农民公平分享征地增值收益的制度保障研究

孟存鸽

摘 要：近年来，党和国家政策持续强调集体土地征收增值收益分配应向农民、农村倾斜，然而实践中农民征地增值收益分配被忽略、剥夺、侵犯的现象屡见不鲜，使得农民占征地增值收益分配结构的比例甚低。如何保障农民应得的征地增值收益，将政策落到实处，是全社会必须认真对待的问题。立足现实，当前应注重从限制公权力与培育私法法律文化意识、提高征地成本与农民土地补偿金、强化农民利益表达机制建设、重构土地增值收益分配格局及规范土地征收增值收益分配程序入手来保障农民公平分享征地增值收益。

关键词：征地增值收益;农民土地权益;公平分享;制度保障

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2019）06-0080-06

一、引言

城镇化和工业化的深入发展意味着人口从农村向城市的持续转移、工业园区建设的加快及城市边界的不断扩张，政府急需更多的土地来满足城市对空间的需要。城市国有土地面积显然已无法满足社会经济发展对空间的需求，为此政府将城中村和城市郊区的农民集体所有土地转变为国家所有以解用地窘境的行为致使征地规模呈快速增长趋势，加之土地资源的稀缺性，土地价格持续上涨。土地增值就是指土地价格的上涨。集体土地征收中的土地增值是指农地非农化过程中，由集体所有权转变为国有建设用地使用权的土地价格增值。土地增值收益是由土地用途的改变、土地投资或周围环境设施的改良而獲得的差额地租收益[1]。经济学界认为集体土地征收中土地增值收益生成于以下三个阶段：第一次增值为土地所有权及用途的改变带来的增值，即地方政府支付的征地补偿款与农用地价格之间的差额;第二次增值为国有土地使用权的转让带来的增值，即土地挂牌交易的土地出让金减去政府基础设施建设的投入所得差额;第三次增值为房地产开发商对土地进行投资开发所带来的增值，即商品房销售价格减去开发商投资支出所得差额。对于土地增值收益的归属问题理论界进行了深入研究，土地的人工增值即使用者对土地的直接投资产生的增值，学界一致认同“谁投资、谁收益”的归属原则;关于土地自然增值的归属问题，由于其形成来源的复杂性与多样性，学术界的观点聚焦在“归公”“归私”及“公私兼顾”间。显然“公私兼顾”论不仅符合我国的土地制度，又与征地增值收益分配的实践做法相契合。集体土地征收中土地的三次增值环节涉及诸多利益主体并生成巨额土地增值收益，在“公私兼顾”论下各主体为寻求自身利益最大化而展开对土地增值收益的争夺，从而引发一系列权利与权力、权利与权利的利益之争。

从中共十八大报告到十八届三中全会会议内容，从中央全面深化改革领导小组第七次会议内容到近两年的中央一号文件，党中央国务院在政策层面上持续性地强调集体土地征收中土地增值收益分配比例应向农民、农村倾斜，提高农民收益，发展农村经济。2019年中央一号文件进一步提出在修改相关法律的基础上全面推开农村土地征收制度，调整完善土地出让收入使用范围，提高对农业农村的投入比例，激发乡村发展活力。强调土地征收要处理好农民和土地的关系，保证农民的土地权益。然而，由于制度的不够详尽，政策所表达的理念和价值取向与政府的实际操作仍存在明显差距。实践表明，源于政府对土地一级市场的垄断，集体土地征收致使农业用地转为建设用地后的价格差大部分被政府和开发商获取，土地增值收益款被分配到原集体经济组织和农民手里的数额则少的可怜。林瑞瑞等学者的调研资料显示我国省级层面及城市层面的土地收益分配比例中，集体、政府和开发商所得增值平均比例分别为3.70 ∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差异悬殊[2]，显然，农村集体经济组织所获得的征地增值收益比例最低。而在征地补偿款的分配中，行政截留、村委会留存现象较为普遍，这就使得本来较低的征地补偿款落到农民手里少之又少。

