检察公益诉讼职能如何在海洋环境资源保护领域发挥作用

江苏省如东县人民检察院课题组

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.336

随着全球化经济的快速发展和对自然资源的大量消耗，引发了相应的环境污染问题。让人们意识到通过法制手段进行环境资源的保护已成实现绿色可持續发展的根本要求。其中，海洋环境资源保护可谓是亟待解决的重点问题。我国作为海洋大国，近些年因海洋污染和灾害导致的经济损失过重，遭受了风暴潮、赤潮、海啸等的侵袭。对沿海地区的环境保护和经济可持续发展形成巨大威胁与制约。因此，在党和国家的层面积极探索出由检察机关提起公益诉讼的制度促进海洋环境污染的治理。检察机关作为法律监督机关，位于司法保护的最后一道防线，如何正确行使检察公益保护职能，对于我国的海洋环境资源保护具有重要意义。

一、我国海洋环境资源保护领域的法律建设概述

我国最早关于海洋环境的立法原则是依据大陆法系的法律规范制度制定出来的。《宪法》一直把海洋环境保护做为我国的基本国策之一进行确认 。它详细规定了海洋环境保护工作的基本原则和主要任务。这为海洋环境污染防治工作提供了根本依据和立法基础 。而具体的法律颁布表现为1979 年首次对海洋环境的法律保护做了规定，颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法（试行）》。其后的1983、1999、2013、2017年分别实施和完善了《中华人民共和国海洋环境保护法》。为了有效贯彻落实上述法的执行，在“船舶污染、拆船污染、海岸工程建设项目污染、陆源污染、海洋石油勘探开发、海洋倾废管理”方面相应颁布了6个有效保证该法实施的配套法律条例。这些法律、法规和规范为海洋环境资源的保护作出了具体、可行的规定，很大程度上明确了相应政府部门于海洋环境资源保护上的职责。并达到了由各层级的相关政府部门及行政主管部门负责贯彻落实与内部监督，再由涉海部门根据我国现有的海洋法律体系实施严格监督的管治体制。但是由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及海洋环境与资源法律法规对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋环境与资源而言尚不够明确，一定程度上造成了各部门各司其职、分头管理、无法及时协调沟通，经常引发部门之间的矛盾和纠纷，降低了办事效率，造成群众行政负累。众所周知，在法治国家，诉讼是权力保护的最后一道防线，我国对于保护海洋环境资源的诉讼制度，《海洋海洋环境保护法》第89条规定由拥有海洋环境资源的监督权与管理权的部门要求相关责任主体对海洋环境资源的损害作出赔偿。在这样的损害赔偿制度下对海洋环境负有监督管理职权的行政机关是对破坏海洋环境提出损害赔偿的适格主体。这就产生一个问题，当海洋环境遭受破坏，作为诉讼主体的行政机关如果不能依法履职，对海洋环境资源的权益保护如何进行救济 。检察机关作为法律监督机关，为了维护国家利益和社会公共利益，可以对社会活动中污染或破坏生态环境的个体、群体以及没有认真履行和落实职责的单位、部门提起海洋环境资源公益诉讼。面对海洋环境污染问题越来越突出，通过相关法律的制定和实施，利用公权力对破坏海洋环境的行为进行强制干预和治理已成当务之急。这对我国有效保护海洋环境和实现可持续发展海洋经济具有重要意义。

