论矿产资源属于国家所有

张维宸

[摘 要]我国矿产资源法律关系的核心内容是矿产资源属于国家所有。“国家所有”在《宪法》《物权法》和《矿产资源法》中并不是一个完全相同的概念。我国矿产资源所有权制度的历史变迁中，《宪法》中关于所有制的规定起着决定性的作用，同时市场经济体制对所有权制度的完善起到了巨大的推动作用，行政管理权是实现国家所有权的行政手段。矿产资源国家所有权在民事法律中的确认，更多的是财产关系的确认。在《矿产资源法》修改中，建议加强矿产资源国家所有权代理制度的立法，确保矿产资源所负载公共利益的实现。

[关键词]矿产资源;国家所有;所有权;所有制;管理权

[中图分类号]D922.62[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2019）08-0001-05

矿产资源属于国家所有，是我国矿产资源法律关系的核心内容。从法理上来看，矿产资源属于国家所有，标志着矿产资源的这一永久性所有权具有不可改变性。但随着矿产资源的开发利用，所有权的客体逐渐灭失，其承载的所有权也将随之灭失。

我国对矿产资源实行单一的国家所有制，由中央政府即国务院代表国家行使所有权，同时矿产资源所有权也是一种特殊的财产权。[1]研究矿产资源属于国家所有，必然涉及到所有制、所有权和管理权三者之间的关系。在我国，国家对矿产资源的所有权是通过对矿业权的依法授予和对勘查、开采矿产资源实施有效监督管理，以及对矿产资源实行有偿使用制度来体现的。[2]厘清矿产资源属于国家所有，是《矿产资源法》修改工作的重要环节。

一、所有制、所有权、管理权的关系

所有制是所有权的客观经济基础，所有权是所有制的法律形式。所有制存在于一切社会，它不但是国家现实政治经济关系的集中体现，也是国家物权法领域的核心内容，而所有权只是人类社会一定历史阶段的产物，是一种历史现象，是个历史范畴。在实际中，管理权是由于所有者或管理者在行使对财产的占有、使用、收益和处分的权能中，在对生产者的活动进行直接或间接地管理行为中，而形成的权力。[3-5]管理权是所有权在生产领域中的行使和发挥，在性质上不同于所有权本身。

国家所有制不仅指生产资料的归属权，属于国家所有的形式，而且包括国家对全部国有财富和国民收入的所有、占有、支配和使用。[6]国家所有制是中央集权的表现。《民法通则》第73条第1款规定：“国家财产属于全民所有”。可见，国家所有权是全民所有制在法律上的表现，是中华人民共和国享有的对国家财产的占有、使用、收益、处分的权利，[7]也是实现国有财产效用的最大化。国家所有权是整个经济体制改革的核心问题，国家所有制体现实际的经济关系或生产关系，国家所有权体现法权关系或意志关系。法权关系或意志关系的内容是由经济关系或生产关系本身所决定的，因此，经济关系或生产关系是第一性的，法权关系或意志关系是第二性的，决定了国家所有制能够解释国家所有权，而不是相反。

二、《宪法》中的“矿藏属于国家”所有是公权，侧重的是国家所有权，也是对“主权”的宣示

最早的国家所有权概念是前苏联学者将西方国家具有私人属性的所有权概念机械地照搬过来，并与马克思主义的“所有制”进行“嫁接”，在没有充分或者说难以充分考虑所有权概念是资本主义社会条件下产生的，是市场经济的产物，具有私有本性的情况下，简单地认为“有什么样的所有制就该有什么样的所有权，有什么样的所有权也必然会有什么样的所有制”，进而以所有制形式把具有私人属性的所有权简单“三分”为国家所有权、集体所有权和私人所有权。中国作为社会主义国家阵营中重要成员，坚持社会主义制度就要坚持公有制，就要坚持国家所有权，在社会主义建设初期对前苏联模式的照搬成为必然选擇。

1951年颁布的 《中华人民共和国矿业暂行条例》（简称《矿业暂行条例》）第1条规定：“全国矿藏，均为国有，如无须公营或划作国家保留区时，准许并奖励私人经营”。[8]新中国的第一部《宪法》（1954）第6条明确规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。1982年、1988年、1993年、1999年和2004年的《宪法》第9条都规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。[8]另外，“矿藏”是蕴藏于地下的各种矿物的总称，而“矿产资源”指经过地质成矿作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有开发利用价值的矿物或有用元素的含量达到具有工业利用价值的集合体。[9]“矿产资源”包涵于“矿藏”之中，但习惯上往往是“矿产资源”与“矿藏”混用，这里沿用惯例，采取混用。

