我国文化产业制度变迁及创新路径研究

孟来果

摘 要：我国文化产业制度演变经历了计划经济时期的封闭、改革开放初期的萌芽、社会主义市场经濟初期的起步、深入推进改革时期的发展和全面深化改革时期的深化五个阶段，呈现出制度创新波浪式前进、法律法规层级及效力不高、制度涉及内容愈加广泛全面、市场化导向明显等特征。由于政府在制度供给中的核心地位、利益调整的掣肘、初始选择及既有力量的影响，制度变迁还具有路径依赖较强、强制性变迁主导等问题，致使文化产业制度变迁成本较高、产业结构不合理，资源的有效转化被抑制。因此，文化制度创新的着力点是意识形态管理、产权制度变革、国家管理优化及变迁方式转变。

关键词：文化产业 ; 制度供给 ; 制度变迁 ; 制度创新

中图分类号：G124

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0101-07

一、问题的提出

制度被认为是经济增长的重要因素。各国经济增长和发展水平差异巨大，主要是由其之间的制度和经济政策质量决定的[1]。制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程，即用效率更高的制度替代原有制度的过程，可以分为自下而上的诱致性变迁与自上而下的强制性变迁两种，并有类似于物理学中的“惯性”的路径依赖，即一旦进入某一路径（无论“好”还是“坏”），都会产生依赖，这种力量会使既定选择不断强化[2]1-2。制度可以视为一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给[2]21，其发生的前提，是新制度安排带来的收益超过新制度产生的成本[3]。诺斯（1981）提出制度变迁理论的三大基石，即意识形态、产权理论和国家意识[4]。意识形态是人们对事物的价值观、思想、观念、观点、概念等要素的总和，市场机制能够有效运行得益于人们遵守一定的意识形态，同时，意识形态也是降低交易成本的一种制度安排;将产权理论与制度变迁结合是诺斯的一大理论贡献，由于资源的稀缺性和信息的不确定性，产权具有的竞争性和排他性，使得“有效的产权形式”成为解决成本问题的重要甚至唯一选项，因此，明确地界定产权，对于减少不确定性而降低交易成本十分重要;国家是一种具有垄断权的制度安排，其基本服务是提供博弈的规则，它提供的法律和秩序比其他机制更有利于契约的实施，国家的目的是通过形成产权结构的竞争与合作规则，使政府租金最大化，或者通过降低交易费用使社会产出最大化。

文化产业制度是指引导和规范文化产品生产、流通、销售及服务各环节活动的一系列被制定出来的规则、符合程序及道德伦理的行为规范的总称，政治制度、经济制度以及国家意识形态理论体系等制度因素都影响文化产业发展[5]，政府是文化产业制度的最大供给方，并且处于核心地位[6]。文化产业制度变迁也有诱致性和强制性两种方式，并且存在路径依赖，与意识形态、国家、产权密切联系。在供给侧结构性改革背景下，我国文化产业发展面临的重要问题是要素错配而使其价值没有得到充分发挥，降低了生产效率，因此，文化产业改革的核心是制度供给，要通过制度创新，建立健全现代文化市场体系，高效配置文化资源，最大限度降低阻碍文化生产者自主经营、自由选择和公平竞争的因素。

二、我国文化产业制度变迁过程及特征

我国以连续的边际调整为特征的渐进式改革，取得了举世瞩目的成就，同时，随着改革的深入，深层次的矛盾也更加突出。我国经济发展过程就是政府主导的制度变迁过程，制度供给的数量和质量，决定着社会经济发展的成效。文化是精神产品，是满足人们精神需要的，具有与物质产品所不同的使用价值。同时，精神产品的生产也应该遵循市场规律，通过市场实现自身的价值。因此，文化产业制度变迁就相对复杂。我国文化产业制度变迁过程大致与经济体制改革历程相一致，起初，文化体制是适应计划经济的需要建立起来的，意识形态领域里的阶级斗争观点是我国文化管理的基本理论，文化作为思想道德教育手段和国家意识形态的属性忽视甚至排斥了其作为消费产品的商品属性，文化产业发展缓慢;后来，我国从“以阶级斗争为纲”的封闭型文化范式向“以经济建设为中心”的开放型文化范式转变，加之外部强势文化对国内固有世界观和价值观的冲击，使得文化制度变迁处于新旧体系切换的矛盾中，制度创新的探索十分艰辛。

