论农村集体资产界定与股权分配

马寒

摘 要：农村集体资产的范围界定、量化核算和股权分配是构建新型农业经营体系、推进农业现代化、实施乡村振兴战略、保护农民利益的重要内容和必然要求。对农村集体资产范围应严格区分，从资源性资产、经营性资产、非经营性公益资产三个基本方面进行科学界定，既要防止集体资产流失，又要防止侵占农村私人资产。集体资产的清产核算，应坚持全面核资、依法核资、资债分离、资账相符的原则，按照分类量化、市场量化和评估量化的方法进行资产清算。应依据保护弱者、尊重劳动贡献、动态与静态相结合以及民主协商的原则对集体资产股权主体资格进行科学认定，清算后的股权分配按照适应比例严格规范集体股和基本股的配置。对于股权保护应加强法制建设、实施依法管理，充分发挥农民主体作用和基层党组织的核心作用，使确权后的农民真正拥有知情权、参与权、占有权、收益权等各项基本权利。

关键词：乡村振兴;农村集体产权;资产界定;股权分配

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0061-08

改革开放以来，党中央在推进农业现代化建设和构建新型农业经营体系过程中，不断深化对农村集体产权的认识，在各个历史阶段形成了一系列适应农村经济发展的规范性制度。十八大以来，党中央着眼于城乡一体化发展和城乡经济协调推进，把建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度，作为激发农业发展、农村活力和农民积极性，实现乡村振兴的重要保障：出台了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》《关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》等一系列重要涉农制度，明确提出要“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”[1]等更多财产权利。党的十九大又把“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”[2]作为乡村振兴战略的重要举措。深化农村集体产权制度改革、稳步推进农村集体产权制度建设是当前解决“三农”突出问题的关键，对于完善新时代农村基本经营制度，维护农民合法权益、增加农民财产性收入，巩固农村社会主义公有制和经济社会稳定等都具有重大意义。农村集体产权制度改革涉及方方面面新旧利益关系的交割与平衡。从历史和现实两个角度来看，其中最难以解决的是农村集体资产的界定和量化，以及界定、量化后科学化的股权分配问题。

一、当前农村集体资产界定与股权分配面临的问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把推进农业发展、促进农村繁荣、实现农民富裕作为全党工作的重中之重，持续推进强农惠农富农政策实施、全面深化农村改革，使农村农业发展取得了历史性突破。尤其是自党的十八届三中全会提出全面深化农村集体产权制度改革，建立農村现代化产权制度以后，中央制定了一系列制度规范，对农村集体产权制度改革的原则、内容、方法、目标进行了科学阐明，为保护农民作为农村集体经济组织成员合法权益提供了坚实的政策保障。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”[3]作为农村集体产权制度改革的基本方向。2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，又根据实际情况对农村集体产权制度改革的方向和原则进行了调整和完善，明确提出要“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”[1]。建立中国特色社会主义农村集体产权制度必须树立强烈的问题意识，直面当前农村集体产权界定、管理、运行等面临的问题和困难。就农村集体资产界定与股权分配而言，目前面临着三个方面亟待破解的问题和困难。

（一）农村集体产权关系复杂，难以有效界定

能不能理顺农村集体产权产系、有效界定集体经济资产是推进农村集体产权制度改革的核心问题。从宏观上看，第一，目前全国近10万个行政村级组织经济发展、产业集聚、资源占有等各不相同，东西部农村、同一区域中的近城农村与外郊农村的差异化也较大。十八大以来，虽然已经有5.8万多个行政村和4.7万多个村民小组进行了集体产权改革试点，并向参与改革试点的农民进行了资产收益分红，但集体经营性资产收益比例偏低，东西部农村账面资产平均占有比例相差较大。这就造成了不同区域农村集体资产量化核算必然面临复杂情况，并对集体资产量化核算的科学性和精准度提出了更高要求。第二，农村集体资产除已经进行产业化、规模化的生产企业易于统计外，其它集体资产收益因隐蔽性较大往往难以界定和量化。第三，现实农村集体经济组织收益权往往掌握在少数人或个别家族势力手中，在实际运行中往往将集体资产与私人资产混合在一起，难以拆分两类不同性质资产。

