论检察机关和监察机关衔接机制构建

崔洁　周波

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                           DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.250

一、 检察机关、监察机关衔接机制现状分析

（一） 检察机关与监察机关衔接机制法律梳理

1.《监察法》出台之前

2016年11月，党中央决定在北京、山西、浙江开展监察体制改革试点工作并成立深化国家监察体制改革工作领导小组。《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》与宪法修正案、监察法的相继通过，标志着国家监察体系总体框架初步建立，监察机关调查职务犯罪的职能正式立法，确立起监察机关作为职务犯罪侦查机关的主体地位，开启了构建检察机关与监察机关衔接机制的开端。

监察机关成立后，将原检察机关的职务犯罪侦查和预防职能有效整合，开始独立行使职务犯罪侦查权，但监察机关作为新生事物，在办理案件时不适用《刑事诉讼法》中关于职务犯罪案件办理的相关程序性规定，致使相关程序性规定处于空白阶段，职务犯罪案件的办理无法律可以依据。

2.《监察法》出台后，《刑事诉讼法》修改前

监察法的出台规范了留置权、刑事侦查权等权力的使用问题，在一定程度上解决了监察机关如何办案的问题，但就如何衔接检察机关和监察机关之间刑事诉讼程序方面的问题仍未提出有效的解决方案。

3.《刑事诉讼法》修改后

2018年10月26日，刑事诉讼法修正案的通过，第一次对监察机关移送案件的衔接机制進行了完善。新《刑诉法》第170条规定检察机关认为移送审查起诉的案件需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时也可以自行补充侦查;对于嫌疑人已被留置的，规定了拘留程序和逮捕程序，还增加了对监察机关案件审查起诉期限的规定。

（二）检察机关与监察机关衔接机制存在的问题

新《刑事诉讼法》第170条出现，在一定程度上解决检察机关和监察机关衔接机制存在一部分问题，同时监检衔接问题逐渐成为监察体制改革中需要解决的问题。

由于监察制度在改革中刚刚诞生，新成立的监察委员会被赋予了原检察机关承担的刑事诉讼职能，包括刑事侦查权、起送起诉权、调查处置权等。但是由于在证据标准上刑事诉讼法与监察法规定不一致，检察权与监察权两者在性质上也存在差异，导致了两机关在衔接上存在问题 。结合司法实务实践，从日常办理的职务犯罪案件出发，仍存在以下的问题：

1.提前介入方面

（1）提前介入的目的和认识态度不同。在重大疑难复杂案件中，检察机关往往通过提前介入的方式了解案件的侦查进展情况，初步判断案件是否够罪，是否符合逮捕条件，是否还有其他证据有待进一步收集，并根据提前介入了解的情况，给出侦查机关下一步的侦查方向方面的建议，避免错失关键案件证据的收集时间。而在实践中，监察机关邀请检察机关提前介入职务犯罪案件的侦查往往是在案件事实和证据基本完善后，希望检察机关能够提前介入熟悉案情，在提请检察机关起诉后能够加快审查逮捕和提起公诉的进度，避免退回补充侦查。同时监察机关也希望检察机关提前介入使得两机关在犯罪事实认定方面达成一致。

（2）提前介入的具体程序缺乏有效的规范，检察机关提前介入的方式、类型、时间不明确。目前监察法和刑事诉讼法均未对职务犯罪案件提前介入工作进行规定和细化，何种职务犯罪案件在何阶段以何种方式介入均未明确，导致检察机关提前介入职务犯罪案件一般由监察机关主导，但个案又有所不同，缺乏统一的提前介入标准。提前介入由监察机关主导，而监察机关通知提前介入的方式也具有较大的随意性，监察机关通知提前介入大部分通过电话的形式告知，鲜有书面告知。提前介入相关规范不健全为检察机关提前介入职务犯罪案件的造成了一定的阻碍。

2. 补充侦查方面

（1）自行补充侦查和退回监察机关补充调查界限不明确。《刑事诉讼法》第一百七十五条规定了检察机关自行侦查和退回侦查机关补充调查的权力，但未对二者的界限进行明确的划分。刑事诉讼法和监察法均未对何种情况可以自行侦查以及何种情况可以退回补充调查做出明确规定，致使两者的具体责任不明晰，从而导致证据补充不到位，影响案件办理质量。

