我国自由贸易港创新机制研究

蓝庆新 韩萌

[摘 要]自由贸易港是当今全球开放层次最高、容纳层级最多、设立要求最为严格的经济功能区之一，是新形势下我国全面深化改革、扩大对外开放的重要战略部署，对于有效促进我国对外自由贸易发展以及加快构建开放型经济新格局意义重大。立足当前发展实际，文章在详细归纳我国自由贸易港建设意义与存在问题的基础上，对于加快自贸港建设步伐以及优化自贸港建设成效的创新机制与耦合发展进行了深入分析，并提出了相应的政策建议，以期为进一步释放我国自贸港功能潛力、激发其内生发展动力、实现其跨越式发展提供有力的经验支撑。

[关键词]自由贸易港;创新机制;耦合发展

[中图分类号]F740.4[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）08-0044-05

一、引  言

作为当前全球开放层次最高、容纳层级最多、设立要求最为严格的经济功能区，自由贸易港一直是各国扩大开放水平、优化营商环境、提升贸易效率的重要战略依托。为了进一步深化国内改革，在日益加剧的国际竞争环境下为我国经济实现可持续发展提供有力的创新制度支撑，近年来，我国不断加快自由贸易区建设，先后在上海、广东、天津等12个省份批复成立了自由贸易试验区，在全面扩大了国内高水平开放空间布局的同时，也积累了大量的改革创新经验成果，从而为进一步强化改革举措，探寻自贸区高质量发展给予了丰富的前期经验支持。2018年4月，党中央决定支持在海南全岛建立自由贸易试验区，并提出支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，进一步将自由贸易港建设新探索推向深入。这是我国改革开放40年来主动扩大开放的又一重大举措，不仅体现了我国积极参与全球治理、全力推进经济全球化的信心与决心，并且也在逆全球化思潮不断升温的外部背景下为我国加快完善开放格局、提升开放能效注入了新的活力，赋予了我国经济增长新的动能。鉴于此，充分发挥政策优势，设计并构建发展路径模式与国家战略相耦合的创新机制将有利于释放我国自由贸易港的功能潜力，这对于增强我国自贸港内生发展动力，打造对外开放高地，扩大辐射示范影响，推动我国经济发展质量与效益双提升具有重要的意义。

二、自由贸易港建设为我国全面构建开放型经济新格局谱写了新篇章

（一）自由贸易港建设为我国优化开放模式指明了“新方向”

所谓自由贸易港就是设立在国家或地区境内、海关关卡之外，且境外资金、货物可以自由出入的港口区。在港区内，不仅大部分甚至所有货物将免征关税，并且货物还准许自由储存、拆散、包装、整理、加工以及制造。[1]相较于我国已设立的自由贸易试验区，自由贸易港自由度更高，功能更加综合，且遵循着“负面清单+非违规不干预”原则，因此对于全球要素资源来说拥有着更强的吸引力。当前，全球的自由贸易港数量已达600余个，主要分布于欧美、新加坡、日本、韩国及中国香港等地，其中部分港区已发展成为了主导世界贸易的交易中心、交通枢纽以及货物集散地，不但有效推动了地区的经济增长，更成为了保障全球经济平稳健康发展所不可替代的基础支撑。虽然自2013年国务院批复在上海成立第一个自贸区以来，我国已逐步形成“1+3+7”的开放试点格局，但在全球保护主义升温、国内市场、资源等约束趋紧的双重挑战下，进一步深挖开放潜力、提升开放质量、创新开放思路便成为新时期我国寻求发展突破的必然选择，而加快建设我国自由贸易港的历史使命也由此应运而生。稳步推进自由贸易港建设，探索建立符合我国国情的自由贸易港政策体系将有助于在实践中进一步把握我国合理的开放路径、积累更多切实可推广的操作经验，从而在拓展我国对外开放广度与深度的同时，为开辟一条具有中国特色的高质量开放型经济发展道路提供有效可行的现实借鉴，为全面优化我国开放模式指明方向。[2]

