美国联邦教育部的存“废”之争

王毓敏

摘   要：由于没有宪法的授权，美国直到1980年才建立了内阁级的联邦教育部。美国联邦教育部在存在的30多年里，受到各种批评和质疑，甚至面临被取消和降级的局面。这反映了教育部因缺乏足够的法定权力、行政能力和政治支持，而难以在全国实施联邦政府教育目标的困境。尽管遭遇很多困难，联邦教育部已成长为影响美国教育政策的主要力量，在当前美国的教育改革和发展中发挥着关键作用。

关键词：联邦教育部 美国教育 教育权

2018年6月21日，特朗普政府公布了新的联邦行政机构改革方案，依据这一方案，美国联邦教育部将与劳工部合并，成立一个新的联邦行政部——教育与劳动力部，现任联邦教育部长贝齐·德沃斯（Besty DeVos）支持白宫的这一决定。实际上，内阁级的美国联邦教育部成立于1980年，但在其近40年的存在时间里，备受指责和质疑，甚至有总统和国會议员提出取消这一部门。在人们公认的全世界教育领先的美国，居然有很多人反对设立全国性的教育行政机构，而且在存在此类机构后试图将其取缔，这不能不引起我们的关注。

一、联邦教育部的建立与发展

美国独立后，1787年制定的宪法没有规定联邦政府管理教育的权力，因此，各州政府、私人机构和一些宗教群体承担了教育的管理职能。然而，由于各州教育政策不一，经济发展状况各异，造成民众受教育机会不均等，各州教育水平也差距很大。在这种情况下，一些学者提出建立联邦层级的教育部门，统一管理全国的教育事务。但在美国建国早期，民众对强大的中央政府心存疑虑，教育权也被认为应由地方政府行使，因此，成立联邦教育机构的建议虽呼声不断，但也遭到很多力量的反对。1867年，经过长期的国会辩论，《联邦教育部法案》得以通过。在美国第17任总统安德鲁·约翰逊任内，一个非内阁级的联邦教育部成立。

最初成立的联邦教育部权限很小，包括部长在内只有4名员工，每年预算只有1.5万美元，其主要目的是收集全国学校的信息和统计数据。该部成立仅一年之后，由于担心其会干预各州的学校事务，1868年便被降级为教育办公室。此后，这一部门规模相对较小，负责人级别也较低，在不同的时期有不同的名称，曾先后分属内政部、联邦安全总署、联邦卫生教育和福利部。

20世纪50年代后，美国的一系列政治和社会变革导致联邦教育经费激增。冷战刺激了联邦的全面教育立法，1957年苏联人造卫星的成功发射引发了美国全国性的恐慌，进而导致对科学教育项目援助的增加。20世纪60年代，联邦教育基金的规模进一步扩大，林登·约翰逊总统的“向贫困宣战”要求通过建立许多项目来提升贫困学生的教育水平。在1965年，隶属于联邦卫生教育和福利部的教育办公室已拥有2100多名员工，年度预算达到15亿美元。20世纪70年代，随着政府致力于帮助少数族裔、妇女、残障人士和非英语学生获得接受公平教育的机会，联邦教育机构的职能持续扩张。[1]

民主党人詹姆斯·厄尔·卡特于1977年出任美国第39任总统。在竞选活动中，卡特得到了美国最大的中小学教师联盟——全国教育协会的支持，该协会致力于建立内阁级的联邦教育部。因此，卡特将创建联邦教育部作为其竞选纲领之一[2]。当选总统后，卡特逐渐推动建立联邦教育部的立法工作。最终，美国《联邦教育部法案》在1979年9月获得国会两院通过，10 月17日，卡特总统签署了这一法案。1980年5月7日，内阁级的美国联邦教育部正式开始运作。[3]

成立之初的联邦教育部首先致力于三个方面的目标：一是有效加强联邦和州在教育方面的政治合作;二是不断强调联邦教育部不会通过实施限制性法规来取代地方对教育的控制权;三是关注教育公平。这实际上为联邦教育部此后几十年的发展确定了基调。[4]