（2） 补充侦查规范不明确，实践操作存在问题。刑事诉讼法仅规定了检察机关具有自行补充侦查和退回补充调查的权力，但为该权力行使的规定过于宽泛，对于何时启动补充侦查的程序，启动后程序如何进行等问题均未具体规定，在加上职务犯罪案件具有一定特殊性，要求快捕快诉，导致退回补充调查和自行补充侦查流于表面。

（3）自行补充侦查意愿较弱。由于审查起诉案件办理期限的严格限制，而自行补充侦查的时间是计入在审查起诉期限内的，如果自行补充侦查，必然会导致办案期限过于紧张。在加上，刑检部门的检察官日常工作的重心是案件证据的审查和复核工作，侦查能力和经验都相对不足，最终检察官一般很少行使自行补充侦查的权力，而是选择退回补充侦查。

（4）退回补充调查时的“换押”问题。司法实践中，检察机关将案件退回侦查机关补充调查，如果犯罪嫌疑人被羁押于看守所，需要在退查时开具《换押证》。在职务犯罪案件中，监察机关系案件的侦查机关，而监察机关与公安机关在刑事诉讼中地位和作用又有所不同，如果案件经审查需要退回监察机关补充调查，那么检察机关是否可以制作换押将案件“换押”至监察机关，那么监察机关是否可以作为“换押”的主体？如果监察机关没有换押的权力，那么退回补充侦查仅能采取“退卷不退人”的方式，那么监察机关如何对犯罪嫌疑人进行讯问，检察机关审查起诉的期限是否超期？这些问题都需要相关法律或者司法解释去进一步规定。

3.审查起诉方面

（1）检察机关受理职务犯罪案件后办理程序不明确。职务犯罪案件和普通刑事案件在案件办理程序上存在不同，对于关受理职务犯罪案件后办理程序，监察法和刑事诉讼法都没有对程序进行细化规定，导致检察机关在办理职务犯罪案件时只能参考普通刑事案件的办理程序去办理职务犯罪案件，导致部分程序复杂重复。例如：检察机关受理监察机关移送的职务犯罪案件后，执行拘留前、执行逮捕前、审查逮捕期间以及审查起诉期间均需要讯问犯罪嫌疑人，确定犯罪嫌疑人是否涉嫌犯罪，但四次讯问笔录的内容比较相似，导致办案程序重复，增加办案压力。

（2）部分职务犯罪案件证据尚不能移送审查起诉标准。因为存在个别案件中监察机关上级部门对办案时间有特别要求，任务紧迫，监察机关在关键证据未能调取齐全的情况下即移送检察机关审查起诉，短时间内难以按照检察机关要求调取完善证据，影响案件质量，给审查起诉工作的顺利进行带来一定困难。

4.强制措施适用方面

（1）职务犯罪案件逮捕比例过高。鉴于职务犯罪案件的特殊性，在司法实践中，尤其是在监察体制改革后，检察机关对于监察机关移送的被调查人一般都会适用逮捕措施，或因监察机关要求逮捕，或因慎重办案， 但是如果对监察机关移送的被调查人均采取逮捕措施，可能会导致在实务中逮捕强制措施的适用标准略低于刑事诉讼法中规定，导致逮捕比例过高，逮捕措施滥用的情况出现。

（2）强制措施转换衔接方面。根据刑事诉讼法的规定，强制措施的执行机关是公安机关，在一般刑事案件中，拘留措施是由公安机关决定适用的。而在职务犯罪案件中，拘留措施由检察机关决定，而根据《刑事诉讼法》的规定，应当在拘留后二十四小时内通知被拘留人的家属，那么在职务犯罪案件中，应该由决定机关还是执行机关去通知被拘留人的家属存在一定争议。

二、检察机关和监察机关衔接机制的构建

监察体制改革后，监察法的出台和刑事诉讼法的修改，原有的职务犯罪案件办案模式发生了变化，而如何解决检察机关和监察机关之间关于职务犯罪案件办理的衔接问题，是将新的职务犯罪案件办案模式纳入刑事诉讼程序的第一步，但结合实践不难发现，这第一步的实现仍然存在很多问题。目前解决这一问题的最好办法就是在现有的法律框架内，参照与公安机关办理一般刑事案件的工作衔接机制，构建监察机关与检察机关在案件办理时分工协作、互相配合、互相监督的工作机制。