二、“检察公益诉讼”的建设历程

“检察公益诉讼”制度在我国的法律体系中属于一种创新的举措，是典型的“理论先于实践”的发展模式，对促进我国的法律建设具有积极作用。自党的十八大以来，我国对依法治国的全面推进及相应的深化改革为法律的健全、完善与改革带来了新的机遇。2012年起相应的司法体制改革正式开展。由此，相应的检察改革也在依法治国和深化改革的环境下逐步推进。从2016年起检察机关的职能在完成一番改革和实践后渐渐聚焦于“监督”，同时拓展和延伸到相应的诉讼监督职能，一定程度上扩宽了检察监督范围，进而积极参与和服务社会管理创新。检察官作为公共利益代表，无疑是保护国家和社会公共利益不可或缺的力量。“检察公益诉讼”制度是在党的十八届四中全会上正式提出的探索，其为我国法律制度的建设和创新提供了必要的方向。在后续的发展中《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》于2015年通过，并且由最高检印发了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，实行了两年的“检察公益诉讼”试点探索 。在 2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改中，“检察公益诉讼”制度正式确立 。各地检察机关均提起过具有典型意义和重大社会影响的公益诉讼案件，检察机关开展海洋环境保护、食品安全、生态环境等涉及民生领域公益诉讼，顺应了社会公众对“健康生活、快乐工作”的强烈愿望。对检察机关实现多元化监督意义重大，“检察公益诉讼”制度在功能上可概括为“一体两翼”，具体以维护环境公共利益为主体，相应的督促环保部门依法行政和推进环境治理为促进手段 。检察机关提起民事、行政、环境公益诉讼，可以说是在探索、争议、实践、完善之路上逐步确定的。从宏观上的政策制定和相关规范性文件的过渡，到相关司法解释，再到具体的法律颁布。整个过程体现出“步步为营”的立法历程。这在一方面是对实践的探索经验所得，另一方面更是体现出我国检察机关作为民事、行政诉讼主体资格从迟疑到试用再到确立的过程。对我国的司法制度建设而言是巨大的进步，同时与社会经济发展和时代进步的必然形成呼应。

根据最高人民法院的工作报告可知，2013-2017年间关于环境保护的检察公益诉讼案件已经较多。说明法律层面的环境保护意识明显加强。而当“检察公益诉讼”制度确立后的一年间，全国范围共受理检察机关提起的环境公益诉讼案件受理数量同比增长33.21% ;具体的审结数量同比增加28.41%。上述数据表明了我国法律对维护生态环境安全的决心。同时也说明了在法律体系逐渐健全的过程中，相应司法部门和机构在环境公益诉讼案件上的职能体现和处理质量均有提升。在这样的背景下，海洋环境资源的保护，可借助司法体系所具备的强制力对相关破坏海洋环境资源的行为进行干预和制止，进而实现我国海洋环境资源保护过程中充分发挥司法效果。

三、检察机关公益诉讼制度的作用

检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责，在“检察公益诉讼”制度下一旦有国家及公共利益遭受损害时，可由具体的检察机关替代国家和群众提起相应的公益诉讼。这在环境保护和治理方面不仅可以通过司法强制力和公权力对公共环境实施保护，同时也起到监督和预防的效果。故此，检察机关作为环境公益诉讼案件中的诉讼主体是较为适合的。其在实际的诉讼过程中除了利用调查核实权，还不会局限于仅提起刑事诉讼的层面，这对于有效补救环境资源上造成的损失具有重要意义。具体来说“检察公益诉讼”制度有效利用了检察机关固有的国家、社会利益保障职能与法律监督职能，在充分发挥检察机关组织资源优势的情况下，实现对环境公共利益的维护功能。在2017年全国人大常委会对《民法》和《行政诉讼法》的修改决定中可以明确检察机关在履行职责过程中发现有生态环境及资源破坏行为的，则能够依法提起环境民事或行政公益诉讼。该项规定是此前试点阶段实践经验的立法体现，其一方面填补了在生态环境自身受损时利益维护主体的缺失，指明了检察机关保护环境公共利益的诉讼主体地位，另一方面对易造成环境污染和破坏的企业或其他主体能起到相应的威慑和预防作用。