联邦教育部成立不到一年，就遭遇了一次大的危机。1981年上台执政的共和党人罗纳德·里根将废除联邦教育部作为其执政时期的优先考虑事项。尽管直到里根的两届总统任期结束，联邦教育部依然存在，但联邦对教育的总体参与度下降，许多联邦教育项目的资金被大幅缩减。

虽然联邦教育部的职能和作用受到诸多质疑，取消联邦教育部的呼声也一直存在，但其存在的价值却逐渐得到认可。通过对1965年《初等和中等教育法》和《高等教育法》的不断授权和修订，再加上新的教育法案的通过，联邦教育部的职能和权限稳定增加。这个曾经被白宫回避，并被抨击为对国家教育系统工作不必要的干扰的机构已经成长为美国中小学和高等教育的主要政策力量。

美国联邦教育部声称其主要目标如下：制定联邦教育财政援助政策，分配和监管教育基金;收集美国学校的数据并传播研究成果;关注国内的重要教育问题;禁止歧视，确保教育公平。当前，联邦教育部拥有4400名员工，每年预算达到680亿美元。[5]

二、对联邦教育机构的反对与批评

美国建立早期，没有联邦一级的教育部门。1867年出现了一个主要从事收集信息和资料工作的联邦教育部，但该部门很快被降级，并长期作为一个可有可无的附属机构存在。1980年，美国独立204年后，内阁级的联邦教育部才最终成立。在1979年国会对教育部法案进行审议时，美国的主流媒体，如《纽约时报》《华盛顿邮报》《华尔街日报》等主要报纸都反对这项法案，英国《泰晤士报》以“降低内阁成本的高昂代价”为社论标题也对该法案提出批评。[6]

对于是否应该保有联邦教育机构，美国国内观点对立，而对于这类机构应该发挥何种功能和作用更是意见不一。不同的党派和利益团体基于自身的价值观和利益考量往往采取不同的态度，使这一问题在美国表现出纷繁复杂的特点。

其一，建立联邦教育机构最主要的阻碍来自于美国宪法。1787年的美国宪法明确授予联邦政府相应的权限，而把没有明示的权力赋予地方政府和人民，教育权就属于此类。因此，在法理和传统上，教育权不属于联邦政府管辖的范畴。这样，任何联邦教育机构的建立都可能是对宪法精神的背离。

其二，联邦教育机构经常被看作是对地方政府教育权的干涉。美国是一个比较典型的分权社会，联邦与地方分权，教育权属于地方政府。虽然联邦行政部门承诺将致力于多元化和分权教育，但在一些人看来，联邦教育部就是一种“后门方法”，确保华盛顿支持的教育政策成为整个国家的教育政策。如《联邦教育部法案》在听证期间，众议院委员会报告宣称“最担心的是建立一个将导致联邦对教育进行控制的部门”。有的学者把联邦教育部称作“殖民者”，把受到联邦教育部权力影响的各州叫做“殖民地”。[8]

其三，对联邦教育机构行政能力和办事效率的质疑也是反对意见的一个重要方面。控制政府规模、遏制官僚主义、精简教育管理是这些反对者经常提出的论点。正如密歇根州的民主党众议员约翰·康耶尔（John Conyer）所言：“虽然我不能肯定创建一个联邦教育部门会对国家和地方各级的教育造成任何重要的危害，但我不能保证它在短期或长期内会有任何实际的好处。”[9]

其四，一些社会团体由于各自的诉求也对联邦教育机构持反对态度。如仅次于全国教育协会的美国第二大教师组织——美国教师联合会，基于与全国教育协会竞争的需要，把联邦教育部看作错误的组织——全国教育协会追求的错误目标。天主教的教育组织反对联邦教育部的原因在于他们认为联邦教育部有可能歧视私立学校，他们担心联邦教育部会干涉学校的自愿祈祷并参与堕胎行动。一些反对公民平等权的保守派组织担心联邦教育部会推动对学生进行种族融合的校车计划，并在学生入学时实施种族配额。一些大学的校长由于联邦教育部可能更偏向于中小学而不是高等院校，也持反对意见。