从微观上看，多年来，土地权属虽然有法律的界定，但在实际行使时却存在多种难以理清的权属关系。第一，土地作为生产资料的有偿流转，在一些地区农村变成了私人之间的土地买卖。也就是说土地的集体所有权变成了私人所有权。这不仅改变了土地的资产属性，也对集体土地资产产权改革造成了困难。第二，国家适度放活宅基地等生活资料产权交易，是适应市场经济发展需要实施的有效政策举措。这一政策不是要否定宅基地等集体资产的权属，而是将宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。一些地区农村混淆“三权”的权利归属，将宅基地和宅基地上的建筑物相等同，将集体资产与私人资产相等同，在出卖、转让、继承宅基地上的建筑物的同时，将宅基地所有权一同转让。第三，各类市场主体租用农村土地从事生产经营活动，从理论上讲应是市场主体与土地所有权归属主体即集体，而不是与集体中的某个个体发生了使用权转让关系，更不是一般意义上私有财产的转让关系，租赁金应归集体所有，集体可以按照一定比例进行合理的分配或分红。但实际上，由于产权不明确，往往出现分配混乱和非法侵占等情况，大多数集体成员无法获取正当的利益分红。除土地外，森林、山岭、草原、荒地、池水、滩涂等资源性资产也存在类似的问题。

（二）农村集体经济组织成员构成多元，身份认定存在困难

在农村集体产权制度改革中，对集体经济组织成员身份的认定是明晰集体资产所有权关系的重要环节，是确保拥有集体经济组织成员资格的农民正常行使应得权利的基本前提。推进农村集体产权制度改革不能忽视或回避这一问题。

从目前情况看，农村集体经济组织成员的构成大致有五类。第一类是户籍在农村集体经济组织所辖范围内的自然人。在这部分农民中，除主动放弃权利的农民外，其余农民自然获得受法律保护的集体经济组织成员资格，因而身份易于认定。第二类是户籍曾在，后因升学、就业、参军、投亲等原因将户籍迁移出农村集体经济组织所辖范围的农民。这类农民的身份认定比较困难。一方面，当前户籍制度改革对迁移户籍的农民法律上依然保护其历史身份，保护其在农村集体经济中应得的各项权利。另一方面，如果认定其在农村集体经济组织中的成员身份，必然要分割和挤占户籍在集体经济组织范围内其它农民的份额，因而遭到他们的反對。第三类是通过劳动付出为农村集体经济组织作出贡献的人员，他们虽然不具有农村集体经济组织户籍关系，但在事实上长期参与农村集体经济生产活动。这在发达地区农村和农村集体企业较为密集的地区情况较为普遍。对他们身份的科学认定与否将直接影响其劳动积极性。第四类是通过资金联合和技术联合参与农村集体经济生产活动的人员和组织。他们利用自己掌握的资金、技术、管理经验等参与农村集体经济活动，为农村集体经济创造利润，在获取应得的利益回报的同时，也同样渴望获得农村集体经济组织成员身份。如果不加区分地将这部分人员和组织排除在农村集体经济组织之外，势必造成他们的恐慌，带来撤资撤技术进而影响农村集体经济发展的不利后果。第五类是通过区域联合、优势互补形成的交互性农村集体经济人员。这部分人员天然地具有双重身份，即在不同区域、不同农村集体经济组织中都是参与主体，都作出了贡献，这类人员的身份认定同样需要认真考量。以上五类人员在不同地区农村或同一农村中不同经济组织中具体情况各不相同，因而甄别难度很大，必须科学划定认定标准。

