高等教育法首次执法检查实施路径与执法状况“预评估”

姚荣 （南京师范大学教育科学学院）

为全面了解高等教育法贯彻实施情况，督促教育主管部门等法律实施机关采取有效措施，进一步贯彻落实法律各项规定，推动高等教育改革创新，为建设高等教育强国提供良好的法治环境，全国人大常委会于2019年6月19日正式启动高等教育法首次执法检查。

高等教育法首次执法检查的实施路径

顾名思义，所谓执法检查是对法律实施情况的检查监督。执法检查是全国人大常委会近年来实行的一种重要的法律监督形式。执法检查的主体是全国人大常委会和全国人大专门委员会；对象是国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院；内容是法律实施主管机关的执法工作。检查前，全国人大常委会要听取国务院有关部门或“两高”的执法情况汇报。然后检查组分成若干小组，赴有关地方进行检查。执法检查通常采取多种方式进行，如对国务院有关部门的检查与对地方的检查相结合，自上而下的检查与地方自查相结合，事先安排的检查与临时抽查相结合。在检查中，深入实际，深入基层，通过召开座谈会、实地考察、个别走访等方式，掌握法律实施的真实情况。根据情况，还可召集有关部门就法律实施中存在的问题听取专题汇报。检查结束后，检查组整理出执法检查报告，对法律实施情况作出全面评价，对法律实施中存在的问题及原因进行分析，并提出改进执法工作的建议。

云南大学的教职员工等正在进行录取通知书的封装邮寄工作

值得指出的是，在今年启动高等教育法执法检查之前，全国人大常委会已对义务教育法、职业教育法两部教育法律的实施情况开展检查监督。例如，1999年9月、10月，全国人大常委会执法检查组根据执法检查计划的安排，对义务教育法的实施情况进行了检查。检查的目的是为了全面了解国务院主管部门实施义务教育法的情况，督促各级政府加大普及义务教育的力度，实现2000年基本普及九年义务教育的目标。2013年，全国人大常委会对2006年修订后的义务教育法的法律实施状况进行检查。根据法律要求和当前义务教育发展的新形势、新任务，这次执法检查确立了四个重点：义务教育经费保障、管理及使用情况；农村教师队伍建设情况；促进义务教育均衡发展情况；贯彻教育方针、实施素质教育，提高教育质量情况。此外，在2015年，“为了促进职业教育法贯彻实施，推动我国现代职业教育加快发展，全国人大常委会决定对职业教育法实施情况组织开展执法检查。这是职业教育法自1996年施行19年来全国人大常委会首次就其开展执法检查。

显然，在启动此次高等教育法执法检查之前，全国人大常委会已经对教育法律开展过较为系统、全面的执法检查，积累了丰富的教育法律执法检查经验。通过教育法律的执法检查，较好地促进了教育领域的改革与创新，回应了社会各界所关切的一系列阻碍教育事业发展的重点和难点问题。例如，在职业教育法的执法检查中，职业学校与企业之间的合作情况即“校企合作”状况，被视为职业教育法执法检查的重点。

与义务教育法、职业教育法的执法检查类似，全国人大常委会对高等教育法的首次执法检查，同样确立了执法检查的“时间表”与“路线图”。按照高等教育法的要求，在了解高等教育事业发展和法律实施总体情况基础上，将重点聚焦六个方面：坚持党的领导，落实党委领导下的校长负责制情况；提高人才培养质量情况；服务经济社会发展情况；加强教师队伍建设情况；深化考试招生制度改革情况；推进“放管服”改革，扩大办学自主权情况。

根据计划安排，执法检查组分成4个小组，在6月至8月分别赴山西、辽宁、黑龙江、新疆等4个省、自治区开展检查，同时委托北京、上海、浙江、安徽、广东、广西、重庆、贵州、陕西、甘肃等10个省（区、市）人大常委会对本行政区域内高等教育法的实施情况进行检查，并提供书面报告。10月下旬召开的十三届全国人大常委会会议将听取和审议检查高等教育法实施情况的报告。截至7月25日，全国人大常委会对山西、辽宁、黑龙江、新疆等4个省、自治区的执法检查已全部结束。各省、自治区、直辖市关于高等教育法实施情况的自查工作，则正在有序进行之中。

表1：全国人大常委会开展高等教育法首次执法检查的基本情况概览

高等教育法相关法律规定实施状况的预评估

全国人大常委会对高等教育法开展首次执法检查，有利于各级政府与高等学校根据高等教育法的法律规定，将高等教育改革与发展纳入法治轨道，增强高等教育治理的法治思维和能力。实际上，此次执法检查确立的六方面重点议题，均为高等教育法实施的重要关切。在这六方面重点中，高等学校的教师队伍建设，具有特殊的意义。当前，如何对高等学校与教师之间的法律关系进行调整，已构成高等教育法律研究与实务的重要关切。在事业单位体制改革与高等教育领域“放管服”改革的背景下，以教师评聘制度改革为核心的高等学校人事制度改革，引起了社会各界的广泛关注。基于此，本研究对高等教育法中涉及教师队伍建设的相关法律规定的实施状况，进行单独分析和预评估，并提出相应的改革建议。