国家是一个政治概念，是由领土、主权和居民构成的，即国家是一定的居民永久地占有领土，并在这一领土上形成了至高无上的主权。[10]当今世界，自然资源普遍带着深深的主权烙印。“国家所有”表现为公权力，具有很强的政治色彩，承载着公有制的政治理想。而国家在行使国家职能时，不可能成为任何一项民事法律关系的一方当事人，同时国家在所有权的取得上可通过行使公权力获得所有权，国家所有权的取得途径超出了民法中所有权的调整范围。社会主义国家普遍理解认为“国家所有，即全民所有”，其宗旨是对私有制不足的一种重构，以谋求人民之福祉。国家是全体人民的联结体，但“全民”是一个抽象的概念，很难量化到个人所有，主权意义的国家也不具备民法的主体资格，是无法从事民事法律行为的，“全民所有”进而间接成为所有权行使者所有。《宪法》中的“国家所有，即全民所有”，侧重的是国家所有制，也是对“主权”的宣示。尽管《宪法》经过多次修改，“国家所有，即全民所有”写入国家根本大法本身就具有宣示“主权”深层意义，矿产资源在社会主义公有制经济基础上，作为全民共同进步的基础，必然会以国家所有即全民所有来体现，同时这种定位是公有制的经济基础和社会主义国家性质所决定的，国家所有权是通过对国有财产进行民法上的权利配置方式实现其公共利益的。虽然在1982年《宪法》中所有制与所有权之间的等号关系有所松动，但是这一传承于苏联型《宪法》的深厚“情结”仍未解开，甚至被封为“理论禁区”。在后来的《宪法》修改中所有制与所有权之间的等号关系逐渐松动，无论采取何种方式来实现，公共利益的目标是不变的，即使从计划经济体制转变为市场经济体制，这种“主权”的宣示也是永远不能改变的。而国家所有权也因服务于公共利益而使其自身取得了存在的合理性和民法保护的必要性。

另外，矿产资源所有权在《宪法》中体现为国家所有权，并非《宪法》中的私人或其他所有权形式。《宪法》规定矿藏属于国家所有，即全民所有。这里的“国家所有”反映的是以权利义务为内容的思想社会关系，属于上层建筑;“全民所有”反映的是以生产资料的占有与利用为内容的物质社会关系，属于经济基础，同时“全民所有”又是所有制的一种具体表现形式，所以《宪法》中的矿产资源所有权还不能说是物权所有权，也就是说矿产资源所有权并不完全等同于民法上的所有权，[2]但也不完全是一个所有制上的问题。在《宪法》中采取国家所有权形式，是矿产资源所负载利益的公共性及国家所代表利益的全民性所决定的，[7]这种一致性即体现为《宪法》中矿产资源国家所有权。《宪法》中规定的矿产资源国家所有权包含着两方面内容：一是国家是全民所有的代表，在公法上发挥其管理职能，保护全民所有财产;二是国家的矿产资源所有权也是物权法意义上的所有权。矿产资源所有权属于国家，即国家（而不是政府，更不是其他组织或个人）对其享有充分的占有权、使用权、收益权和处分权。[11]《宪法》层面的国家与全民并行，恰恰说明全民的需要就是国家的必要。国家是为每个国民而存在的，只能由国家代表全民的利益，任何私人或其他主体都不可以也不可能代表整个全民。[12]

由于矿产资源的稀缺性和不可再生性，也只有国家这样一个特殊主体才能对这种财产进行合理的分配，如果私人个体成为了矿产资源的所有权人，他们在行使所有权的过程中必然为追求经济利益的最大化而不惜牺牲对矿产资源的浪费和破坏。矿产资源所有权的公共形态是中国特色社会主义公有制的重要内容在法律上的反映，坚持矿产资源所有权的公有形态的绝对地位也是必然的。

《宪法》的这一规定，是1986年的《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有”和1996年的《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”以及2007的《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有”的法律基础。照此规定，国家在矿产资源开发利用中具有双重身份，一是国家在行使矿产资源管理职能时，这种属于国家所有是公民让渡的、由中央人民政府代表国家行使的、对矿产资源的管理权，是一种公法意义上的权力。只有中央政府，即国务院才有权代表国家行使对矿产资源的所有权，[12]地方人民政府代表国家行使所有权目前于法无据，欠缺合法性。既然公法是国家所有权的来源，国家机关之间以及国家与人民之间的关系又是公法的调整对象，那么不难推出国家所有权的行使则是一种公权行为;另外，国家还是矿产资源的所有权人，任何社会成员要在矿产资源上用益，就一定要经过所有权人的许可，并支付一定的矿产资源使用费。