（一）我国文化产业制度变迁过程

1.第一阶段（1956年—1977年）：计划经济时代的封闭阶段。1952年底，中共中央提出“党在过渡时期的总路线和总任务，是要逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和对资本主义工商业的社会主义改造”[7]，1956年这一目标基本完成，即开始实施公有制占绝对统治地位的100%的计划经济体制。此后，文化企业基本上以全民所有制和集体所有制两种形态存在，电影、广播、出版为国家所有，书报刊零售、租赁和文艺表演剧团为集体所有。随着公私合营政策的结束，集体所有制文化单位也收归国有，文化领域基本属于清一色的国有文化企业。同时，由于高度集中的计划体制也延伸到了文化领域，建设社会主义公有制的国家文化生产机器成为文化领域的主要任务，“文艺为工农兵服务”的指导思想也突出强调了文化的意识形态、宣传舆论和辅助政治运动功能，虽然文化企业也还有利润指标与经济核算，但是国家的意识形态建设成为文化发展的主要职能，这就造成思想的僵化、制度交易费用的高企以及国有文化产权收益的低效率。

2.第二阶段（1978年—1991年）：改革开放初期的萌芽阶段。十一届三中全会将全党的工作重点转移到了经济建设上。1978年，财政部批准了《人民日报》等8家新闻单位试行企业化管理的报告，允许这些单位将经营收入中一定比例的经费作为员工福利;1979年，文化部起草了《关于文化组织和文化机构调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》，同年5月，中共中央批转了中国人民解放军总政治部《关于建议撤销一九六六年二月<部队文艺工作座谈会纪要>的请示》，10月，中国文学艺术工作者第四次代表大会在北京召开;1986年，党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中首次提及“文化管理体制改革”问题，这都反映着中央对思想文化领域体制的反思，标志着中央政府直接领导的文化体制改革逐步推动，标志着“文革”时期实行的以“阶级斗争”为纲的高度集中的计划模式的文艺时代的终结，开始遵循 “重建一切文明，必须从文明生长与发展的固有规律出发”的基本认识，恢复社会主义文化政策的理性精神。因此，自20世纪80年代开始，录音制品出版社、营业性的舞厅等各种文化商品在中国孕育产生，文化制度开始朝着开放、多元的方向改革，逐步建立起了一系列文化政策体系以及与此相应的文化管理机制。政策法规建设主要包括《出版管理条例》《文化娱乐场所管理条例》《电影管理条例》《演出市场管理条例》《广播电视管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》等，基本涵盖了当时的文化产业领域。体制创新方面如文化行政部门的职能逐步由政事不分、管办不分向政事分开、管办分离转变，政府对文化的投入方式由国家大包大揽式的单向投入向以激励为基准的“绩效投入”转变，所有制形式由国家办文化的单一格局向以公办文化为主体、民营和社会办文化协调发展方向转变。从制度变迁的角度看，通过制度创新打破固有的利益格局，初步释放了文化资源的活力，降低了交易成本，实现了新制度对旧制度的部分替代。