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（一）高等学校教师队伍建设有关法律规定实施的现状与成效

首先，通过高等教育领域“放管服”改革的深入推进，高等学校人事自主权逐步扩大与落实。高等教育法第37条规定，高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。

目前，在岗位设置方面，教育部除根据政策要求保留岗位总量、结构比例、最高岗位级别确定权外，其他权限均已下放至所属高校。收入分配方面，除根据政策要求保留绩效工资总量核定权、主要负责人绩效工资核定权外，其他权限均已下放至所属高校。人员聘用、职称评定等方面，所属高校根据教学、科研、管理等需要，依法依规自主开展相关工作，教育部做好监督检查等工作，不干预管理过程。地方高校的编制、人事和薪酬等方面由地方有关部门根据国家有关规定具体管理，有的地方高校反映在用人自主权方面所受限制较多。

其次，高等学校教师评价与考核的机制建设取得明显进展。高等教育法第48条规定，“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”第51条规定，“高等学校应当对教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核，考核结果作为聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的依据。”第52条规定，“高等学校的教师、管理人员和教学辅助人员及其他专业技术人员，应当以教学和培养人才为中心做好本职工作。”

为落实高等教育法关于教师考核、评价的相关法律规定，教育部发布《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》（教师〔2016〕7号）、《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》的通知（教党〔2017〕62号）、《关于加快建设高水平本科教育 全面提高人才培养能力的意见》（教高〔2018〕2号）、《教育部关于狠抓新时代全国高等学校本科教育工作会议精神落实的通知》（教高函〔2018〕8号）、《教育部办公厅关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》（教技厅函〔2018〕110号）等行政规范性文件，进一步明确了高校教师的考核和评价标准。

其中，教党〔2017〕62号文要求，“完善教师评聘和考核机制，把政治标准放在首位，严格教师资格和准入制度。在教师教学评价、职务（职称）评聘、评优奖励中，把思想政治表现和育人功能发挥作为首要指标”。教高〔2018〕2号文指出，要“深化高校教师考核评价制度改革，坚持分类指导与分层次评价相结合。根据不同类型高校、不同岗位教师的职责特点，分类分层次分学科设置评价内容和评价方式。加强对教师育人能力和实践能力的评价与考核。加强教育教学业绩考核，在教师专业技术职务晋升中施行本科教学工作考评一票否决制。加大对教学业绩突出教师的奖励力度，在专业技术职务评聘、绩效考核和津贴分配中把教学质量和科研水平作为同等重要的依据，对主要从事教学工作人员，提高基础性绩效工资额度，保证合理的工资水平”。教高函〔2018〕8号文指出，“要进一步修订完善教师评价考核制度，把教学质量作为教师专业技术职务评聘、绩效考核的主要依据，在教师专业技术职务晋升中施行本科教学工作考评一票否决制”。教技厅函〔2018〕110号文明确将教职工年度考核、职务职称晋升、评奖评优等教师考核、评价事项，作为破“五唯”的重点整改内容。

在此背景下，高等学校围绕教师考核、评价开展一系列新的尝试和探索。

一是建立负面清单，实施一票否决制。突出政治标准，突出思想政治表现和育人功能在教师考核评价中的地位。在职称评审中，强化教育教学业绩考核和师德考核，实施本科教学工作考评和师德师风一票否决制。

二是实行过程管理，弱化量化指标。提倡“代表作制度”，强化同行评议机制，突出实际贡献、业绩和原创性，破除学术评价的“五唯”顽疾。如南京大学等高校在制定考核方案时，对科研考核进行了简单化、宽松化、弹性化改造，不以数字和速度论英雄，淡化教师对数字和速度的追求。

三是制定阶段性目标，实行聘期考核。如中山大学从2003年开始实施聘任制，与教师签订教师职务聘任合同，每三年进行一次聘期考核，通过三次聘期考核已有近200人不再续聘教师岗位，同时对不再续聘教师实行人性化管理，畅通人员立体化分层流转退出机制。目前，“非升即走”制度、“准聘—长聘制”等制度的广泛实施，使高校教师“能进能出”“能上能下”成为可能，打破了僵化的高校人事制度传统。