集体土地征收中土地增值收益在各利益主体间分配失衡使得被征地集体和农民的财产权益受到严重侵害，引发了尖锐的社会矛盾。如农民集体上访、越级访、非正常访，堵门堵路、直接对抗、冲击政府机关等过激行为，12345所接大部分投诉皆为征地拆迁补偿款分配不公平所引发的矛盾纠纷。2018年2月4日中央农办副主任韩俊在接受记者采访时谈到，从2012年以来，土地出让金额高达20万亿元以上，这些收益主要用于城市建设，这是取之于农，用之于城。相反，征地增值收益用于农村经济发展的比例是很低的。他强调：“应进一步深化创新政策安排，将土地增值收益更多用于脱贫攻坚和乡村振兴战略的实现。特别是要完善征地增值收益的分配机制，将征地增值收益更多地用于乡村建设。”从以上数据可见在征地增值收益分配中，农民所占的收益比例最低，获取的收益额最少，这种失衡的收益分配格局引发了被征地人的强烈不满和激烈的社会冲突。为何党和国家政策一直强调集体土地征收中土地增值收益向农民倾斜的分配格局无法贯彻落实下去，为何被征地农民无法从土地征收中获得公平、公正的补偿，到底什么原因在影响和掣肘着征地增值收益的公平分配，促进农民公平分享征地增值收益的举措有哪些？文章拟对以上问题进行研究，以期对实现农民对土地征收的参与权和发展权、提高农民征地增值收益分配比例、从根本上减少征地纠纷等有所裨益。

二、农民征地增值收益分配受损的原因分析

（一）土地征收中政府公权力过大

1.公共利益界定不清致使政府土地征收权过大。地方政府的土地征收职权过大是现有土地征收过程中农民土地增值收益分配失衡的根本原因。按照现行法律，中国的“圈地运动”是以政府为唯一合法主体且完全在政府的主推下进行的，土地征收权和土地出让权被政府垄断在手，农民对于集体土地所有权的转移没有权利说“不”，只能被动服从和接受。上至根本法下至法律都明确规定集体土地征收的合法性应以“公共利益”为前提，然而反观当下，地方政府不仅因“公共利益”征地，更多的征地用途为商业用地，尤其以房地产开发为主，工业园区和商圈建设次之，政府往往把招商引资发展地方经济纳入到“公共利益”的范畴，其他经营性建设用地也采取强制征收的形式以减少成本而获取丰厚的土地增值收益。法律只赋予了政府征地的权利，而没有对这种权利进行有效的制度约束，没有约束的权利必然会被滥用[3]。因此，对 “公共利益”界定不清是土地征收中公权力不受限制的根源，尤其在一味追求经济效益的政绩背景下粗疏的法律规定致使“公共利益”在一些地方政府的需要中被任意解释、无限放大。

2.公权对私权的尊重意识淡漠。农地征收中公权力与私权利的矛盾冲突尤为突出，我们不能简单地把这种冲突或矛盾均归结于公权力一方，但无疑公权力在冲突中起着主要作用。卢梭在《社会契约论》中阐明公权力的由来是私主体将自己的部分权利让渡给国家，政府接受私主体委托而行使这部分公共权力。因此，私权是公权产生的基础，公权存在的目的是为了更好地保护私权。然而，由于我国传统社会重视公权力，私法领域强调义务本位、集体本位和社会本位的法律文化观念根深蒂固，导致我国现代私法法律文化土壤贫瘠。如我国《宪法》《民法总则》《物权法》《土地管理法》虽均规定公民合法的私有财产受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，然而在实际的征地拆迁中，当村民不接受拆迁安置补偿、无法达成拆迁协议时，拆迁方的一些过激行为甚至违法犯罪行为却践踏了法律秩序，侵害了被拆迁人的基本权利，甚至造成无法挽救的后果。