（二）自由贸易港建设为我国参与全球价值链高端分工创造了新优势

当前，国际投资及贸易占全球GDP比重已超过了70%，且中间品贸易在世界贸易中的比重也达到了70%以上，在过去的30年间，全球价值链的重新分拆已基本完成，这意味着一国贸易优势的扩大不仅取决于企业层面在管理及技术方面的提升，也离不开该国在制度层面的支撑。经过多年的发展，我国企业虽然凭借着价格与规模优势已深度嵌入了国际分工之中，但长期以来仍锁定于价值链低端环节，其中的关键因素之一便是制度壁垒所带来的资源流动限制。在这一情况下，以自由贸易港开辟自由贸易“通道”，打通资金、货品以及人员的自由流动路径将有利于我国加快打造区域乃至全球价值链的核心节点，在有效提升我国对于价值链的整合及影响能力的同时，实现价值链位势的突破和上移。与此同时，自由贸易港的建立也有利于国内产业的加速升级。由于外资企业在港区内实现了投资及生产自由，而商品也被允许自由中转、销售以及长期停留，这就意味着外资企业实现了从采购、生产到销售的全产业链控制。市场特权的失去使得我国企业不得不对标国际规则，在公平的市场竞争中倒逼转型升级，从而以更大的国际竞争优势实现自身价值链高端环节的跃升。

（三）自由贸易港建设为我国特色社会主义制度的完善提供了“新支点”

对外开放是我国长期坚持的基本国策，回顾改革开放40年历程，我国的经济发展成就始终离不开同世界的互动与联系。自中国沿海开放经济特区诞生以来，其灵活的政策措施与特殊的管理体制所带来的发展优势很快得到了彰显，成为了我国对接世界、推进改革的前沿“窗口”，为中国特色社会主义现代化发展发挥了重要价值。当前，我国的社会主要矛盾已发生了根本改变，国内经济进入了增长动力转换的攻关期，而国际合作环境也在保护主义升温的影响下趋于收缩。跨越发展关口，针对新时代开放现实完善我国特色社会主义制度成为了推动我国经济持续稳定增长、加快我国现代化建设进程的关键依托。自由贸易港建设顺应了我国发展的内在需求，它既是我国改革开放40年整装再出发的全球性宣言，又是助力我国经济实现高质量开放发展的时代标杆，在我党集中统一的领导下，我国的自由贸易港建设将为我国社会主义制度的完善积累更多的实践经验，由点及面，不断释放示范潜能，强化创新引领，为我国全面深化改革开放趟出一条新路，以明确的开放目标与思路，成为新时期发展与完善中国特色社会主义制度的有力支撑。

（四）自由贸易港建设为我国国家战略的强化迎来了新契机

我国现有的自贸区均是以服务国家战略为目标的，如上海自贸区重点服务于长江经济带建设、广东自贸区主要聚焦于粤港澳深度合作、而天津自贸区则集中趋向于对京津冀协同发展战略的支持等，并且，我国当前自贸区所处位置也多为“一带一路”核心区及关键节点地带，可见，自贸区已成为了全面推动国家战略发展的重要载体，在全方位提升我国对外合作效率、优化区域开放布局起到了至关重要的作用。而自由贸易港是自貿区的进一步延伸，且作为自贸试验区发展的高级阶段，具备了更高的开放程度以及更加综合的服务功能。自由贸易港的建设不仅可以有效承接原有自贸区的战略对接职能，并且更为有力的开放机制能效也强化了自由贸易港的战略服务作用，从而以更为宽松的开放条件为我国国家战略的有序推进给予了更加有效的制度支持、创造了更为广阔的发展契机。

三、我国自由贸易港建设所面临的问题

虽然近年我国在自由贸易试验区建设方面已获得显著的成果，但对于建设更高水平的自由贸易港来说显然缺乏足够的实践经验与发展条件，这将在很大程度上影响我国自贸港高质量开放实施的力度与节奏，从而为其释放政策红利、强化运行保障带来了不可忽视的阻碍力量。