其五，对联邦教育部的批评也掺杂着党派纷争与利益冲突。卡特总统推动建立联邦教育部很大程度上是需要全国教育协会的选票。1976年总统选举时，全国教育协会有大约180万成员遍布各州，平均每个国会选区有4000名成员。该协会与其他大型工会有良好的关系，拥有长期的立法游说经验。在参加1976年民主党总统候选人大会的3000名代表中，约有400人在全国教育协会的支持下当选。全国教育协会成员组成了大会中最大的单一集团，并为卡特提供了172张选票，是卡特最大的代表团。因此，为了兑现竞选承诺并在1980年的总统选举中再次得到全国教育协会的支持，卡特全力推动了联邦教育部的建立[10]。 联邦教育部的一个重要目标是寻求所谓的“教育公平”，以使低收入、少数族裔儿童和残障儿童获得上学的机会，这使得联邦教育部的资助大多流向社会的中下层，而这些人传统上是民主党的选民基础，因此民主党一般倾向于支持联邦教育部。向联邦政府贡献更多税收的社会上层则大多属于共和党人，他们由于党派和利益的原因很自然地加入到反对联邦教育部的行列。

三、因教育部存“废”问题引发的政治纷争

1980年5月7日，美国联邦教育部正式成立，洛杉矶一位没有教育工作经验的联邦法官雪莉·M. 赫夫斯特德勒（Shirley M. Hufstedler）被任命为第一任联邦教育部长。然而，仅仅半年之后，在11月的大选中，共和党总统候选人罗纳德·里根获得了胜利。里根明确表示将致力于废除联邦教育部，因为联邦教育部是对地方和州教育控制权的一种侵犯。

1981年，里根任命特雷尔·贝尔（Terrel Bell）接替赫夫斯特德勒，出任第二任联邦教育部长，并责成他负责解散联邦教育部。里根时代的教育政策是使联邦的教育功能回归到19世纪，政府计划逐渐转移联邦教育部负责发放的各类资助，最终彻底取消联邦补助金，从而使联邦教育部成为一个只负责收集统计数据的部门。

在里根的第一个总统任期，联邦教育部的专项资金被缩减，联邦对教育的参与度下降。但《初等和中等教育法》《高等教育法》的一些内容再次被授权，国家教育研究所等有争议的研究项目也得以保留。1983年，联邦教育部发布了《危机中的国家》（A Nation at Risk）报告，它宣称，美国社会的教育基础目前正受到“平庸的浪潮”的侵蚀，美国学生在国际上竞争力低下，国民教育水平下降，学校教育失败。该报告虽然没有产生直接的立法行动，但它促使联邦政府从此开始了教育改革。一些学者认为此报告使联邦教育部摆脱了可能被解散的长期威胁。1984年，里根政府预算削减的讨论不再提及联邦教育部，这在当时被认为是白宫政策的一个重大变化。随着联邦政府在教育中的作用越来越重要，里根也逐渐倾向于保留联邦教育部。到贝尔任期结束时，不仅解散联邦教育部的想法被搁置，而且联邦教育部依然是内阁的固定成员。

1985年2月-1988年9月，威廉·貝内特（William Bennett）出任美国第三任联邦教育部长。贝内特最重要的贡献在于他把以西方思想为基础的核心课程理念引入了各级学校，但他也认为没有必要设立一个内阁级的教育机构，他试图削减学生援助计划的开支，对联邦教育部改革持保守立场，极力限制联邦教育部在国民教育体系中发挥作用。

1988年，时任副总统老布什成为共和党的总统候选人。出于竞选策略的考虑，老布什声称他将成为“教育总统”。1989年就任总统后，老布什参加了当年举行的全国州长协会教育峰会。老布什政府时期的联邦教育部支持家长的择校权，反对为少数族裔设立特定的奖学金。在共和党执政的12年间，里根从最初取消联邦教育部的立场，转而采取保留联邦教育部，但限制其作用的办法。老布什任总统时，做法更为实用，把联邦教育部看作一种实现其政策目标的工具。