（二）土地征收补偿不合理

《土地管理法》对于补偿范围及标准有明确规定，《物权法》与《土地管理法》关于补偿的范围保持一致，补偿的原则没有涉及。虽然《土地管理法》及相关部门制定的条例或决定都有关于补偿制度的进一步规定，但显然这种以原土地用途及年产值为依据制定的补偿标准远落后于经济发展的速度和土地变性后价值的提升比，其公平性受到被拆迁人和学者的质疑。根据土地的原始用途进行的补偿忽视了市场经济规律，并未体现出土地的潜在收益，征地补偿和土地的潜在价值不对等[4]。从表象上看，土地征收是土地所有权从集体所有向国家所有的转移，土地作为农民经济收入的来源已经淡化，但土地担负着农民的社会保障功能却从未改变。农民拿到了补偿款，却永久地失去了赖以保障生存的土地，尤其在传统农村补偿款远远不能够维持农民的生活所需，导致农民越征越穷。如关中地区因修建公路，Y村A农户家的1.6亩耕地被征收，政府给予的经济补偿不足两万元，A农户家庭共6口人（两位60岁以上老人、一对35岁左右的夫妻及两个不足10岁的孩子），现有耕地仅余0.8亩，根本无法维持原有的生活水平。在这一公益性征地中并未对农地所负担的农民的社会保障功能进行补偿，如养老、就业、教育等，致使被征地农民老无所依，中年人失地又失业。

（三）农民利益表达欠缺强有力的组织团体

中国农民文化程度偏低，表达利益诉求的强有力组织机构缺失。国家统计局公布的2017年《国民经济和社会发展统计公报》显示，截止到2017年末全国大陆总人口139008万人，其中城镇常住人口81347万。以此推算，我国农村目前常住人口57661万人，占总人口的41%。2018年全国人大网公布的人大代表构成显示：共有468名一线工人、农民代表，占代表总数的15.70%。显然，农民代表名额与农村常住人口数量不匹配，在国家最高权力机构的比例偏低，致使农民代表在权力机构中为农民利益发声的力量微弱。加之目前我国农民普遍文化程度低和政治素养差，严重影响了农民利益诉求的表达并造成了表达方式的扭曲。征地拆迁虽涉及人数众多，恶性事件频发亦引起社会的高度关注，但农民单个的、分散的利益表达并没有产生多少作用，使得农民征地利益受损的局面并未改变。几千年来，中国农村社会以血亲和宗亲为关系的社会纽带将农民牢牢地禁锢在一定的组织关系中，从而束缚了农民自觉形成开放性的农民利益表达组织团体。在诉求表达方式方面农民往往也以宗亲血亲关系形成的团体进行维权，而这种所谓的“团体”并不具備足够的知识和能力客观理性地解决问题，而常常采取一些极端的、有损社会秩序的事件以求引起相关部门的重视达到实现利益诉求的目的，这种不理性的维权方式不但给当事人造成了不可挽回的损失，也破坏了社会秩序、影响了政府形象，可以说有百害无一利。村委会作为村民自治组织在基层社会治理中行政化色彩严重以及村民对村干部的不信任等因素，也使得农村真正代表农民利益的团体缺失。

（四）征地增值收益分配格局失衡

征地增值收益分配失衡是造成当前征地矛盾冲突的主要因素。征地拆迁中各利益主体纷纷登场，农民永久失去了拥有保障功能的土地，想从中获得最大化的补偿作为以后生活的保障;政府希望以最低成本实现拆迁和改造目的，并从中获取巨额收益来满足城市建设对资金的需求;作为商主体，开发商存在的根本价值就是以最小的投资获取最大的收益。中国目前的土地征收制度决定了地方政府在征地拆迁中占据主导地位，征地增值收益的分配结构更直接地体现了政府意志，在这种非公平的市场交易下农民集体产权的交易性得不到完全体现，农民的土地收益受到很大的限制。在征地增值收益产生的三个环节，农民只参与和享受了第一环节的征地增值收益分配，第二环节及第三环节产生的土地增值收益农民完全被排除在分配主体之外，导致农民在征地增值收益分配中所占比例最低。拆迁中的一次性补偿过于简单，不利于农民长远生计的保障。