（一）开放层次有待提升

2018年是我国自由贸易港建设的破土之年，由于尚处于初级探索阶段，因此相关开放政策尚未健全，开放层次有待提升。一方面，虽然我国已先后设立了12个自由贸易试验区，在开放制度创新方面已取得了一定的突破，但从整体试验内容来看，浅层次且同质化趋势明显，支持政策单一，改革力度不足，这就造成了在建设自贸港过程中难以在短期内形成有效的创新政策供给，造成改革动能迟缓，开放步伐受限。[3]另一方面，对接国际高标准贸易投资规则是自贸港提升国际吸引力的关键。当前我国在竞争中立、金融业开放以及知识产权等方面同国际高标准规则存在着明显差距，基于现实情况，在短期内也难以形成明显的改观，这对于外资企业将构成直接的壁垒，阻碍了我国自由贸易港的建设进程。

（二）公共服务质量及管理能力有待加强

拥有完备的国际化公共服务支撑体系以及领先的公共管理水平是建设自由贸易港的先决条件。当前，我国相关部门在公共服务方面，尤其是开放服务领域存在着一定不足，服务效率低、服务意识差、服务体系不统一已成为以往自贸区建设中政策落实不到位的重要因素，不仅使社会耗费了极大的协调与时间成本，并且也严重损害了自贸区的整体营商环境。根据《2018全球营商环境报告》显示，我国营商环境综合排名仅位于全球第93位，远远落后于发达国家整体水平，且排名较上一年下降了15名，这直观地体现了我国公共服务质量的现实差距，成为了我国探索自贸港建设道路中所必须面对并解决的问题。与此同时，我国在自贸港管理能力方面也存在着缺陷。例如自贸港实行的是“一线放开”“二线管住”“区内自由”的监管制度，这使得域内企业可以在充分享受保税政策的同时，实现贸易投资的自由化。但在现实操作中，从原料进口至成品出口，均离不开相关部门的高效科学管理，而我国现有的大多自贸区还无法给予企业类似的专业化服务，相关部门的管理业务水平仍需要着力提升。

（三）“高精尖”国际型人才匮乏

成熟完善的自由贸易港离不开极佳的地理位置、高效的政府管理以及良好的设施保障，更离不开具有国际视野的“高精尖”专业人才队伍的引领与支撑，这在中国香港地区、新加坡以及迪拜等国际知名自贸港的发展经验中以有所体现。高素质人才的汇聚不仅有利于吸引更多国际高端生产要素的聚集，从而带动区域经济的快速发展，并且也可有效激发地区创新潜力，加快经济结构的优化升级。当前，满足我国自贸港定位要求的专业化人才供给显著不足，而既拥有良好专业素养，又具备国际视野、深谙国际业务流程的“高精尖”复合型人才更是十分匮乏，这不但阻碍了自贸港内优质合作项目的顺利推进，同时也造成了合作外溢成果得不到合理的转化与吸收，使得自贸港的辐射带动效应无法充分有效地发挥。因此，如何培养、引进以及留住国际顶尖人才已成为了我国自贸港建设所亟需解决的问题。

（四）基础设施联通水平相对滞后

以现有自贸试验区为基础探索自由贸易港建设需要完善的基础设施作为保障。一方面，当前我国自贸区总体综合交通条件欠佳，这主要是由于我国对于自贸区的批准建设时间普遍较短，其中部分自贸区基建禀赋薄弱，且交通基础设施升级仍处于建设初期，现实功能齐全、畅通高效的综合交通网络体系尚需时日，这使得自贸区作为国际综合枢纽的地位没有得到应有的体现，限制了生产要素的自由流动。另一方面，部分自贸区数字信息化建设也较为滞后，网络化程度不高，不仅限制了其国际信息联通的水平，并且也不利于基础设施运营保障效率的提升，从而在一定程度上制约了自贸试验区向自由贸易港的跃升。