（三）农村集体资产的股权配置涉及面广、问题复杂

与西方发达国家相比，我国农村集体经济具有发展较晚、速度较低、规模较小等特点。之所以具有这些特点，一方面是由于我国长期存在的封建农业产权分配模式很难在较短时间内彻底消除，另一方面是由于我国对传统以人配股的传统股权分配制度如何向以劳动、资本、技术等多元化股权分配制度转换在认识上、方法上缺乏经验。当前，大力发展农村集体经济，不仅要明晰产权关系、盘清集体资产的范围和数量，而且还要在此基础上，明确不同类型人员在农村集体资产中的股权占有关系，以科学合理的股权占有激发各类人员的生产积极性。

从目前来看，农村集体资产的股权配置存在四个方面亟待解决的问题。第一，在资源性集体资产和经营性集体资产中，法制化的股份合作关系尚不完善，传统份额制分配方式占具主导地位。也就是说，农村集体资产成员分配的基本依据是按照份额而不完全是现代股权制来获得合法收益。尤其是经营性集体资产中，一部分靠资本、先进技术和科学管理知识参与生产活动的成员无法获得更高的收益，造成了生产资料准备阶段的差异化与利益分配阶段无差异化之间的矛盾。第二，农村集体经营性资产的股权配置不同于一般意义上的工商企业股权配置，工商企业配置能够按照法定合同采用按资、按劳、按技术和管理来分配，但农村集体经营性资产则要充分体现成员集体所有和特有的社区性[1]。农村集体资产的特性要求股权配置要以成员股为主，同时要设置集体股。同时，还应具有不以集体资产人口的增减而调整股权配置结构的规定。然而，现实情况是，农村集体经营性资产往往集中于少数人或部分家庭、家族手里，农村集体经营性资产的运行和管理为少数人或部分家庭、家族所操控，集体成员全体占有的成员股尤其是作为公益部分留存的集体股被非法侵占或根本无法实现。第三，长期以来，由于农村集体产权关系不明晰，不仅没有形成有效的股权登记审核制度，缺乏法律意义上的股权证明，而且集体资产成员信息不透明。因而，在集体资产成员的相关权益受到侵害时，无法得到有效的法律支持。第四，缺乏健全合理的集体资产股权收益分配制度。这里存在两个方面的问题，一方面是集体资产尤其是经营性资产缺乏现代企业财会制度，尤其缺乏国家相关资产监管单位（例如证监会、银监会等）的第三方监管，造成资产收益分配的随意化和无序化;另一方面是用于农村集体资产成员福利或规避集体资产运营风险的集体公积金、公益金、储备金等不透明。集体资产公积金、公益金的提取比例、分配方式等不民主，农村集体资产尤其是经营性资产获取的公共利益部分，农民因为不参与或无法参与，而难以获得较为合理的收益分配权。以上四类问题，是农村集体经济发展过程中长期积累的问题。造成这些问题的原因，既有我国由传统股权向现代股权转型的宏观环境因素，也有农民整体法治意识欠缺、权利观念淡薄，使得农村现有集体收益的权利让渡和股权再分配面临着极大的困难等微观层面因素。深化农村集体产权制度改革应当把解决以上四类问题作为出发点和落脚点。