（五）征地增值收益分配程序失范

《土地管理法》关于征地增值收益的程序规定几乎是空白，只有第46条规定了征收方案的制定者和公告主体。《土地管理法实施条例》第25条对征地补偿方案的拟定者、被征地人对补偿方案存有异议的处理程序、征地补偿费用的支付期限及公告主体做了进一步规定，但公告的具体期限仍未明确。《征收土地公告办法》的规定则更明确，更具操作性，明确了公告的期限，如征地公告的期限、拟定征地补偿、安置方案的期限等;规定了被征地主体对补偿方案持有异议的申诉途径，如申请举行听证会或向上级主管部门申诉。从以上规定可以看出：第一，农民对土地征收程序的参与主要体现在事后参与，补偿方案的制定由相关土地行政主管部门以被征收土地的所有权人为单位拟定，由市、县人民政府审批。农民、农村集体经济组织作为土地的所有人并没有参与补偿方案的制定，对补偿方案能否通过更没有决策权。第二，虽然《征收土地公告办法》规定了农民、农村集体经济组织及相关权利主体对补偿分配办法有异议可以要求听证，或者由县级以上政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决，然而在土地征收实践中，听证会往往是走过场的表面仪式，并未发挥听证会应有的作用;被征地人若向上级政府申诉又缘于上级政府是征地方案的审批者、征地补偿分配的审批者及征地利益的争夺者，其结果往往石沉大海。土地征收涉及农民重要财产权益，显然《征收土地公告办法》的效力位阶太低。以上程序规定简单，可操作空间较大，忽视了农民作为被征地者的知情权、参与权、谈判权及异议权，不能保障征地增值收益的公平分配，农民权利在很多情况下被合法地侵犯。加之程序违法的低成本及责任的不明确，程序规范在限制政府行为方面没有发挥应有作用，未能保护农民财产权。相反，程序违法行为的后果往往得不到制裁，反而成为政府侵犯农民财产权的捷径[5]。

三、促进农民公平分享征地增值收益的制度保障

法律无疑是最规范的制度，法治社会要求政府在社会管理中做到行为于法有据，不能僭越法律赋予的职权范围，牢记并严守“制度的笼子”。然而当前这种低成本的、以敛财为目的的土地征收制度导致农地过度征收现象严重，不仅侵犯了农民应有的合法土地权益，而且造成大量优质农田流失、土地资源浪费严重、粮食安全形势严峻等问题。因此，在保护土地资源、生态环境的背景下，应从完善法律制度与强化被征地农民利益表达机制入手，提高农民的征地增值收益，限制政府的土地征收权力。

（一）限制政府土地征收权，保护农民土地权益

1.完善法律，明确 “公共利益”的内涵、外延及认定标准。第一，对“公共利益”的称谓各国不尽相同，如公共福祉、公共安全、公共福利、公共政策等，但其价值取向是一致的，都体现了与“公众的”有关的“利益”。“公共利益”是不特定的且多数人的利益，既不是少数人的利益，更不是政府利益。不特定的多数人的利益意味着政府的某一特定征地行为会得到多数人认同，且 “多数人”的“利益”是“公共利益”的价值取向和基础。“公共利益”的释义必须涵盖以上内容。第二，《宪法》作为国家的根本法对“公共利益”做出具体详尽的规定是不现实的，学界和立法者只能根据法理精神、价值在制定的高位阶“法律”中进一步明确认定标准。韩大元认为“公共利益”的认定标准应包含六要素：公益性、目标性、合理性、制约性、个体性及补偿性[6]。上述任何一项的缺失将不构成以“公共利益”为目的的征收行为。第三，准确界定“公共利益”的范围，并采取正面列举和排除列举的方式予以明确。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举及兜底条款的方式对“公共利益”的外延给予了规定，但源于条例的制定者与拆迁行为的决定者、执行者归于一体，即政府既是裁判员又是运动员，加之条文的制定欠缺广大被拆迁主体代表参与，不但存在扩大解释“公共利益”范围的嫌疑，且法的效力位阶过低。将《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“公共利益”的规定直接用于农村集体土地征收中显然是不合适的，但有参考价值，可以对其列举的范围进行扬弃。农村土地征收行为已经轰轰烈烈地开展了20多年，给立法者提供了充足的案例考察，在总结以往教训和经验的基础上，应结合实践成果，通过法律的形式对“公共利益”的外延进行列举，同时为了消弭“公共利益”本身的这种模糊性，亦应采取排除列举的方式对不属于“公共利益”的事项进行规定，以防止政府动辄将政府利益说成“公共利益”，造成对私人所有权的侵犯。