四、加快推进我国自由贸易港建设的创新机制与机制耦合

自由贸易港建设将海南及我国现有的自贸试验区推向了开放的最前沿，这为我国加快构建开放型市场经济、打造世界贸易强国带来了难得的发展良机。探寻自贸港创新机制及机制耦合将有利于其市场关系的协调与综合功能的拓展，在激发了其改革活力的同时，也为其建设成效的有序释放给予了合理的路径选择，从而以更大的市场优势为进一步优化我国自贸港建设提供科学的指引与支持，使自由贸易港真正成为我国对外开放战略的具体承载，以及引领建设开放型世界经济的信号灯。

（一）港区产业转移机制

经济的可持续发展是以产业结构合理均衡为基础的，而科学有序的产业转移是产业结构优化升级的重要途径，因而对于不同区域经济的联动协同发展意义重大。凭借独特的国际区位优势、庞大的国内市场支撑以及成本低廉的经营环境，我国自贸港建设拥有着得天独厚的禀赋优势条件，因而是国内外产业转移的新焦点。一方面，作为我国对外开放新格局中的桥头堡，自由贸易港应具备较高的产业发展层次，这有利于其对于国外高端产业及要素的承接，从而为其加快融入全球价值链以及向高附加值环节的攀升奠定了有利的协同基础。另一方面，产业梯度的差异性也为自贸港产业链的国内延伸创造了条件，依托于自贸港的技术资金支持，内陆辐射地区将加快自身产业体系的完善，在提升了整体产业层级的同时，更使我国形成了良性的产业互动发展格局。这不但有利于国内的均衡协调发展，实现国家产业布局的持续优化，同时也为我国自贸港的产业调整路径规划了合理的方向，为加快转变自贸港经济发展方式、提升产业结构水平、实现国际竞争力的跃升提供了更大的空间。

（二）开放环境优化机制

一方面，当前我国自由贸易区实行的是“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度，虽然经过几年的改革与实践，在相关管理制度方面已有所改善，但相较于中国香港地区、新加坡等国际典型自贸港来讲，无论在便利化方面，还是在税收优惠方面仍存在着明显差距。自由贸易港的建设为域内制度的优化奠定了新契机，在有效提升了相关部门管理效率的同时，也为加快探索港内宽松的制度安排给予了更为自由的政策空间，从而为进一步完善我国自贸港内营商环境带来了积极影响。另一方面，作为对接国际的枢纽要地，自贸港基础设施联通水平对于发挥其通道资源优势，改善区域衔接水平，提升要素转换效率至关重要。在国务院发布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中已明确指出：按照适度超前、互联互通、安全高效、智能绿色的原则，大力实施一批重大基础设施工程……[4]可见，在国家政策的支持下，我国自贸港将进一步夯实基础设施建设，逐步完善立体交通网络，通过推动港内外原料、产品以及人员流动成本的降低，有效拓宽相关企业的利润空间，从而为进一步提升我国自由贸易港国际吸引力奠定对接环境支撑。

（三）人文交流促进机制

促进人文交流是我国自贸港建设的重要内容，强化人文交流机制不但对于深化自贸港分享及吸收国际先进科技与智力成果意义重大，并且对于促进港内外经贸务实合作也具有不可忽视的作用。一方面，旅游服务业一直是我国自贸区建设的重点领域，而作为海南省的支柱产业，随着自由贸易港建设的不断深化，旅游业将迎来更大的发展空间，不但有效提升了自身国际化收益水平，并且也将有力带动周边相关产业的协同发展，从而为优化自贸港发展质量，加快自贸港建设注入了蓬勃力量。另一方面，强化人文交流将有利于弘扬我国的开放合作精神，这不仅为国际人才的吸纳与培养提供了包容的社会“土壤”，并且也为我国自由贸易港建设开辟出了一条独特的宣传渠道，通过调动软实力资源，从而为自由贸易港拓展国际经贸合作营造出了良好的舆论氛围，进而为其加快建设步伐奠定了深厚的人文基础。