三、《物权法》中的“矿藏属于国家所有”侧重的是财产权，是私权，是从所有权角度确定为国家所有权

所有权是大陆法系的一个概念，在英、美、法系中并不存在所有权概念，取而代之的是财产权，这一“舶来品”从一开始就具有私人所有权的内涵。社会主义市场经济体制建立前，所有权被视为所有制的“等价物”，而财产权与计划经济体制结合，基本上是公有财产权“一统天下”;社会主义市场经济体制确立后，所有权与所有制之间出现了分离，财产权始得与市场经济结合在一起，并逐渐共同成为推动生产力发展的资源配置的基本手段和决定性因素，财产权的核心作用逐渐变大。[13]

现在越来越认识到，国家所有制决不是公有制或全民所有制的最佳形式。随着中央高层提出了“以人为本”“科学发展观”以及建立和谐社会，强调社会公平和正义的执政理念，同时市场经济体制的逐步完善和整个民族压抑许久的追逐财富的欲望快速迸发，而经济的高速发展和国家财富、个人财富的快速增长，财产权的保护呼声越来越高。为了适应社会财富普遍增长和私人财产保护日益迫切的需要，《物权法》终于“浮出水面”。

矿产资源具有财产属性和资源属性，矿产资源的可支配性、稀缺性、经济效用性、社会公益性和主权性并存。在矿产资源国家所有制的基础上，随着矿产资源市场的建立，矿产品交易频繁，[14]矿产资源巨大的经济价值瞬间得以释放，迅速打破了长期被人们认同的矿产资源利用状况的平静，在《矿产资源法》尚未修改完成的情况下，使我们不得不通过频繁修补政策的方式来解决出现的新问题。

《物权法》是一部规范财产支配与归属、促进财产利用与交易的重要民事法律。《物权法》的调整对象是物的归属关系，以及因对物的占有、利用而发生的财产关系。[15]基于矿产资源是关系到国计民生的最重要的资源，必须控制在国家手里。《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有”;从表面看来，这一规定是对《宪法》关于矿产资源、水资源和海洋资源等自然资源所有权规定的重复，但就权利性质来说，是矿产资源国家所有权在民事法律中的确认，同时这里体现更多的是财产关系。《物权法》在规定国家所有，即全民所有的财产由国家享有所有权的前提下，同时也界定了国家所有权的行使主体，即：“除法律另有规定外，由国务院代表国家行使所有权。”[16-17]《物权法》赋予国家所有权为一种不受限制的所有权，第40条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权”。[18]确立了矿产资源所有权作为一种特殊的财产权，任何单位和个人都无权擅自占有和处分，从事矿产资源勘查、开采活动，必须按照法律规定进行登记审批，[19]国家依法保护合法的探矿权人和采矿权人的合法权益不受侵犯，同时也要求探矿权人和采矿权人履行其法定义务。开采国家所有的矿产资源，应当向国家支付一定的对价。[14，20]

在法律上，矿产资源属于国家所有，而且这种所有权无须登记。[19]在实践中，这种所有权必须由法人来进行勘查、开发和利用。因此，国家所有的矿产资源需要通过设置分散的矿业权才能得以开发利用，同時矿业权也必然会受到国家所有权的限制。在《物权法》中的物权主体非常宽泛，国家的矿产资源物权主体身份是毋庸置疑的，同时国家所有权表现出了明显的公权属性。在同一物权法律现象中，国家既体现出公权主体身份，又体现出物权主体身份，表现在国家参与的矿产资源物权法律现象中，既有行政法进行调整，又有物权法进行调整。

由于现行《矿产资源法》在制定和修改过程中更多依据了《宪法》《民法通则》和《刑法》，当时还没有《物权法》《行政许可法》等作为依据，所以整体看来，《矿产资源法》就成了一个包括行政法、民法和刑法规范的复合体，更多渗透的是公法色彩，强调的是国家作为矿产资源所有权主体地位不能撼动，而国家作为民事主体的法律地位却无形地被公权力所掩盖。