2.培育私法法律文化意识，保护农民土地权益。首先，积极培育私法法律文化土壤。国家应积极、长期培育私法法律文化的土壤，让公民树立私法文化意识。要在每个人的内心深处埋下私法法律文化的种子，树立私权神圣观念，自觉地尊重他人权利，保障被征地农民土地权益。其次，强化政府在征地拆迁中的公共管理职责，保护农民权益。政府的身份在社会生活中具有双重性，在征地拆迁中政府既扮演着行政主体的角色，也充当着市场主体的身份。因此，在土地征收拆迁中地方政府必须把公共管理者和产权受益者的身份分开，才能在征地拆迁的利益博弈中保持中立，依法履行法律和政策规定的强制性义务和公共职责，加强行政自制、自律，依法维护被征地农民和集体的土地权益，稳妥推进征地拆迁工程。再次，应加强政府公务人员的法律素养，规范执法行为，尤其是政府拆迁工作人员的法律意识，使其清楚公权力的来源及存在目的，牢记公权力为私权利服务的理念，在征收拆迁中依法依规行事，杜绝通过暴力、威胁、违规等方式迫使被拆迁人搬迁，尊重農民依法享有的权益。最后，提高拆迁违法成本，强化落实主体责任。征地拆迁中的种种违法行为皆因利益使然，若违法成本高于所得利益，相关主体自然不会去做冒着承当严重责任后果的种种违法行为，同时对于相关行政主体及工作人员的违法拆迁行为要一追到底，不能不了了之。

（二）提高土地补偿金，缩小征地范围，增加农民征地增值收益

土地征收是强制性的，也是农民的义务，农民没有办法去否定“合法”的征收，因此只能在土地补偿条款上与政府进行协商， 所以补偿条款对控制政府过度征收集体土地起着非常重要的限制作用。对《土地管理法》中以原土地用途及年产值为依据制定的补偿标准应进行修订。首先，此次的《土地管理法（修正案草案）》对原补偿标准进行了修订，即以区片综合地价确定补偿标准。在保护耕地及缩小征地范围的背景下，政府所有的征地行为不管是基于什么目的都应一视同仁按照市场原则给予公平补偿。土地定价以市场价值为基础并以此为标准对农民进行征收补偿，避免了地方政府借“公共利益”之名而损害农民财产利益。这种补偿原则可以在一定程度上阻止政府公权力主导、控制下的强制征收土地的行政行为，并避免过度征收而产生的各种各样的违法浪费行为。积极发展并完善农地产权流转市场，通过集体经营性建设用地入市政策将集体土地价值充分体现，以便为农地征收补偿提供参考。其次，尽快出台《集体土地征收补偿条例》，建议大幅度提高征地补偿标准及安置辅助费以便和现有的经济发展速度相匹配;同时要对集体土地所承载的失地农民的社会保障功能进行补偿，如养老、医疗、教育等。今年的中央一号文件再次强调要严守耕地红线，对永久基本农田实施特殊保护制度，确保农田面积，稳定粮食产量，强化粮食安全省长责任制考核。这充分表明党中央对耕地保护的决心和力度。通过提高征地补偿金的方式增加政府土地征收成本以限制政府单纯地以增加地方财政为目的的征地行为，既可以起到保护耕地的目的，又可以增加农村集体经济组织、农户家庭的征地增值收益，助力乡村振兴。