（四）金融服务支持机制

金融是促进社会经济发展，维护经贸合作畅通的重要力量。特别是对于自由贸易港建设来说，无论是完善港内基础设施，还是推进国际化经贸合作都离不开金融的有力支撑。因此，如果将自由贸易港建设比喻成助力我国经济高飞的翅膀，则金融就是支撑其翱翔的血脉经络，相互依托，不可或缺。近5年的自贸区金融改革探索使我国在外汇管理改革、跨境金融创新以及金融风险防范等领域均取得了一定的成果，而建立自由贸易港不仅为扩大金融开放、完善风险防控提供了更为有利的政策契机，并且依托于前期经验以及海南独特的地理区隔优势，我国离岸金融业务也将得到进一步深化发展，在全面提升了投融资便利性的同时，也有效地满足了自贸港日趋多元的金融服务需求，从而为我国自由贸易港建设注入了更为强大的国际化对接活力。

（五）国家戰略对接机制

自由贸易港建设是我国在新时期推进对外开放的关键举措，其肩负着引领我国开展新一轮全球化发展的历史使命以及促进我国深化改革、加快转型的重要任务，因而关乎国家发展大局，是服务我国国家战略的关键依托。[5]作为我国改革开放的高地，自由贸易港是党中央、国务院审时度势，以统筹国内外两个大局的高度所做出的重大决策，因此不能单纯地看作地方发展问题，而是要基于国家发展战略需要明确功能定位、理清建设目标，在充分把握自身战略节点特色的基础上，探索开放优化路径、释放国际合作潜能，只有这样才能真正有效发挥出自贸港的自身优势特点，放大示范能效，强化战略支撑，在为国家战略发展提供巨大动力的同时，培育战略协同新优势，实现自身建设水平的提升。

（六）“五元”耦合促进机制

加快我国自由贸易港建设，打造我国对外开放新高地，推动我国经济健康可持续发展是通过多元的创新机制耦合而成的。各机制单元将通过联动关系形成一个相互协调、相互支撑的有机整体，从而最大限度地发挥其对于自由贸易港建设的引领驱动作用，进而实现其高效耦合发展。

由图1可见，“五元”耦合机制间各元素并不是相互独立的，而是相互协作的机制系统，例如，开放环境的进一步优化将有效提升自由贸易港产业转移的便利水平与国家战略的对接条件，并在一定程度上推动了区域间人文交流与金融机构的服务意愿;而产业转移效率的提升又在很大程度上带动了国家战略的深化与人才的流动等。可见，我国自由贸易港的建设不仅依赖于多元的创新机制渠道，并且机制间的相互作用还会引发“乘数效应”，进一步强化自贸港的功能效果，从而为我国加快构建起更高层次的开放型经济社会发挥出不可估量的推动力量。

五、进一步推进我国自由贸易港建设发展的政策建议

（一）加大改革授权力度，创新政策引导支持

推进自由贸易港的建设，实现自由贸易港功能，不仅是要推行原有的自贸区模式，更是要全方位推动综合改革，这就意味着我国中央政府要对自贸港进行特别授权，在结合国外自贸港发展经验的基础上，加快实现全方位的放权，充分发挥地方的自主性，使我国自贸港可以在更加自由的制度环境下，走上自我探索之路，以更大的区域优势特色与更灵活的政府治理模式，全面激发自贸港发展活力与动力，从而为自由港的长期高效运行提供体制保障。与此同时，我国自由贸易港建设也应主动对标国际高标准，以培育更自由的市场环境为发展导向，全面加快在政策层面的开拓创新，探索建立以放宽外资准入、优化货物通关、提升跨境金融服务为重点的投资、贸易以及金融自由化制度，发挥先试先行作用，构建并完善同国际接轨的政策支持框架，从而全面提升港区资源的配置能力以及企业的生存环境，进而以更大的国际合作优势实现我国自贸港开放层级的跃升。