1993年，民主党的威廉·杰斐逊·克林顿就任总统。在8年的执政期内，克林顿政府加强了对联邦教育项目的支持力度，增加了联邦教育经费支出。联邦教育部制定了《2000年目标》计划，标志着联邦教育政策向注重成果和问责制的转变。在1994年，国会中的共和党人再次试图取缔联邦教育部，他们尝试通过立法，把劳工部和教育部合并，但其努力最终以失败告终。在1997年的国情咨文中，克林顿总统重申了联邦政府对教育的承诺。

2000年的共和党竞选决策会议也提出取消联邦教育部，但2001年小布什执政后不仅未实施这一主张，反而加大了联邦的教育投入。从小布什第一任期开始，共和党在其纲领中增加了一个教育纲领，小布什甚至称教育是他议程中最重要的项目。小布什任职第一年增加的教育预算是联邦教育经费最大的单一年度增长。2001年通过的《不让一个孩子掉队法》成为美国21世纪最重要的教育立法。[11]

曾有一些共和党总统候选人的竞选纲领中包含废除联邦教育部的内容，如1996年的鲍勃·多尔，2008年的约翰·麦凯恩等，但他们都没有赢得大选的胜利，因此其政策无从实践。2014年11月的中期选举导致共和党控制了国会两院，共和党承诺在各种政策领域，特别是在教育领域，减少联邦活动，控制联邦教育部的权力。在2016年大选之前参与党内初选的很多共和党总统候选人也表示，如果当选的话，他们将积极采取行动，减少联邦政府对公共教育的权力，其中一些人呼吁彻底废除联邦教育部。

2018年6月，特朗普政府提出一项议案，准备把美国劳工部和教育部合并，组建新的教育与劳动力部。此次政府机构改组的目的在于精简政府部门，试图解决机构臃肿、政府开支过高的问题，而不是彻底否定联邦的教育功能。由于该改革方案中的多项内容须得到国会批准，而在2018年的中期选举中民主党赢得众议院的多数席位，因此此方案能否最终付诸实施令人怀疑。

四、联邦教育部存在的意义与前景

当前美国的各级教育支出估计为1.15万亿美元，其中绝大部分来自州、地方和私营部门，这些非联邦来源的资金大约占92%，联邦的教育支出约占总支出的8%，包含了联邦教育部、卫生和公共服务部以及农业部的相关开支，其中教育部预算为680億美元，其支出占全美教育费用的比例不到6%。虽然联邦教育部在美国教育资金总额中所占的份额相对较小，但它宣称要把纳税人提供的资金用在最需要的地方。这反映了联邦在教育方面实际上发挥的是所谓“应急响应机制”的作用，这是一种当国家出现重大需求时填补州和地方对教育的支持缺口的办法。

尽管联邦政府在教育领域的作用日益增强，但联邦教育部始终保持了其最初的官方任务，即通过培养卓越的教育和确保平等的入学机会，促进学生的成功，为全球竞争力做好准备。联邦联邦教育部主要以两种方式完成其任务。第一，联邦教育部力争在如何改善教育体系的全国性讨论中发挥领导作用。为此联邦教育部开展了一些活动，如提高国家和社区对全国面临的教育挑战的认识，传播在教学和学习中行之有效的最新发现，以及帮助社区解决困难的教育问题等。第二，联邦教育部通过管理各个领域的教育项目，这些项目涵盖了从学前教育到博士后研究的每个阶段，以达到获取机会和成功的双重目标。

如今，联邦教育部的项目涵盖了美国教育的各个领域和不同层级。联邦教育部的中小学项目每年向1.82万个学区和5000多万学生提供服务，这些学生就读于9.8万所公立学校和3.2万所私立学校。联邦教育部项目还为超过1200万的高中学生提供助学金、贷款和工作学习援助。