（三）强化农民利益表达机制建设

强化农民利益表达机制建设需要从提高农民的文化水平与政治素养、增加农民代表在权利机构的比例及重视农民结社权方面入手。首先，加强农村地区农民的文化素质教育与政治素养提升，加大普法宣传力度，积极引导群众采取理性合法的方式表达利益诉求。其次，增加农民代表在各级权力机构中的比例。选举权和被选举权是公民的基本权利，积极正确行使选举权和被选举权对国家治理和公民利益至关重要。在人大代表选举前应在农村地区进行积极宣传，让农民知悉选举活动与自身利益息息相关，增强农民的参与感、责任感，提高农民的主人翁意识;应不断提高农民民主选举的素养，端正参加选举的态度，提高参选的能力，做好广大农民的“传话筒”角色。《选举法》应进一步提高基层农民代表的比例，确保农民的利益诉求能够得到很好的输送，使农民在国家权力机关拥有话语权和影响力。最后，重视农民结社组织建设。不同于村民委员会和农民经济合作组织的功能，农民结社组织的建设可以提高农民的政治参与权，弥补农民单个的、非理性的、无组织的非制度性维权方式，以组织的形式来实现农民的政治权利以及由政治权利所反映的经济权利。农民结社组织既可以代表农民与政府进行制度性沟通，又可以把单个农民力量凝聚起来与拆迁中的其他利益主体进行谈判、协商，无论是对农民利益的维护还是社会稳定都具有重要的意义。

（四）重构征地增值收益分配格局，提高农民分配比例

重构各利益主体的分配格局是解决征地拆迁矛盾的关键。随着市场经济的发展和法治观念的普及与深入，失地农民私权意识觉醒且逐渐认识到土地征收补偿收益分配的重要性，尤其集体土地征收增值收益分配问题已成为农地征收拆迁中最突出、最棘手的焦点问题。重构集体土地征收中土地增值收益的分配格局是征地矛盾减少的重要因素。政府在整个征地增值收益分配格局中占主控地位，土地增值收益分配的具体比例数字在政府、开发商、农民之间到底各占多少，法律和政策并没有一个确定的数字，只有中央政策给出了一个指导性的规定。实践中每一宗土地征收拆迁案例中土地增值收益在各主体之间分配的比例仍然取决于各利益主体在整个过程中的博弈。对此，首先，既然土地征收拆迁是政府主导的，中央政府的政策也一直强调土地增值收益分配向农户、农村倾斜，这就需要政府以壮士断腕的勇气和踏石留印的劲头抓下去，才能取得实效，因为这是要重新调整政府与农民的利益格局，是要从政府身上“割肉”[7]。打破现有的不合理的分配制度，将长期被剥夺的农民权益予以归还。建议将农民目前低于5%的收益比例提高至25%左右，以保证农民失地后的生活水平不降低，长远生计有保障。其次，征地增值收益分配应多元化、精细化。在土地增值收益补偿环节，可以设定阶梯、递增补偿原则，如政府将土地进行拍卖后，若拍卖价格远远高于征地成本及估算价格，高出额度可以对农民进行相应比例的二次补偿。比如杭州、广州等地将征收土地出让收入的一定比例返还给被征地农民，让农民获取部分土地二次增值收益。将被征地农民纳入第二次土地增值收益分配主体中，极大地降低了征地中的矛盾纠纷。最后，完善土地增值收益分配制度，合理设计集体土地增值收益共享分配机制。农村集体土地征收增值收益分配制度的设计要根据土地增值收益的每一个环节，认真核算相关利益主体投入成本及收益，选择公平的收益分配模式，确定各主体的收益分享比例并将这种分配机制以完善、具体、可操作的规范形式固定下来。