（二）提高公共服务质量，优化政府管理水平

随着自由贸易港建设的逐步深化，无论是政府监管方式，还是企业生产模式都会发生很大的调整，为了有效保障自贸港建设的顺利推进，在更高层面实现资金流、人才流、物流、信息流的高效自由畅通，政府相关部门必须提高自身服务意识与服务水平，通过推进自贸港服务承诺计划，进一步强化政府内部管理，同时建立并完善投诉及异议处理机制，以更大的社会监督力度，倒逼政府工作效率的提升，从而在获取更高公众满意度的同时，改善自贸港营商环境质量。此外，政府也应积极探索管理模式创新，着力提升跨部门“一站式”服务水平，构建“横向打通、纵向联通”的创新对接平台，将所有相关的政府职能部门加以整合，依托电子管理系统，实现统一监管、统一申报、统一结算、统一退税等，在降低了政府协调成本的同时，全面提升企业办事效率，从而为自贸港建设提供科学、高效的软件保障。

（三）加快人才培养步伐，强化人才引进支撑

发展是第一要务，创新是第一动力，而人才是第一资源。我国在建设高水平自由贸易港的过程中，当务之急便是要解决“高精尖”人才的匮乏问题。首先，以自由贸易港建设发展诉求为依据，积极探索与高校的人才合作培养模式，通过“订单式”培养，实现港内企业与对口专业人才的无障碍对接，从而进一步提升了人才的使用效率。第二，完善人才配置机制，依托自贸港客观人才需求，加大对于紧缺专业人才的培训力度，设立人才培养目标与计划，在专业人才培育、特殊技能劳工培训以及人力咨询服务方面提供有力支持。此外，自由贸易港应加大对高端人才的引进力度，在完善高层次人才收入结构的基础上，进一步强化激励保障机制，从而有效提升自贸港人才吸引力，进而为加快其建设步伐提供智力支撑。

（四）完善基础设施建设，构建立体交通枢纽

实现自贸港经济的内外联通离不开交通基础设施建设的有力支撑。当前在我国自贸港建设进程中，交通基础设施的短板依然明显，以海南为例，虽然全岛已拥有港口十余个，且已初步形成了具备协同效应的港口群，但港口水平及综合交通条件欠佳，与大陆之间的通达水平偏低，这与其战略枢纽的地位不相匹配，无法承担起应有的承内启外、聯通东西的辐射带动职能。[6]作为拉动投资贸易的重要载体以及优化资源配置的关键手段，加大自由贸易港交通基础设施的建设力度，完善以铁路、公路、航空、港口为主体的立体交通运输网络，将极大地提升我国自贸港的经贸合作畅通水平，从而充分发挥基础设施在经济系统中的基础性和先导性作用，通过打造现代化交通新枢纽，为我国自贸港的国际化发展搭建便捷“桥梁”。同时，自贸港也应着力加大信息基础设施建设力度。逐步完善基于信息技术的国际贸易网络、生产网络、航运网络以及要素交易网络，强化对信息资源的整合与配置效率，全面提升自贸港网络信息服务的保障水平。

[参考文献]

[1] 王艳红，孟广文. 我国自由贸易港建设存在的难点和对策[J].经济纵横，2018，390（5）：89-94.

[2] 颜书明.守正创新，做好党的历史的传承者、传播者、实践者[N].海南日报，2019-01-09（12）.

[3] 王得新. 自由贸易试验区创新发展的路径研究[J].区域经济评论，2018（6）：71-77.

[4] 中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见[N].人民日报，2018-04-15（01）.

[5] 元利兴，田栋.加快建设中国特色自由贸易港的政策建议[J].全球化，2018（12）：52-62，133.

[6] 孟广文，杨开忠，朱福林，等.中国海南：从经济特区到综合复合型自由贸易港的嬗变[J]. 地理研究，2018，37（12）：2363-2382.