尽管近年以来，联邦教育部的计划与职责大幅增加，但联邦教育部的员工人数并没有大的增长。现在联邦教育部职员人数为4400名左右，是美国15个内阁机构中工作人员最少的，但联邦教育部自由支配的预算却在内阁部门中排第三位，仅次于国防部和卫生与公众服务部。此外，联邦教育部每年还提供超过1500亿美元的新贷款和合并贷款。[12]

近年由《美国教育周刊》教育研究中心发布的一项调查报告指出，在过去10年对美国教育政策产生重大影响的研究项目中，列第一位的是联邦教育部管理的项目;在最具影响力的机构中，联邦教育部名列第二位，其影响力仅次于美国国会;在最有影响的信息源中，联邦教育部列第五位，但排名第一的全美教育进步测验报告和排名第三的全美教育统计中心都是隶属于联邦教育部;在最有影响力的个人中，前13位公众人物中包含有3位联邦教育部长。联邦教育部在美国教育改革与发展中的作用非常突出。[13]

自1980年联邦教育部成立以来，美国的教育政策经历了重大的转变。联邦政府推动各州采用以标准、测试、问责制和选择为中心的学校改革模式。作为联邦教育政策的主要解释者和实施者，联邦教育部在这一转变中发挥了关键性作用。尽管联邦政府在教育中的作用越来越大，管理能力越来越强，但有时并不能产生更好的教育效果。联邦与地方的分权机制，以及联邦政府缺乏国家宪法权力直接将学校改革强加给各州，使得美国的教育政策制定变得非常复杂，联邦政府只能通过每年的拨款间接追求学校改革的目标。联邦教育部也必须依靠州教育机构作为联邦教育支出的渠道，并在学区内作为联邦政策的执行者。为了使州政府有效遵守联邦教育政策，联邦教育部需要有足够的法定权力、行政能力和政治支持。然而，在联邦教育部近40年的历史中，这些资源一直缺乏。[14]

没有宪法的授权，行政效率受到质疑，因党派或其他原因不时遭受被取消或降级的威胁，这些都困扰着联邦教育部。然而，总统们对教育的兴趣却在稳步上升，在过去的几十年里，白宫和联邦教育部在涉及国家教育议程问题上的合作越来越成熟，总统们越来越多地参与了教育计划的再授权。如今，联邦政府仍然是美国教育支出的较小财政贡献者，但是，联邦教育部的发展历程表明，联邦的支持和领导对于美国教育是不可或缺的。

参考文献：

[1]U.S. Department of Education， Office of Communications and Outreach. Overview of the U.S. Department of Education[EB/OL]. http：//www.ed.gov/about/overview/focus/whattoc.html，2019-06-03.

[2][7][9][10]DAVID S. President Carter， the Congress， and NEA： Creating the Department of Education[J]. Political Science Quarterly， 1983-1984（4）： 641-663.

[3][6]CHRISTOPHER T C. The U.S. Department of Education at 25： A History Remembered[R].Education Week， 2016.

[4][11]STALLINGS D T. A Brief History of the U.S. Department of Education， 1979-2002[J]. The Phi Delta Kappan，2002（5）： 677-683.

[5]Overview and Mission Statement[EB/OL].https：//www2.ed.gov/about/landing.jhtml，2019-06-04.

[8]PAUL T H. The Federal Role in Education[A].Brookings Papers on Education Policy， Washington DC：Brookings Institution Press，2000：25-27.

[12]The Federal Role in Education[EB/OL]. https：//www2.ed.gov/about/overview/fed/role.html，2019-06-10.

[13]王晓阳.近十年来影响美国教育政策的研究项目、机构、个人和信息源[J]. 比较教育研究，2009（5）：7-12.

[14]PATRICK M. Schooling the State： ESEA and the Evolution of the U.S. Department of Education[J]. The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences， 2015（12）：91.

编辑 王亭亭   校对  朱婷婷