收入的增长影响很大，而民生服务领域的财政支出刚性很强。因此，如何有效使用财政资源来保障和改善民生将是一个备受理论和实践关注的议题。

在我国经济由高速度增长向高质量发展转变的过程中，以提供优质的地方公共产品和公共服务为主要特点的财政支出竞争将逐步成为各地财政竞争的主要手段（踪家峰和蔡伟贤，2008），而过去生产建设型财政下税收竞争所能发挥的作用将日益有限，如税收返还、地价优惠等，因而，在实践过程中因存在诸多不规范的、不正当的竞争行为而受到遏制。与此同时，随着法治推进和税收政策设计不断完善，地方政府企图利用税收优惠政策来大量拉动外资的现象也将会逐渐减少，地方官员将竞争方式的焦点转移到财政支出领域，在民生服务领域也不例外。

地方政府间支出竞争即是横向同级地方政府之间基于不同的政治、经济利益考量，以支出政策为手段展开的空间层面的策略互动行为，具体表现为差异化和模仿式竞争。近年来，支出竞争在地方政府行为研究中的地位越来越凸显，但大多聚焦于地方政府竞争在财政支出领域的具化，少有支出竞争对民生公共服务的影响研究。柯善咨和尹靖华（2016）实证发现，民生类支出竞争虽然提高了省内民生类公共服务水平，但存在的局限性是并未探究支出竞争背后的激励机制，而且缺乏对支出竞争的民生效应传导机理分析。

由于支出竞争在不同激励机制促发下会呈现迥异的表现形式，因此随之衍生的传导机制会存在差异（如图1所示）。本文将聚焦标尺竞争、财政竞争、福利竞争以及支出受益外溢机制对民生的影响研究，并进一步分析其差异化影响生成的背后机理。

图1 地方政府间支出竞争影响民生的传导机制

二、地方政府间支出竞争对民生的差异化影响

地方政府间支出竞争在空间计量的操作层面表现为地方支出政策间的策略互动，该行为的生成存在多种可能的解释路径，例如，基于信息外溢情况下的标尺竞争机制、为了吸引要素流入的财政竞争机制、为了排斥穷人流入的福利竞争机制以及受益外溢机制。

（一）地方政府间标尺竞争对民生的影响

张晏（2010）、Emilie Caldeira（2012）提出“自上而下的标尺竞争”（Yardstick Competition from the Top），对我国地方政府间竞争给予了解释，即在信息不对称的前提下，中央对各地方政府财政政策进行比较从而解决当前我国府际委托代理关系中的绩效考核难题。

从国内情况来看，中央提出构建惠及全民的基本公共服务体系，把“建设服务型政府”作为重要考核任务，这表明中央对公共服务供给给予充分重视。但在信息不对称的情况下，中央政府由于难以掌握代理人即地方政府的行为，因此往往会根据相似辖区的财政支出政策进行比较。而地方为了达到中央政府绩效考核的目标，当邻近地区或者经济发展相似地区民生性支出增加时，该地区往往会采取策略互补的竞争行为，即趋向于增加民生性支出，以避免被评定为无能政府，从而为官员获取政治晋升的优势。

上级中央政府的政策倡导可以重塑地方政府行为的目标治理体系，逐渐扭转“重经济、轻民生”的财政支出偏好，标尺式的模仿竞争在一定程度上可以保证民生公共服务领域中的资金投入，但是需要警惕支出固化所引发的资源配置活力降低。

（二）地方政府间财政竞争对民生的影响

财政竞争源于财政分权理论，该理论历经第一代到第二代的演变。第一代财政分权理论阐述了不同层级政府的职能设定以及延伸到财政分权的合理性，而第二代则将研究重心转向了财政分权体制下如何激励地方政府推动转型和增长（谢芬等，2013）。因此，财政分权为地方政府间支出竞争提供了制度情境，在用脚投票机制（Tiebout,1956）的作用下，为了实现经济增长和地方预算收入最大化的经济利益目标，地方政府争相通过财政支出供给特定类型的公共服务，以实现吸引要素流入的目的。

地方政府间财政竞争机制对民生的影响取决于当地政府的发展理念和行为模式。在发展初期，唯GDP的发展理念促发了地方政府“为增长而竞争”的行为模式，因资源的有限性促使地方政府在经济建设领域赋予了财政资源的优先配置权，从而能够快速吸引资本要素的流入。在新时代的背景下，我国经济正由高速增长向高质量发展转变，地方政府的行为模式也随之调整，并且由于户籍制度的渐进式改革，为了吸引劳动力要素流入，地方政府对民生的重视程度会逐步加强，支出结构的调整逐渐呈现出对民生领域的资源配置偏好。