3.第三阶段（1992年—2001年）：社会主义市场经济初期的起步阶段。党的十四大明确提出了“社会主义市场经济体制改革的目标是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1992年国务院办公厅在其编著的《重大战略决策——加快发展第三产业》一书中首次使用了“文化产业”一词，标志着政府对文化产业的承认，真正的文化产业时代到来了。1996年，党的十四届六中全会提出：“文化市场是社会主义精神文明建设的重要阵地”，“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路”。2000年10月，党的十五届五中全会提出，要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动文化产业发展”，党中央正式提出了“文化产业”这一概念。特别是，2001年11月我国正式成为世界贸易组织（WTO）成员国，按照规定，文化产业和文化贸易属于服务业和服务贸易范畴，必须遵守《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》，政府对文化产业的保护应逐步取消，并按照WTO的原则和精神重构中国的文化制度形态和政策系统，文化企业要按照优胜劣汰规则参与国际直接竞争。此阶段，我国文化领域新的法律法规陆续推出，九届全国人大常务委员会第二十四次会议对《著作权法》进行了修订，国务院也先后修订、颁布了《印刷业管理条例》《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》等行政法规。此阶段的体制创新主要有：党和政府意识到制度的重要性，通过制度创新来引导文化产业发展，文化产业制度建设也越来越规范。例如1998年政府机构改革时，在文化部设置文化产业司，内设研究规划处和综合指导处。此外，政府职能也逐步转变，文化行政部门开始了以政策、法律法规宏观管理文化领域模式，文化企事业单位在艺术生产、业务经营和内部管理等方面拥有了更多自主权，文化资源在配置方式上朝着市场化方向转变，文化体制改革取得了突破性进展。

4.第四阶段（2002—2011年）：深入推进改革时期的发展阶段。2002年党的十六大报告提出“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力”，“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径”，并从理论上对文化事业和文化产业进行了区分。2003年，中央在十六届三中全会上提出了建立“党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法经营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制”，文化体制改革深入推进。2004年6月，文化部对经营性文化单位转企改制工作进行了部署。2006年1月出台的《关于深化文化体制改革的若干意见》与《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》都对文化体制改革和文化发展做出中长期规划并开始全面推进。2007年党的十七大提出“深化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新”的政策。2011年10月，党的十七届六中全会首次将“文化”作为中央全会的议题，对深化文化体制改革做出全面部署，文化产业发展被提升到前所未有的高度，进入了新的历史时期。至此，文化体制改革从“为什么改”“改什么”，进入到“如何改”的实质性阶段，此间，文化部制定发布了《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》《文化部关于扶持我国动漫产业发展的若干意见》《文化产业投资指导目录》等政策、规划，国务院相关部委制定出台了《文化产业振兴规划》《关于金融支持文化出口的指导意见》《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》《动漫企业认定管理办法》《动漫企业进口动漫开发生产用品免征进口税收的暂行规定》等规划、政策。同时，中央各部门、各省区市也积极贯彻落实中央精神，研究制定出台了一系列推动文化产业发展的政策措施，文化产业发展环境得到了进一步优化。此阶段的体制机制创新主要有：加快推进经营性文化单位转企改制，推动部分文化企事业单位逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体;加强文化市场的建设、培育和管理，重视并推动文化市场发挥更大作用;基本区分了公益性文化事业与经营性文化產业及其不同的管理模式，并开始推动分类改革。

5.第五阶段（2012年至今）：全面深化改革时期的深化阶段。2012年11月，党的十八大报告提出“要增强文化整体实力和竞争力，推动文化产业快速发展”，并将“文化产业成为国民经济支柱性产业”列入2020年全面建成小康社会的指标体系。2013年11月党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“文化治理体系和治理能力现代化”，“文化治理中国”和“建设文化强国”的文化政策空间体系建设成为题中应有之义，全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，也意味着充分发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，这是我国全面深化改革的标志，也是文化产业制度建设的里程碑，标志着建立健全统一开放、竞争有序的现代文化市场体系的阶段正式开启。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《深化文化体制改革实施方案》，提出推进文化体制改革的重点是要统筹好“意识形态属性与商品属性的关系，文化事业和文化产业的关系，社会效益和经济效益的关系，文化传承与文化创新的关系”，新一轮文化体制改革开始进入全面实施阶段。2014年10月，习近平主持召开文艺工作座谈会，强调“坚持以人民为中心的创作导向”。此后，中央相关部委先后出台了《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》《关于实施网络内容建设工程的意见》《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》等政策文件，新制定并颁布了《网络安全法》《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》等法律文件，文化产业制度建设进入快车道。在中央政府的全力推动下，文化产业市场化改革的方向越发明确，体制机制的障碍正在全面破除，在保证国家对意识形态和国家文化安全控制的前提下，最大限度的激发文化资源活力，制度创新的成本逐步下降。