（五）完善征地增值收益分配程序

程序正义是实现实质正义的前提。在征地增值收益的分配行为中如果没有程序的正义是不可能有公平公正的补偿结果的。因此，征地增值收益分配必须符合法律程序，让一切在阳光下运行。首先，健全征地增值收益的程序规范。在十九大进一步强调建设法治政府背景下，政府更应依法行政，严格公正文明执法。应健全土地征收补偿分配程序规范且以高位阶法律细致地规定征地程序、流程，补偿方案的制定、公告期限及补偿款的发放，明确规定违反分配程序的责任主体及法律责任。对于程序违法的拆迁行为应坚持公平为先兼顾效率原则做出中止拆迁行为的裁决或撤销违法拆迁行为的判决，如果违法行为能够得到补救，在追究主体的行政责任后继续拆迁行为。其次，畅通被拆迁农民积极参与土地征收拆迁渠道，合理有效的农民参与机制可以让征地拆迁中的矛盾纠纷明显降低。应引入农民参与机制，涉及村集体组织和农户利益的所有事项都必须征求村民意见，让农民充分了解整个土地增值收益分配程序的来龙去脉，清楚自身的权益和补偿范围、标准，参与补偿分配方案的讨论制定，充分发挥农民自主、自治和监督功能，让分配程序在阳光下运行。再次，建立被征地农民通过平等谈判参与土地增值收益公平分配机制。公平的前提在于主体地位的平等，地位平等是土地增值收益公正分配的基础。只有征收拆迁过程中各方主体地位平等，每一方主体在协商、博弈中才能争取自己最大的利益。可以将谈判协商机制引入到集体土地征收增值收益分配中，让农民直接参与，并赋予农民一定的收益分配决策权，避免农民参与沦为一种口号或形式。最后，建议将纪委监察与司法审查引入征地程序，对征地程序进行外部双重监督，做好事前和事中预防。可以在各级纪委部门设立专门的征地拆迁监察室对征地程序进行监督检查，避免违法征拆的发生;同时于征地拆迁行为开始引入司法审查制度，既监督和约束拆迁方在拆迁中的种种程序违法行为，又为拆迁方和被拆迁方架起沟通桥梁，将征地拆迁中的程序违法危害降到最低。合法的征地收益分配程序可以公平、有效、稳妥地促进拆迁工作的进行，对被拆迁农民的权益保护至关重要。

结语

正如前国家总理温家宝所强调的：我们不能再牺牲农民的权益来降低工业化和城镇化的成本，有必要也有条件在集体土地的增值收益分配中大幅度提高农民的分配比例。土地征收的动力只能源于发展农業生产和农村经济的需要，绝不能成为政府敛财的手段。农民集体土地的征收不仅涉及农民重要财产权益和农民长远生计，更关乎全国的土地资源保护、粮食安全与社会稳定，地方政府更应该有大格局意识，不能仅考虑地方政绩、土地财政，而置整个国家的粮食安全、社会稳定于不顾。从十九大报告及2019年中央一号文件提出坚持农业农村优先发展、以实施乡村战略为总抓手来看，中央政策导向是重塑城乡关系必须处理好乡村振兴战略的实施和新型城镇化的推进，我们不能再简单地牺牲农村利益、农民权益，而是要坚持“取之于农、主要用之于农”。在粮食安全、生态建设背景下严格控制政府的征地权力，缩小征地范围，提高征地成本，保护土地资源，提高土地增值收益在农村集体组织和农户家庭的分配比例，既符合中央一直以来的政策导向，又可以解决乡村振兴中“钱”的难题，将之用于乡村产业、乡村基础设施、乡村生态环境、乡村公共服务等方面的建设，以带动解决乡村振兴中人才难的问题，做到吸引人、留住人，实现资金和人才的良性循环及城乡共同发展繁荣，让农民共享改革成果。

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【责任编辑：张亚茹】