（三）地方政府间福利竞争对民生的影响

基于福利受众的流动性，福利政策的分权化将会产生策略性的设定行为，即排斥穷人流入的福利竞争机制。地方政府将支出水平而非税率作为策略变量进行博弈，并延展到福利项目的支出政策上，其背后的动机不是为了吸引税基而竞争，而是为了排斥福利受众，留住相对高收入的群体。地方政府间财政竞争机制是以围绕提供较高水平的公共服务作为吸引人口和资本要素流入的重要条件来展开的，而福利竞争机制是在用脚投票机制的基础上对人口要素做了细致归类，突出表现为对低收入人口的排斥，虽然二者的切入点不同，但其目的均是为了实现本地区经济利益的极大增长。

福利竞争的具体表现是空间层面的策略互补，但策略互补可以呈现为逐底竞争或者逐顶竞争。在大多数情况下，当福利收益的配置权力下放到地方政府时，基于福利迁移的动机导致穷人趋向于流入到那些高福利供给水平的辖区，进而导致各辖区为了避免穷人的大量涌入趋向于降低福利的供给水平。但地方政府间的策略互动并不必然导致公共服务的供给不充分，当其他地区福利支出水平增长时，当地政府顾虑被搭便车的可能性会降低，因此在不担心穷人大规模涌入的情况下，也会倾向于增加福利支出水平。

关于地方政府间福利竞争对民生的影响，一方面聚焦于民生领域中的福利支出项目；另一方面，虽然户籍制度的渐进改革致力于降低依附于户籍身份上的公共服务资源享受“门槛”，但是户籍制度的管控所带来的制度惯性不可能在短时间内得到消除，尤其是在经济发达省份。由此来看，福利竞争在国内的解释力还有待进一步探究。

（四）地方政府支出受益外溢机制对民生的影响

民生性支出政策本身具有一定的正外部性，地方政府的支出水平受益于外溢效应（Case、Rosen和Hines，1993)。例如，当地政府在道路、教育等具有正外部性的领域增加财政支出，对邻近地区的居民也会带来交通便利以及教育受益，因为子女成长后可能迁移出其入学的区域，因此很可能对那些具有相似经济或者人口特征区域的劳动力市场带来重要影响。

受益外溢机制对地方支出政策的影响具有一定程度的间接性，因为该机制不涉及地方政府间支出政策的直接策略互动。一方面，部分地方政府选择“搭便车”的策略从而做到“不劳而获”，这种替代性的策略互动往往会引发逐底竞争，同福利竞争机制背后的利益考量相似，导致其他地区为了避免被“搭便车”而不愿增加民生性支出，最后呈“两败俱伤”的逐底竞争态势。另一方面，如果以财政支出的受益外溢为切入点，考虑实现区域间民生支出合作的可能性，便可探索区域一体化的民生路径，即将财政支出的外部性内部化以实现区域内的合作共赢。

三、地方政府间支出竞争影响民生的机理分析

由于地方政府间支出竞争在不同机制促发下的利益诉求和行为动机不同，因此对民生的影响呈现出差异的传导机理（如图2所示）。具体可归纳为：直接意义上对民生支出以及相关政策的影响；间接意义上通过影响供给效率以及供给方式作用于地方政府的民生供给。

图2 地方政府间支出竞争对民生的影响机理分析

（一）财政投入效应

无论背后是何种激励机制，地方政府间支出竞争对民生最直接的影响体现在民生支出政策的调整上。政府对基本公共服务的财政投入在相当程度上决定了基本公共服务的数量和质量（项继权和袁方成，2008）。从一般意义上来说，投入民生服务领域的财政资金越多，那么就为该领域的有效产出提供重要的财政保障。

随着新一轮财税体制改革的推行，地方政府的财政实力和资源配置结构极大地影响着民生服务的供给。地方政府间支出竞争与资源配置偏好的交互作用生成了特定的财政支出结构，支出结构在形式上反映了政府治理的重点方向和领域。一方面，民生领域中的策略互补式逐顶竞争有助于激励地方政府增加民生服务领域的资金投入，进而为民生的改善提供财政保障。另一方面，其他领域支出竞争对民生的影响往往是通过支出结构来衍生的。地方政府在不同的发展阶段具有不同的支出偏好，因此不同的支出领域呈现差异化的策略选择，因其对民生的影响不同，经济性支出竞争往往会带来“重经济、轻民生”的支出结构偏向。

就具体机制来看，一是国内民生支出的标尺竞争一般表现为自上而下方向的，虽然在一定程度上保证了民生领域的资金投入，但由于是自上而下方向的激励来源，容易与民众的需求相脱离，而且形式化模仿易形成预算刚性。二是当前劳动力要素自由流动下的财政竞争机制尚未建立健全，因此民生性支出的财政竞争所能发挥的财政投入效应有限。三是在福利竞争和受益外溢机制下，地方政府往往趋向于减少民生领域的财政投入。