二、农村集体资产范围的有效界定

（一）农村集体资产的基本范围

对农村集体资产进行量化首先要解决的问题是确定集体资产的范围并对其进行有效界定。自1956年我国完成对农业的社会主义改造后，以个体家庭为单位的农村生产资料占有制迅速转变为生产队、生产大队、人民公社等集体单位占有制。消灭封建制度、实行土地改革，将个体小农经济转变成社会主义性质的集体经济，使占人口90%以上的农民走上了集体化道路。历史地看，农业集体化道路极大地解放了农村生产力，适合当时的中国农村经济社会发展实际。在当时的历史条件下，“不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上，建立起现代化的农业，可以实现较高的劳动生产率和商品率，可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。”[4]471然而，八大以后，由于“共产风”“人民公社化”运动将集体生产和集体资源的公有制属性绝对化、抽象化，使集体生产资料和在此基础上形成的资产收益的归属权基本上与农民个体脱钩。个体农民并不实际占有集体土地所有权和集体资产产权，因而被排除在行使对集体资产占有、使用、收益、处分四项基本权能之外。个体农民的劳动权与获益权两者的比例关系严重失衡，从而导致了个体农民对参与集体生产以及集体资产的保值增值缺乏积极性和主动性，严重降低了农业劳动生产产能和效率。十一届三中全会以后，党中央积极清除涉农方面极“左”路线方针，一方面充分肯定“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”[4]470，另一方面在坚持农村集体经济的基础上，加强和完善农业生产责任制，保障农民个体、农村家庭以及各类农村集体经营单位的合法权益。十一届四中全会出台的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次明确“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益”，“任何单位和个人，绝对不允许无偿调用和占有生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金、产品和物资”[4]161。在保护农村集体产权的同时，中央还对集体经营权进行了明确，农村集体在接受国家计划指导下，农村基本核算单位“有权因时因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥”[5]。应当说，“五项权利”是明确农村集体产权的基础，但是由于当时对农村经济社会发展规律的认识不足，因此对农村集体产权仅仅限定在“人民公社”这一层级，而没有向生产队、生产大队这两个更为基层的集体单位推进。党的十二大以后，党中央大力推行多种形式的生产责任制，切实保障农村集体经济单位的生产自主权、经营收益权，极大地激发了农村集体经济活力。一大批以生产队、生产大队、人民公社三级单位为基础的集体企业蓬勃地发展起来，但却不同程度存在着产权不明晰、归属不明确等问题。1982年《宪法》对集体产权从宪法的高度进行进一步确认：“农村人民公社、农业生产合作社和其它生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，除法律规定属于国家自然资源外的“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”以及农村宅基地、自留地、自留山等资源产权都属于集体所有。1995年，中央在《关于加强农村资产管理工作的通知》中首次对农村集体资产所有权进行明确，“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。”指明属于村民组、小组的“集体所有资产仍归该成员集体所有”。

党的十八大以后，党中央对农村资产的科学管理更加重视，把稳步推进农村集体产权制度改革作为实现农业现代化和乡村振兴的核心任务。同时，对农村集体资产的范围进行了界定。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确规定农村集体资产包括三大基本类型：第一类是“农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”资源性资产;第二类是“用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等”经营性资产;第三类是“用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面”的非经营性资产[1]。这三类资产是农村经济组织成员的主要财产，农村经济组织成员依法享有对三类资产占有、使用、经营、收益、处分等基本权利。可以看出，中央明确农村集体经济组织成员的三类资产是从公共属性上进行界定的，它自然地将集体资产之外的两类资产排除在外：一类是国家矿产资源和各类产权归属于全民所有的自然资源;另一类是归于属农民个体或家庭私人占有各类劳动和经营性生产资料。这就说明，依照现有条件，对农村集体产权进行界定一方面既不能将集体资产与国有资产和个体资产混为一谈，更不能以集体的名义侵占国有资产和个体资产;另一方面也不能以国家和个体的名义侵占集体资产，防止农村经济组织内部少数人实际控制、占有集体资产，防止外部资本以各种名义侵占集体资产，破坏农村资产的集体属性，造成集体资产私有化和弱化流失。

（二）对农村集体资产的有效界定

1.对资源性资产的有效界定。土地是当前农村最主要的资源性资产。在农村，土地依据用途具有三个方面的属性，即作为作物种植和粮食经营具有的生产资料属性;作为宅基地等生活用途的生活资料属性;为各类经营组织租赁使用的市场属性。从土地的归属来看，法律規定国有和集体两大类，而在农村主要体现为集体所有制。对资源性资产的界定，应在国家相关政策的指导下，因实际情况进行细化。一是对不同用途的土地进行分类界定，这是因为土地用途差异化必然带来收益率的差异化，因而不能简单按统一标准进行平均化界定。二是将土地按质量优劣划定不同等级，同级土地可以使用统一标准进行界定。三是对土地资源之外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，按照不同等级以及差异化的经营方式进行独立界定。