当纷繁复杂的环境公共问题大量涌现，仅仅凭借行政机关的力量难以得到有效处理。环境公益诉讼中检察机关作为环境治理的参与主体，其对环境共治的推动作用不仅仅是在于诉讼结果，而是蕴含于整个诉讼程序前后的过程当中。在民事公益诉讼中，检察机关处于补充、兜底地位，具有三项职责：首先是履行诉前程序，依法督促相应的机关或组织提起民事公益诉讼;其次，在具体的机关和组织提起民事公益诉讼后，给与其诉讼支持;最后，当相应的环境破坏事实发生，但没有相应的机关和组织提起诉讼的状况下，由检察机关向人民法院提起公益诉讼。因此检察机关可以督促包括生态环境损害赔偿权利人在内的有关主体先行提起诉讼，支持起诉，并在符合条件时自行提起诉讼。检察机关提起行政公益诉讼的前提是“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”。检察机关作为法律监督机关诉讼监督，在生态海洋环境保护过程中，除了办理公益诉讼案件之外，对生态环境损害赔偿民事诉讼审判、执行等方面还负有诉讼监督的职责，这些工作已经是检察机关常规开展的工作，不存在太多制度衔接问题，只需要对此给予更多关注即可。对于此类涉及国家利益和社会公共利益的案件，检察机关可以根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第41条第1款的规定，依职权进行监督。另一方面，从刑法的角度出发剖析我国的法律系统在环境保护方面的治理和干预情况，可知在《刑法》中已有专门的法律章节对环境犯罪进行了明确规定，这在一定程度上体现出海洋环境资源保护在我国的法律体系中已占据一席之地，相应的海洋环境破坏问题越来越受到重视。具体在《刑法》中与海洋环境资源相关联的法律条文有第338、339、340条，其中，非法进境抛置废物的行为可给予刑事处罚，而其余的条文内容对刑事上的处罚均以“重大”为前提。根据相应环境犯罪的研究和分析，大都以行政违法为前提的。然而，我国法律在海洋环境资源的行政处罚与刑事处罚之间的衔接问题尚缺乏相应的法律依据，均以“重大”来概括。例如“重大事故”“重大损失”“严重后果”等描述呈现出一定的不确定性、不可量化性、不具备操作性等，相应的主观性较强，相应较为明确的内容急需补充和制定。这样的局面让实际的执法过程加大了办案的难度，导致很难达到行政执法和刑事执法之间的顺利衔接。检察机关发挥公益保护职能，保护海洋环境，在办理案件过程中有利于第一时间证据收集与固定，及时惩治非法捕捞、污染环境等破坏海洋环境资源的犯罪行为的同时争取民事赔偿，有效服务于海洋环境保护。

四、通过公益诉讼保护海洋环境资源的检察实践

笔者从所在基层检察院工作实践出发，探讨检察机关在开展公益诉讼实践中如何保护海洋环境资源。江苏省如东县人民检察院立足该县黄海海岸线长、滩涂面积大、近海资源丰富的地域特征，并针对本地区违法违规捕捞、违法违规用海行为多发的实际情况，与海洋渔业部门会签《关于在海洋環境资源保护工作中加强协作配合的意见》，以此建立了联席会议、信息共享、联合检查、线索移送、案件互询、案件办理、调查取证、执法监督、联动宣传、纠纷化解等十项合作机制。打造行政机关、司法机关、人民群众三方联动的海域生态共治体系。针对部分海域使用权主体拖欠海域使用金，经海洋渔业主管部门催收仍未缴纳的情形，办理了全省首例涉海国有财产保护领域公益诉讼案件，助推县海洋部门向9家用海企业清收拖欠的海域使用金37万余元。针对沿海滩涂堆放白色垃圾污染环境等情形，督促主管部门及相关镇区迅速清除海滩垃圾，保护滩涂近四平方公里;针对部分沿海船舶修造企业废弃油漆桶处置不规范问题，督促所在镇区和相关职能部门开展整治并加强动态监管;针对滨海湿地互花米草蔓延、破坏生态平衡的问题，建议主管部门及时开展整治行动，有效维护生态环境;推动开展保护勺嘴鹬等濒危珍惜鸟类专项活动，举办 “检察公益诉讼守护海洋环境资源”新闻发布会。海洋环境资源保护机制取成效显著，相关做法被最高人民检察院、省、市检察院工作简报刊发推广，检察日报、正义网等多家媒体进行了报道宣传。

五、对加强海洋环境保护的几点建议

检察公益诉讼职能在海洋环境资源保护中的有效实施可通过检察机关被赋予的法律上的诉讼职能，来有效发挥出检察机关在海洋环境资源公益诉讼中的监督作用。而具体的贯彻和落实则需要以系统、科学、全面、细致的法律实施机制为前提，进而助其在保护海洋环境资源及维护国家和公共环境利益上发挥应有的作用。同时，需要对检察机关提出海洋环境资源公益诉讼中的案件梳理要求，让其进行系统化的研究和分析，并结合司法实践提出合理化的建议。