（二）政策调整效应

地方政府间支出竞争意味着同级地方政府之间的相互关注与监督增强，这可以提高政府部门的运作效率，减少地方腐败和寻租现象。Canegrati(2006)认为标尺竞争会带来两种效应：一是甄选效应，可以帮助委托人区分哪些是有效的政府，哪些是糟糕的政府。二是规范效应，迫使那些糟糕的政府努力去表现为有效的政府，这有助于节约委托人的管理成本，规范权力的行使。因此，标尺竞争影响民生服务的政策调整效应主要侧重于消除地方财政政策执行的偏差。

在福利竞争机制和受益外溢机制下，地方政府为了限制穷人的流入或者邻近地区的搭便车行为，除了降低整体的民生财政支出水平之外，往往调整相关政策来限制公共服务的享受资格，通常是控制居民的身份，从而做到公共服务一定程度上排他，呈现出特定的俱乐部效应（吴岩等，2018）。上述做法容易引发地方保护主义等现象。

但是资源的有限性决定了财政资金的投入不能持续无限地增长，在既定的财政资源总量限制下，投入到一个领域的财政资金多了，那么投入到其他领域的财政资金便会减少。因此，当地方政府间支出竞争遇到财政资源匮乏的情况时，为了提高财政资金的使用效率，少投入多产出便是一条可行的路径。如何实现效率提高？公共管理变革是关键。因此，提高财政支出效率来实现特定投入下的产出最大化，以及通过公共服务的供给创新来促进制度完善，即提高政府的治理能力便成为应对竞争压力的一个重要选择。

（三）影响供给效率

地方政府间标尺竞争在支出效率层面不易得到充分体现。首先，支出效率具有不易观察性，内含于各领域的诸多方面和环节，而且对支出效率的感受也具有一定程度的主观性；其次，当前的官员评价机制没有将财政效率充分纳入其中，地方政府缺乏提高财政效率的动力（才国伟等，2011）。因此，地方政府在支出效率层面并未形成明显的标尺竞争机制。

但是地方间财政竞争会对支出效率产生影响，导致支出效率也处于竞争状态。在策略互补式逐顶竞争的情境下，如果所能支出的总量受限，那么便会选择提高支出效率这一途径来达到改善服务、吸引要素流入的目的。地方政府间支出竞争不仅能够提高公共服务的供给数量和居民效应，而且还会减少财政资源的“浪费”，提高财政资金使用效率，即能够以最少投入获得最大产出（Wilson和Gordon，2003；朱军，2007）。但是，随着财政竞争度达到一定水平以后，财政支出效率会逐步下降（刘江会等，2017）。

（四）影响供给方式

地方政府间支出竞争对民生的影响还会延伸到财政资金的使用方式。在财政资源有限的前提下，辖区政府出于竞争的压力会致力于更有效地提高民生服务的供给水平，促进地方官员通过不断创新以寻找更有效的资源配置格局和多元化的公共服务供给模式（Hayes，1998），而且和支出竞争相伴随的是公共政策创新的理想环境、公共产品供给和地方偏好的较好匹配（Ferreira S G,2006），这均有利于促进地方政府在公共服务资金使用方式层面竞相进行改革创新。一方面，这可以看作是民生服务供给方式的政策扩散所形成的标尺竞争，即当其他地区实施民生服务供给创新政策时，该地区也会倾向于进行相应的制度创新。另一方面，出于当地经济利益考量，地方政府间财政竞争也会推动供给方式创新。这是由于政府担负着民生服务供给职责，且其生产方式可以多元化，从而能够发挥政府和其他主体的优势，进而提高民生财政支出的效率和效果，从而更有效地满足各种民生诉求。

四、民生导向下地方政府间支出竞争机制的健全

地方政府拥有资源配置和公共服务供给的职能，如何调整地方财政行为对民生的保障和改善将会产生重要影响。因此，应进一步增强地方财政的民生属性以及优化地方政府间支出竞争的民生传导机制。

（一）地方财政的民生属性

约翰·加尔布雷思（1965）提出丰裕社会（The Affluent Society）的构建，强调在经济增长的同时不可忽视社会发展，民生服务的供给能够利于满足民众基本的生活需要，进而达到公共服务与私人消费的社会平衡，即私人和国家对物品和服务供应商的满意关系，公共服务和私人生产同步增加，从而保持社会良序。由于财政（Public Finance）本身已经暗含了公共属性，公共性突出了财政即是为了满足公共利益的资源配置活动，但是唯GDP式发展路径不能在短期内得到扭转。相对应地，财政功能由生产建设型向公共服务型转变的过程中，需要依据经济高速增长转型高质量发展的时代背景，进一步促进财政公共性的回归。