2.对经营性资产的有效界定。经营性资产应根据经营性质和经营方式进行界定。一是对集体企业进行界定。集体企业虽然有出资比例的不同，但其天然地具有集体属性。凡占有和使用集体资产进行企业化经营的生产单位，无论历史关系上实际占有人是谁，都应归入集体企业界定范围，防止因被少数人占有而造成集体资产流失。二是对集体各类有形资产的界定。集体各类有形资产包含十分复杂的具体形态，但主要体现为在集体土地上营造的用于生产经营的房屋和各类建筑物、用于集体生产经营的机械设备和劳动工具、用于集体农业发展的各类基础设施等。对于这些具体形态集体资产的界定，应本着实事求是的态度进行有效界定，防止各类具体形态集体资产的私有化。三是对以集体名义出资、出技术、出管理并在其它经济组织中占有集体股份的资产进行界定。这一类资产相对比较隐蔽且名目繁多，如果不从制度上纳入界定核算范围，必然损害集体利益。四是对集体无形资产的界定。农村集体经济中的无形资产同样具有收益性，因而不能排除在界定范围之外。集体无形资产界定范围应包括在长期经营过程中形成集体品牌、产品品牌、企业商标等。集体无形资产的界定问题在一些集体经济发展较早且规模较大的农村比较突出，例如华西村、刘庄村、南街村等。

3.对具有公益或公共属性的非经营性资产的有效界定。当前，学界对具有公益或公共属性的非经营性资产界定意见分岐较大。第一类观点认为，非经营性资产不以创造经济利益为目的，没有收益分配问题，因而不应纳入界定范围。第二类观点认为，农村公益性资产多是国家投入，集体出资现象较少，因而应纳入国有资产界定范围，不能算作集体资产。第三类观点是非经营性集体资产只是在用途上区别于资源性资产和经营性资产，它并没有改变资产的集体所有制性质，因而应与资源性资产和经营性资产按照同一标准进行界定。客观地看，这三类观点都有一定的合理性，但也存在明显的问题。笔者认为，对集体资产的界定和清产核算决不能遗漏非经营性资产这一部分。这是因为，第一，农村非经营性资产存在可变更性;第二，现实中存在利用非经营性资产在税收、补贴等方面的国家优惠政策，开展经营性生产活动并从中谋利的情形;第三，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等非经营性集体资产，除满足集体成员的精神文化需求外，有时还存在出租、出赁、转让经营权等并获得一定合法收益的情况。如果不纳入界定范围，必然导制集体资产流失和集体成员利益受损。

三、农村集体资产量化核算的原则和方法

虽然，中央对农村集体资产的范围进行了界定，但由于农村集体经济组织千差万别，因而对集体资产准确详细的划分并没有统一标准，这就为集体资产界定后的量化、核查、核算等带来了困难。有学者指出，“各地资产量化范围的不同，是由于人们对集体产权改革的认识不同以及缺少统一的政策依据”[6]造成的。在我们看来，如果农村集体资产量化是由于认识不同造成的，是可以通过政策宣介和教育引导来解决的，但现实中关键问题不在于思想认识缺失，而在于政策依据和量化方法不足。

（一）确立农村集体资产量化核算的基本原则

开展农村集体资产的清产核资和量化核算是推进集体产权制度改革、保障农村集体利益的基础和前提。而在开展农村集体资产清产核资和量化核算前，必须确立科学有效的实施原则。

1.全面核资的原则。全面核资就是对农村集体进行全面核查，摸清家底。从宏观上看，当前，我国正在进行第七次农业普查，要充分利用这次普查获取有效数据，从整体上把握农村集体资产的总量以及区域性农村集体资产的总量和分量。这是制订具体量化核算标准、依法开展量化核算的基本依据。从微观上看，由于经济发展水平的差异，区域性农村集体资产各不相同。欠发达地区由于集体资产成分相对单一，因而核算难度较小。但在发达地区农村，由于集体资产数量庞大、成分复杂、主体多元，集体资产中的非集体成份较多，因而区分甄别难度较大，核算过程中容易产生遗漏或重复核算的问题。这就要求，在对不同地区农村集体资产进行核算时，必须注意划清集体资产的界限和类别，进行全面核资和有效累加，避免遗漏或重复。