（一）协调工作机制

1.检察机关建立职务犯罪专业化工作机制

在检察机关的刑事检察部门成立专业化职务犯罪案件办理团队，专门负责办理监察机关移送的职务犯罪案件，并负责和监察机关进行衔接，在提升办案专业化水平，确保办案质效的同时，提高与监察机关的沟通衔接效率。

2.建立线索移送机制

检察机关在办理案件的过程中发现职务犯罪案件线索或者公职人员违法违纪的线索，应及时与监察机关沟通联系并将案件线索移送至监察机关的案件管理部门。

3. 建立联席会议机制

检察机关和监察机关之间需要建立联席会议制度，对于在职务犯罪案件办理过程中存在的问题及时进行沟通解决。建立定期联席会议与不定期联席会议。定期联席会议上可以由检察机关通报办案过程中形成的《职务犯罪案件分析报告》，双方共同研商执法过程中发现的重大疑难，对待分歧进行充分沟通交流。不定期联席会议是指在两机关办理案件时遇有重大复杂、疑难案件或者情况紧急难以解决以及存在重大分歧时，及时沟通联络、达成共识、减少分歧。

（二）业务衔接机制

1.建立检察机关职务犯罪案件提前介入机制

（1）明确提前介入案件的类型。目前法律尚未对职务犯罪案件提前介入的类型予以规定，但是为了避免所有职务犯罪案件均提前介入情况的出现，结合职务犯罪案件的特点，职务犯罪案件的提前介入应当仅针对重大疑难复杂、定罪量刑分歧意见较大、关键证据取证困难的职务犯罪案件。

（2）明确提前介入的时间。在监察机关侦查职务犯罪案件的什么阶段提前介入更为何时，笔者认为，提前介入的目的是为了更好地固定关键证据，理顺和辨明侦查思路和侦查方向，故而提前计入的时间越早越有利于案件的侦办，如果情况允许，对于重大复杂的职务犯罪案件，可以在监察机关留置程序启动之前，检察机关就可以提前介入。

（3）明确提前介入的方式。提前介入可以分别由检察机关或以监察机关为主导，检察机关发现案件需要提前介入并引导侦查的，可以书面告知监察机关，经过监察机关同意后提前介入;或者以监察机关为主导，监察机关认为案件有必要提前介入侦查，可以书面告知检察机关，检察机关认为确有必要提前介入，可以提前介入案件侦查。

（4）明确提前介入的目的和作用。检察官熟知案情后提前介入是为对案件的调查方向、案件的定性、证据收集固定、案件事实认定、法律适用等提出意见和建议，并就留置措施与强制措施转换衔接、后续移送等问题与监察委提前沟通，保证职务犯罪案件侦查所收集的证据符合刑诉法规定的证据合法性、真实性和关联性的要求和审查起诉的标准，而不是将提前介入仅仅作为一种提前了解案情，确保快捕快速的手段。

2.建立有效的案件移送机制

（1）案件材料移送。监察机关向检察机关移送职务犯罪案件，应首先确保案件材料齐全，包括移送审查起诉意见书、调查案卷材料（含电子卷宗）、物证、书证、电子数据等全部证据材料;其次要确保移送案件材料符合形式规定，如：装订成卷等。检察机关检察官们审查后，认为案卷材料不齐备的，应当及时要求监察机关补充移送相关材料。案卷装订不符合要求的，应当由监察机关重新装订后移送。

职务犯罪案件的涉案财物一般应随案移送，检察机关案件管理部门对随案移送的涉案财物审查后认为符合要求的，予以接受并入库保管。对移送的款项，案件管理部门应当告知监察机关存入指定的唯一合规账户，并联系财务部门清点、接收并及时存入唯一合规账户。财务部门应当在收到款项后三日以内将收款凭证复印件送案件管理部門登记。

（2）被調查人移送。被调查人已被采取留置措施的案件，监察机关决定移送检察机关的，应当及时沟通，至少在留置期限届满十日前移送。被调查人未被采取留置措施的案件，监察机关应当提供被调查人住址、联系方式等信息，并确保被调查人能够到案。