（一）建立与涉海主管部门、环保部门及有关组织的沟通协调渠道

海洋生态建设与保护是一项系统工程，司法只是其中一个组成部分，无论是研拟司法保护政策还是解决具体纠纷案件，不可避免地涉及同相关部门和组织的协调问题。实践证明，畅通的协调、协作机制对查明案件事实、提高审判效率、妥善化解矛盾具有积极促进作用。具体到海洋生态领域，海事司法与海洋局、海事局、渔政监督管理局、环保局等部门都有可以协作的对应事项。要加紧主动联络，建立机制，定期相互发送重要工作动态、就各自处理的海域污染事故或案件互通情况、对共同关注的业务问题进行座谈研讨、互派人员进行培训授课，以形成必要的观点共识，增强海洋生态海洋环境保护的同向合力。

（二）建立重大海事事故、污染事故的提前介入和纠纷诉前联动化解机制

司法的被动性决定了一般情况下法院必须遵循“不告不理”的克制原则，但这并不妨碍司法承担必要的社会责任。以往经验显示，在发生重大海事事故后，提前参与纠纷化解，能够有效防止矛盾激化，借势、借力地将可能进入司法程序的潜在风险消弭于诉前、案外。为此，司法机关应提高对辖区内重大海事事故和海域污染事件的敏感性，一旦发生，及时反应，主动向有关部门了解情况、提供服务，并为将来可能形成的诉讼案件积极做好应对准备。

（三）积极发挥检察建议作用

要针对案件办理中发现的生态海洋环境保护方面存在的疏漏、缺失和潜在风险，从法律层面上进行深入研究、分析，提出依据充分、措施具体、切实可行的意见建议，为党委、政府科学决策、相关主管部门强化管理提供参考。

（四）加大宣传力度，确立司法导向，推动全社会海洋生态保护意识的提高

选取典型案件、社会关注的案件，通过庭审直播、专题报道、新闻发布等途径进行广泛宣传。要主动深入到临港地区、用海行业开展走访调研，重点针对海洋生态环境污染的高危领域和群体（如化工生产、船舶拆解、油料及危险品运输等），宣讲海洋生态保护的法律和政策，增强相关主体依法、安全用海意识，助力形成全社会共同关注海洋生态文明建设的良好氛围。

（五）强化立法建议，推动立法完善

虽然目前在海洋生态海洋环境保护方面，从国家立法到地方立法，无论是实体规范还是程序规范都已基本具备，但总体上过于原则，在司法实践的一些具体问题上还经常遇到空白点。这就需要司法在发现问题的同时，积极研究探索，不断总结经验，以实践创新推动理论创新并转化为立法或司法解释上的制度创新。

六、总结

总的来说，海洋生态发展是落实中央“五位一体”生态保护的重要方面，也是海洋强国的重要组成。有效地保护和改善海洋生态环境，是维护国家利益和社会公共利益、保障海上“一带一路”建设健康发展的内在需求，严打非法捕捞，严惩海洋污染，共守碧海金沙，是检察机关的使命所在。希望通过以上的分析，能够引起检察同仁的思考，发挥好检察公益保护的作用，促进我国海洋资源的可持续发展。

注释：

张继平，熊敏思，顾湘.中澳海洋环境陆源污染治理的政策执行比较[J].上海行政学院学报，2013（3）.

王书明，梁芳，同春芬.公众参与防治陆源污染法律制度的研究谱系[J].法制与社会，2008（14）.

张继平，熊思敏，顾湘.中日海洋环境陆源污染治理的政策执行比较[J]..中国行政管理，2012（6）：45-48.

吕忠梅.吕忠梅：八问检察院试点环境公益诉讼[2015-11-01][EB/OL].http：//www.h2o-china.com/news/227101.

王蓉，陈世寅. 关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析[J].法学杂志，2010（6）： 68-70.

熊明.检察机关不宜成为民事公益诉讼的主体———以新修订的民事訴讼法为视角[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2013（2）：63-65.