（二）基于样本数据的文化产业制度变迁特征分析

我国文化产业的发展与制度变迁紧密相关，笔者对文化主管部委——文化部公布的1990-2018年文化部及相关部委制定颁布的法律法规、发展规划、规范性文件共561项，按照“颁布机构、发布时间、效力层级、涵盖范畴”等条件进行系统归纳与整理，形成了310项（其中法律法规61项，规划20项，规范性文件229项）数据库样本，以此对文化产业制度变迁的特征进行分析。

1.制度创新呈波浪式前进。文化产业制度建设从数量角度分析，呈现如下特点：法律法规方面，由图1可见，从1990年颁布3项开始至2000年逐年回落，2001年逐步增多，至2005、2006年达到顶峰（分别为7项、8项），以后逐年回落至2018年的1项，这与我国上世纪90年代文化产业开始较快发展、2000年后网络文化产业起步、2006年第一部《文化建设规划》颁布都有一定关系。产业规划方面，从2006、2007年开始出台2项后再未出台新规划，2012、2013年各出台4项，2017年达到5项，2018年未出台新规划。这与党中央2011年10月召开十七届六中全会专题研究文化产业议题、2012年10月十八大进一步提出“到2020年文化产业要成为国民经济支柱产业”、2014年2月“文化自信”重要论述的提出以及“十三五”规划的需要高度联系。规范性文件方面，从2002年开始出台的6项，至2005、2006年各出台30余项，此后逐年回落，这与法律法规颁布特征大体一致，也与法律法规实施后需要加大修订、贯彻落实力度，相对完善成熟后逐年制定新的规范文件有较强关联。总体来看，我国文化产业制度创新呈现波浪式前进特征，这与我国文化产业发展规律及党中央的文化政策导向密切相关。

图1 1990-2018年文化产业制度出台数量年度分布2.法律法规层级不高，效力较低。在所研究的61项文化产业法律法规中，由图2可见，从颁布主体权威性看，全国人大颁布了2项，国务院颁布了6项，文化部颁了39项，文化部联合中宣部、商务部、海关总署等部委颁布了14项，总体呈现出立法层次较低的特征;由图3可见，从法律法规效力层级来看，“法”只有2项，“办法”高达36项，其余多为“条例（11项）、规定（7项）、细则（2项）、决定（3项）”等政策性文件，真正以法律形式颁布的制度较为稀缺，权威性不足。同时，从政策联系角度看，相关政策并未构成一个相互关联、相互补充的有机系统，配套性和融合度不高。

图3 文化产业法律法规效力层级分布3.涉及内容愈加广泛、全面。随着文化的多元发展和监管需要，文化产业制度在内容上呈现丰富、多样的特点。基于上述数据库（310项），采用ROSTCNM6内容挖掘系统，做了以下分析。文化制度涉及范围方面，输入相关字段及出现频次统计结果为：演出17次、艺术13次、娱乐场11次、音像制品10次、歌舞6次、互联网8次、表演6次、艺术品5次、卡拉OK 3次、音乐2次，这些字段的高频出现，说明随着新的文化产业类型、业态的不断出现，制度创新能够及时跟进并逐步完善，服务于文化产业发展;文化事业制度创新方面，输入相关字段及出现频次统计结果为：公共14次、非物质遗产12次、文物9次、共享6次、农村7次、图书馆6次、群众5次、未成年人4次、博物馆3次、免费3次，此类字段出现频次较多，说明政府对于文化事业发展的重视不断强化，注重公共性、公益性投入，政策向基层倾斜;文化产业制度创新方面，输入相关字段及出现频次统计结果为：产业规划20次、产业项目15次、网络游戏11次、体制8次、营业性8次、营业场7次、税收6次、经营性7次、产业基地6次、示范区4次、动漫4次、网吧4次，此类字段出现频次较高，说明文化产业制度建设围绕支持产业发展、转型升级和规范新兴领域监管、加强财税支持等方面不断完善，推动文化事业和文化产业竞相发展。