财政的功能与目标多样化容易造成资源的分散配置，在不同的政府职能导向下呈现出不同的财政行为。已有的研究中关于财政的发展导向主要有以下两种：一是财政为市场服务。主要关注如何解决公共产品供给不足的市场失灵问题。二是财政为强国服务。如，刘晓路（2014）认为现代财政制度的建设应对焦“增强国家能力”。本文认为，为了增强我国财政的公共性，财政尤其是地方财政应服务于民生，富民应成为财政的发展导向，应通过不断增强其民生属性，从而解决民众所关心的教育、医疗、社保等领域的民生难题。

因此，服务型政府的建设需要进一步促进地方财政回归公共性与增强民生性，围绕改善民生、兜住民生底线来调整地方政府的财政支出政策，推动民生服务供给不断优化。

（二）优化地方政府间支出竞争的民生传导机制

为了进一步保障和改善民生，需要不断优化地方政府间支出竞争的民生传导机制，因地制宜地构建地方财政治理体系。

1. 健全地方政府间支出竞争的激励机制

地方政府间支出标尺竞争是基于自上而下的考核压力而产生的模仿式行为，该机制引发的直接结果是民生服务领域投入的增加，这虽然有助于建立与经济社会发展水平相适应、与财政政策相衔接的民生服务投入稳步增长机制，但是容易造成支出惯性，而且民生需求是自下而上的，自上而下的标尺竞争容易导致服务供给错位。需要注意的是，让财政支出退出生产建设领域甚至以此作为财政支出结构调整的方向绝不是公共财政建设的实质内容（高培勇，2007）。财政资源配置的调整虽然能够化解一定的公共风险，但是其作用发挥的空间是有限的。因此，绝不能将财政支出结构的调整视作解决各种社会结构性问题的“万能药”，最终还是要靠完善相应的制度供给来保障的。

在下一步改革中，应充分发挥民众在地方政府绩效考核中的积极作用，拓展国内标尺竞争自下而上的通道，健全地方政府间为吸引劳动力要素流动而产生的财政竞争机制，以及利用支出的受益外溢促进地方政府间的财政支出合作以实现公共服务供给一体化。

2. 促进民生服务供给的政策调整

首先，根据政府职能转变推动财政转型，建立现代财政制度，构建民生型财政治理体系。将治理的理念贯穿于财政政策的过程中，统筹考虑中央和地方政府之间、地方政府之间、政府与社会、政府与市场之间的关系，实现多主体参与的协同治理。其次，以政府职能为依据，明确事权划分和财政支出责任，促进供给职责明晰化，地方政府在较强的财力支持下，通过发挥其了解基层民众偏好的优势，以及地方政府间的民生服务供给竞争来实现财政分权的积极效应最大化。最后，对户籍制度背后的民生准入规则进行渐进性变革，对不同类型的城市户籍进行有序开放，推动新型户籍制度的搭建与完善，实现民生服务在城乡之间的逐步并轨和对接。

3. 提升地方民生财政支出的效率

提高民生财政支出的管理水平与使用效益。由于缺乏降低成本的压力，加上民生服务的产出不易衡量，以及缺乏有效的政绩考核机制和监督约束机制，政府会不断增加预算和人员，从而造成公共资源浪费现象严重，由此引发公共服务供给效率低下。这表明，一味增加支出并非有效解决民生发展不充分、不均衡难题的“良药”。现有关于政府间竞争对民生的影响研究，一般将财政投入作为民生服务水平代理变量，隐含的假设即是财政投入越高，民生服务供给水平越高，但实际上还涉及财政投入产出效率的高低问题。在下一步改革中，应推进预算管理与绩效管理相结合，将民生服务质量高低作为地方官员政绩考核体系中的重要内容。并在此基础上，进一步健全地方政府行为的激励机制，以及完善民生服务质量的问责体系，综合考虑定性和定量的指标来衡量民生服务的质量，避免出现执行中单纯依据量化指标的僵化式政策的情形。

4. 促进地方民生公共服务供给创新

政府主导型的公共服务供给模式对地方财政施加了很大的压力，政府支出的刚性增长催生了较大的财政缺口，而市场主体与社会主体在民生服务供给中的参与积极性尚待进一步激发。引入新公共管理精神可以有效提升地方供给民生公共服务的效率与效果，但应有效转变现行政府主导式供给模式，因地制宜地积极推动政府购买，发挥社会力量在民生领域中的积极作用；在政府购买的内部运作机制中，购买对象之间可形成特定形式的标尺竞争。另外，为了避免出现地方政府竞争下的盲目效仿，应重点关注政策模仿下的政府购买公共服务在各地推广的适用性，综合考虑当地资源禀赋、民生需求以及制约政策实施的各种现实条件。