四是关注个体差异，实行分类管理。致力于探索适应教师岗位特点的分类管理、分类考核、分类评价机制。如湖北省于2014年年底，首次在省内高校推行职称分类评审，构建多元化复合型评价体系，把教师分为教学为主、科研为主、教学科研并重、社会服务与推广4种类型，出台新的分类职称评审条件，对教师的评价不再唯论文，潜心教学、科研推广做得好的，也同样可以评上教授。又如，浙江大学从2010年开始实施教师岗位分类管理，通过设立教学为主岗位和团队教学岗位，鼓励保障一部分教师专心教学、安心从事一线基础教学工作。

（二）高等学校教师队伍建设有关法律规定实施的法律争议与改革建议

当然，在高等教育法的实施中，有关教师评聘制度的一系列改革举措，也产生了一系列法律争议。

第一，关于教师评聘标准的法律争议及其改革建议。

对于不同岗位的高校教师而言，不同评聘标准之间的关系和权重如何，尚未形成共识。与此同时，高校制定的关于教师评聘与考核的校规，与高等教育法第51条的法律规定以及教育主管部门的政策，依旧存在较多的不一致和抵牾。

一方面，高校教师评价、考核的“五唯”倾向依旧突出，甚至有愈演愈烈之势。高校对教师教学业绩、教学质量以及思想政治水平和师德师风的评价、考核，仍缺乏实质性进展。师德与本科教学考评的一票否决制，仍未在教师专业技术职务晋升中得到有效的贯彻和落实。另一方面，对教师进行分类评价、分类管理的高校，仍不占主流。突出教师教学能力或社会服务能力考查的“教学型教授”“产业型教授”等新型职称评审序列，仍未获得全面推广。

总体而言，在现行的高校教师考核、评价机制设计中，仍然存在教师选聘把关不严、师德考核操作性不强；考核评价缺乏整体设计，对教师从事教育教学工作重视不够、重数量轻质量的问题还比较严重；考核评价急功近利，考核结果的科学运用有待完善等问题，亟待进一步改进和完善。

对此，应增强高校教师考核与评价机制制定的民主正当性，完善教师参与治校治学机制。设计具体的听证程序和“同意机制”，以保障教师的知情权、参与权和监督权。进一步增强高等学校学术委员会等合议制组织，在教师考核、评价校规制定过程中的职责与权限。

两岸大学生参加蓝印花布扎染和沈绣技艺的学习、体验活动

第二，新型人事制度的法律争议和改革建议。

在“非升即走”制度、“准聘—长聘制”等新型人事制度逐渐被推广适用的背景下，高校教师的聘用合同与职称评审的结果直接挂钩。然而，在职称评审标准日趋严苛的状况下，高校教师可能由于无法预见职称评审校规的修订趋势而被学校解聘或不续聘。显然，这种制度设计有悖于信赖利益保护原则和诚实信用原则。依据信赖利益保护原则和诚实信用原则，高校教师职称评审校规的修订，应仅适用于其颁行后招聘和引进的教师，而不得溯及既往。

第三，高校教师聘用合同中权利义务的约定，仍缺乏平等协商、意思自治的过程。

聘用合同中教师与高校之间的权利义务设定，往往具有“不平衡性”“不对等性”等特征。这种状况与高等教育法的法律规定相抵触，与劳动合同法、《事业单位人事管理条例》等相关法律法规的精神相违背。

实际上，对教师聘用合同义务的设定，应进行公平性、合理性检验。考察高校解聘或不续聘的理由，是否正当、合理抑或恣意妄为。在根据聘用合同对教师作出解聘或不续聘等决定时，须对教师违反聘约的情形进行检验。通常情况下，只有在高校教师违反聘用合同的情节重大时，高校方可作出解聘或不续聘的决定。

第四，高等学校教师人事自主权的扩大与落实具有相对性、政策性和有限性。

受强制性政策规定的影响和束缚，在编制管理、高层次人才引进、高校教师薪资分配等进人用人的关键问题上，高等学校的人事自主权依旧不足。编制、岗位、进人用人、薪酬分配、经费使用管理等方面的深层次问题，依旧未能彻底解决。例如，教育部所属高校现行编制规模主要是上世纪90年代初由编制管理部门核定。高等教育事业根据国家需要经过一个时期的快速发展后，高校编制严重不足，远远不能满足事业发展需求。受原有长期编制不足的影响，高等学校特别是市属本科高校、高职院校教师总量缺口较大，与高校的办学及招生规模不相匹配，影响学校发展。破除这种状况的方法是，探索实行高校人员总量管理，纳入总量管理的人员享有相应待遇和保障。由中央编办、教育部、财政部等相关部门根据生师比、办学层次、高校特点和事业发展需要等研究制定高校人员总量核定指导标准和试点方案；适时选择不同层次类型、工作基础好、日常管理规范的高校开展试点，取得经验后逐步推开。根据高校发展需要实施调整编制、岗位总量，在核定绩效工资总量时向高层次人才集中单位倾斜等工作。