4.制度变迁市场化导向明显。在文化产业制度变迁的过程中，政府也在逐步规范、完善自身行为，并在制度创新中顺应市场化方向，促进文化产业遵循市场规律健康持续发展。采用ROSTCNM6内容挖掘系统，在政府职能转变方面，输入相关字段及出现频次统计结果为：规范10次、执法9次、废止9次、取消7次、处罚5次、法制4次、净化2次，此类字段出现频次较多，表明政府强制性行政行为得到进一步清理和规范，非强制性行政行为增加，逐步以服务型政府优化产业环境。市场化方面，输入相关字段及频次统计结果为：市场35次、改革13次、非公有3次、开放3次、个体2次，此类字段出现频次较多，表明文化产业制度创新的市场化导向鲜明，改革力度不断增加，非公有制经济在文化产业领域得到了政府越来越多的支持;涉外发展方面，输入相关字段及频次统计结果为：出口5次、海关5次、进口2次，此类字段出现频次较多，显示制度创新支持文化产业“走出去”的力度越来越大，产业发展国际化趋势增强。

三、我国文化产业制度变迁过程中的制度阻力

我国文化产业发展最直观的矛盾是有效供给不足与无效供给过剩并存，而深层次的原因则是文化资源、人才、技术等要素调控的失灵，其根源在于市场环境、资源配置规则、市场参与机制以及服务体系等制度的投放缺位或失效。制度因素对于文化产业发展的制约，最突出的，就是对长期形成并不断得到强化的固有利益机制存在路径依赖以及由政府主导的自上而下的强制性的而非基于文化产业内生需求的制度变迁方式。

（一）我国文化产业制度变迁的路径依赖较强

文化產业制度创新，就是通过制度创设，使有利于激活文化资源、降低交易成本、保护文化产权、激励文化创新的法律、政策、机制固定下来。然而，旧有的体制机制和既得利益者会因为曾有的选择而强化其阻碍力量，形成路径依赖。我国渐进式改革之所以取得了突破性进展，是因为改革打破了旧有机制形成动力来源，但是随着改革的深入，在涉及深层次改革，尤其是在利益调整的问题上，受到既有选择和力量的影响，产生了路径依赖。文化产业制度变迁的路径依赖，主要体现为：一是初始的计划经济体制选择，深刻影响着文化体制改革的过程，形成制度变迁的路径依赖;二是文化具有意识形态属性，担负着建设社会主义精神文明的功能，不是纯粹的市场竞争领域，不能将经济效益放在首位，因此，在遵循市场规律、发展文化产业的同时，又保留了对文化思想意识领域的管控，形成了对既有约束功能的依赖;三是在文化资源配置上，既大力推进市场化配置方式，又保留了相当比例的传统计划经济配置模式;四是在文化资源占有上，鼓励和支持民营文化企业快速发展，但又坚持公有制在关键文化领域的主导地位。文化产业制度变迁的路径依赖导致文化产业制度供给不足，制度创新成本较高，资源配置的市场化阻力增加。