3.建立职务犯罪案件补充侦查衔接机制

为了确保监察机关移送的职务犯罪案件能被准确定罪量刑并最终被依法判决，检察机关在需要补充核实证据时可以自行补充侦查，将退回补充调查和自行补充侦查相两种手段相结合，在不同的情况下适用适当的补充侦查手段，以完善职务犯罪案件的证据体系。

（1）规范退回补充调查的具体程序。检察机关认为需要进一步补充核实证据的，及时制作《退回补充调查决定书》和《补充调查提纲》，在其中列明案件需要补充的证据，需要查明的事实及理由，随案退回监察机关补充调查。

（2）处理补充调查期间“换押”问题。鉴于目前法律中尚未对监察机关能否换押做出规定，笔者认为案件退回退回监察机关补充调查后，犯罪嫌疑人的强制措施不做改变，对于被羁押状态的嫌疑人，应该由检察机关承担告知嫌疑人退回补充调查的义务。在退回补充调查的期间内，监察机关需要对犯罪嫌疑人进行讯问时，检察机关应该予以配合。

（3）对漏犯及漏罪工作妥善处理。检察官在处理监察机关移动的职务犯罪案件时，如果发现嫌疑人有遗漏的或者新的犯罪事实，有遗漏的同案犯应当一同移送审查起诉的，可以将案件退回监察机关，由监察机关退回调查。

检察机关审查监察机关移送的职务犯罪案件时，发现犯罪嫌疑人有新的犯罪事实或者遗漏应当移送审查起诉的同案犯，可以将案件退回监察机关补充调查。

（4）明确自行补充侦查的情形。结合司法实践的经验，总结以往的司法实践经验，可以将自行补充侦查：需要补充的证据较为简单且易于补充，检察机关可以自行补充侦查;检察机关和监察机关在证据的收集方面存在严重分歧或者监察机关在收集证据的过程中带有严重的偏向性，继续由侦查机关补充调查，可能影响证据的客观性，对案件的公正办理产生不良影响，检察机关在这种情况下可以自行补充侦查。

（5）明确自行补充侦查权的具体规范。在审查监察机关移送的职务犯罪案件的过程中，如果发现有证据需要补充完善且属于自行补充侦查的情形，应当制作自行补充侦查提纲，详细列明需要自行补充侦查的事项和证据。自行补充侦查结束后，应当及时将补充侦查情况告知监察机关。

（三）其他方面

刑事诉讼法修订后，由检察机关负责职务犯罪案件的决定拘留、逮捕、起诉工作。结合司法实践，审查逮捕阶段和审查起诉阶段均需要制作审结报告，而拘留后，审查逮捕、审查起诉阶段均需要讯问犯罪嫌疑人并制作讯问笔录，造成职务犯罪案件办案程序的过于冗杂。笔者认为，鉴于职务犯罪案件一般由同一名检察官，相似文书之间有很多重复内容，可以适当的简化文书的制作。例如：审查逮捕阶段和审查起诉阶段的审结报告可以二合一;不同阶段的讯问笔录如果内容无变化情况下，可以保留一份详细的笔录，其余笔录内容可以简化。在职务犯罪案件中对部分文书和程序进行简化，一方面是适应繁简分流的趋势，另一方面也减轻了检察机关在程序方面的办案压力，让办案人有更多精力放在对案件事实和证据的审查方面，提高案件的办理质量。

三、结语

作为监察与司法协调衔接的内容之一，检察机关和监察机关如何更好地实现工作的衔接配合成为当前监察体制改革过程中亟需解决的问题之一。监察机关与检察机关的工作协调衔接，反映了从制度上、立法上、操作上，监察机关与检察机关的协调衔接尚不完善。在未来的司法活动中，为了解决上述一系列问题，必然将从立法上处罚，刑事诉讼法的修改与一系列实施细则的出台，都将从立法上让监察权的运行更科学、合理，以解决其在司法上与检察权协调一系列问题，否则难以避免会造成权利抵牾等实践难题，阻碍国家监察体制改革的顺利进行。

注释：

刘凡，刘鑫，王胜利.监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制研究[J].皖西学院学报，2018，34（6）.

薛莉萍，许欣佳.监察体制改革背景下的“检-监”衔接机制构建[J].法制与社会，2018（11）.

樊崇义，哈滕.论监察与检察协调衔接机制的构建[J].浙江工商大学学报，2018，11（6）.