（二）我国文化产业制度变迁方式偏重强制性

强制性制度变迁是由政府命令引入和实行的，诱致性制度变迁是由个人或组织在响应获利机会时自发倡导、制定和实行的。我国文化产业制度的变迁，政府在其中的推动作用是巨大的，它在制度变迁的路径选择、推进的次序与时机的权衡中起到决定性作用，是制度供给的主要来源，因此，可称之为以“强制性制度变迁”为主的文化产业制度变迁模式。在这个过程中，政府逐渐建立健全了市场经济制度，市场经济在文化产业中也得到了很大的发展机会和空间，这就在文化产业中形成了新体制与旧体制并存的格局。特别是，在政府逐步放开的文化产业领域，其制度变迁就表现出较强的诱致性变迁的性质，即为响应市场开放带来新的获利机会而进行的制度创新，如在东部沿海地区，文化产业的制度（包括正式制度和非正式制度）更加倾向于市场化，变革更为积极，文化产业发展也更加活跃。总之，由于文化产业的国家文化安全因素和意识形态属性，加之传统计划经济的深刻影响，我国文化产业制度变迁呈现出强制性变迁为主、诱致性变迁为辅的格局，需要通过制度创新进行调整。

四、我国文化产业制度创新的路径选择

要通过制度创新，改革与先进的文化生产力发展要求不相适应的落后文化生产关系，冲破一切妨碍发展的思想观念，破除一切影响发展的体制弊端，坚定文化自信，实现文化强国目标。

（一）强化意识形态管理，统筹文化事业与文化产业发展

意识形态是一种抽象的理论，但并不是纯粹空洞的东西，它总是指向现实，要么是为了维护现存的制度，要么是为了批判现存的制度。不同的文化背景导致相同的制度在不同的地区产生不同的效果，说明制度创新的过程中不能忽视意识形态的因素。由于文化产业兼具意识形态属性的社会功能与商品属性的经济功能，因此，在文化产业的发展中，首先要高度重视其意识形态属性，坚持马克思主义在意识形态领域的主导地位，牢牢把握文化产业发展的正确方向，发挥意识形态降低制度变迁成本而影响制度变迁效率的制度功能。同时，要坚持市场化导向，遵循文化产业发展的规律，推动国有文化企业进行现代企业制度改造，强化国有文化资产的控制力、影响力，推动民营文化企业依法依规健康快速发展。文化事业与文化产业关系，是我国文化管理领域的重要课题，要确保文化事业和文化产业协调发展，始终把社会效益放在首位，要加大财政投入，突出公益性文化事业的基本性、均等性、便利性特征，要善于运用市场机制，通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等来优化公共文化服务。同时，要突出经营性文化产业的分众性、市场性、盈利性特征，积极建构现代文化市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，做大做强文化产业，为文化事业发展奠定良好的基础。同时，在确保部分涉及国家文化安全和重要意识形态宣传功能的文化单位保留公益事业性质外，其他文化事业单位应整体转制为企业，取消事业法人、事业编制和行政级别，保证其市场主体地位并积极参与市场竞争。

（二）推动产权制度变革，理顺约束与激励机制

产权制度是文化产业制度中的核心内容。目前，我国文化产业的资源配置仍以国家整体调控为主，市场机制仍未充分运行，作为市场化基础的产权制度仍不尽合理。文化产业产权制度创新的重点是国有文化企业，国有企业的公共性特征及产权不清晰导致产权拥挤和搭便车盛行，造成国有资产流失、政企不分和效率低下。因此，要通过制度创新，建立现代产权制度，健全明确、高效的国有资产委托—代理系统，优化公司治理，调动员工积极性，形成有效的激励。要完善国有资产管理体制，政府要从“管资本、管人、管事”转变为以“管资本”为主，要组建若干国有文化资本运营公司，支持有条件的国有文化企业改组为国有文化资本投资公司。同时，通过加快推进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制改革，优化产权结构，有效调动企业家的积极性，让企业成为真正的市场主体，并培育一批核心竞争力强、资源配置效率高、产业优势明显的优秀企业。此外，由于文化具有经济价值，其经营权、使用权和收益权也可以在市場交易，也存在产权问题，同时，文化产业的核心是内容，内容的生命在于原创，产权是保护原创的重要制度，因此，要通过制度创新完善文化产权制度。一是要完善产权交易平台，增加交易透明度，吸引中介机构的广泛参与，让各种要素集聚，提高成交额，减少交易费用，形成集约效应。二是在知识产权制度建设中，要制定出更强有力的、更高层级的法律法规，逐步形成完善的文化产权保护法律体系，加大违法惩罚力度，奠定产权保护和交易的基石。

（三）重视国家管理，处理好政府与市场的关系

政府既要指导文化产业完成意识形态宣传任务，又要支持文化产业按照市场规律不断发展，这就形成了政府与文化产业、政府与市场之间独特的相互关系，这种关系在中国显得尤为复杂。同时，由于文化产品的特殊性，为了加强对意识形态领域的管控，政府成为办文化的主体，并以传统计划的方式组织文化生产、资源配置活动，形成了较强的路径依赖。因此，我国文化产业制度创新必须坚持“市场在源配置中起决定性作用，处理好政府和市场的关系”的基本原则，努力降低文化产业制度创新成本，发挥好制度供给主体的积极作用。具体的，一是改革文化领域的管理模式。转变政府职能，实施宏观管理、差异化管理和间接调控，以市场为导向，“只管产业，不管企业”，从“办”向“管”转变;提高立法层级和权威性，并加强实施，制定产业规划和资金扶持计划，拓宽资金来源，优化资金使用方式，营造良好的文化发展环境。二是通过政府制度创新形成良好的人才培养和吸引制度。文化产业的核心资源是人才，政府要通过创办高等院校、引导设置相关专业、鼓励和规范民办文化教育机构等方式形成人才培养体系;通过创新人才评价体系，优化核心管理团队及业务专家薪酬激励机制，打破职称和身份限制来激活人才资源;通过“走出去”“请进来”、项目资金吸引等多种方式，引进一批发达国家和地区的高端人才，全面提升我国文化领域人才的国际化程度。三是通过政府引导，实施文化走出去战略。可建立由文化、商务等部门组成的文化产品与服务出口贸易协调机制，推介和支持一批竞争力强的重点企业扩大出口、海外并购，在有条件的国家建立文化贸易基地;积极参与国际文化市场规则制定，充分利用补贴、退税及保护条款，为文化产品出口排除不必要的贸易壁垒;发挥文化先导作用，依托“一带一路”建设，实施一批带动性强并具有示范效应的重大文化产业合作项目，与沿线国家共同打造文化新丝路。

（四）转变变迁方式，降低制度变迁成本

制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，我国文化制度变迁选择了渐进式的增量改革模式，在不断的试错和改进中形成“均衡——失衡——均衡”的螺旋上升，逐步释放了经济效能，降低了制度安排的成本。在我国文化产业制度变迁过程中，基本是以强制性制度变迁为主的，即政府广泛参与并主导文化产业制度的变迁，这种自上而下式的模式，在有强烈意识形态功能的文化领域，在中国这样一个大国，使得整个社会的摩擦降到最小，避免了可能发生的严重制度失衡，避免了产业发展处于一种无章可循的混乱状态，推动了文化产业的稳定有序发展。然而，政府主导的制度变迁方式又抑制了个人、组织自愿的诱致性制度变迁的产生，出现制度供给过度的现象，如政企不分、政府过多干预市场等，阻碍了市场化的发展和完善。因此，在我国文化产业转型发展过程中，应该有效地推动强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合，提高诱致性变迁比例，形成多元主体的文化产业制度创新和供给体系，激活文化企业和从业者的创新积极性和创造力，最大限度的降低制度变迁成本。

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【责任编辑：宇 辉】