当然，《物权法》不可能承载更多的使命和责任，也代替不了行政立法和经济立法。所以，《物权法》第8条规定：“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”。这为《矿产资源法》的修改和完善以及矿产资源物权制度创新留下了空间。

四、《矿产资源法》中的“矿产资源属于国家所有”侧重的是行政管理权，是所有权的行使，是国家意志的反映

实际上，现行国家所有制是生产资料政治权力行使者支配制。国家所有权主体界定以后，由谁来代表国家行使国家所有权，已经成为必须做出准确回答的问题。[21]国家所有权的行使，是由相关法律作出明确规定，而不是随意由行使国家所有权的机关和人员自由决定。国家的这种所有权的行使方式，也超出了民法中所有权的调整范围。国家是矿产资源的所有者，而抽象的国家不可能亲力管理拥有的国家所有权，必然借助于其组成部门进行管理，因为国家行政机关之行为即为国家行为，二者之间是代表与被代表的关系，国家通过其内部的代表人实现国家所有权的行使也便顺理成章。我国采用了政府是国家所有权代理人的形式，[12]也就是国家所有权的管理和经营均由政府即国务院代表国家统一行使。《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定”。

矿产资源名义上是全民所有，形式上是国家所有。[22]为了保障矿产资源的合理利用和保护矿产资源，国家通过立法制定了《矿产资源法》。[23]我国《宪法》第5条第3款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。[24]所以现行《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。但这里强调的更多是国家所有权的行使，是实现国家所有权的行政手段，是行政管理权的法律依据。国家所有权实现过程中的行政权力运用是国家所有权与私权的一个重要区别，行政权力的大量介入或者主导既是国家所有权行使的主要方式，又是国家意志的反映。国务院代表国家行使矿产资源所有权，采取委托或以法律法规的形式授权给地方各级人民政府，因为地方人民政府在行使矿产资源所有权上具有明显的地利、人和优势，法律在授权由地方人民政府依法管理和保护矿产资源的同时，也要强化中央人民政府的监督权。[6]更确切地说，在矿产资源开发领域，县级以上地方各级政府因地域优势已经成为矿产资源的真正管理者，行使着矿产资源的国家所有权，在GDP情节的“烘烤”下，地方各级政府并不深入分析矿产资源所有权错误行使的后果，从而导致忽视矿产资源生态价值的短视行为时有发生，[25-26]矿产资源属于国家所有本来应该反映国家意志，却变成了地方局部意志的反映。

另外，之所以在《矿产资源法》中没有直接引用《宪法》中的“国家所有即全民所有”，是因为改革开放后，在社会主义公有制性质没有改变的情况下，出现了多种所有制并存的局面，各种所有制之间相互平等的关系正在确立。社会主义生产关系体系中新元素的增加，打破了以往那种一大二公、纯而又纯的社会主义公有制格局，矿产资源开发利用主体发生了较大变化，为了适应这种变化并确保矿产资源管理的“有法可依”，《矿产资源法》的制定工作渐行渐近。

《矿产资源法》是改革开放的必然产物。为规范矿产资源勘查、开发和监督管理，保护和合理利用矿产资源，促进矿业可持续发展，更好地履行好国务院赋予地质矿产主管部门的职责，《矿产资源法》在争议中悄然诞生了。《矿产资源法》在立法和第一次修法阶段，虽然较好地结合了当时的国情，但受立法工具主义理念影响，更多注重的是政府的权力，很多条款赋予了政府部门的管理职能和处罚权，淡化了公民的生态保障权和矿业权人的利益保护，较多地表现为矿产资源管理法，这一点在当时是适应时代需要的。随着市场经济体制的确立和完善，《矿产资源法》更多是保护权益，包括所有者权益、矿业权人权益、其他公民权益，而不是通过立法达到政府管理权扩张的目的。[27]

作为绝对权的国家所有权体现了作为所有权主体的国家与不特定的义务主体相对者之间的关系，虽然二者之间不存在明显的支配和服从的关系，貌似属于民事权利义务关系，但是在具体的实现过程中，国家所有权的具体实现者之间往往存在着纵向的行政管理关系，并按照行政法的有关规定承担着各自的公法义务，这是属于行政权力而非绝对权性质的法律关系，这种非绝对权性质的法律关系是各级具体行使国家所有权者之间的“支配和服从”关系，进而将国家所有权的“权利之力”施加于不特定的义务主体相对者身上，成为了变相的权力关系，很难划入民法调整的社会关系之列。

国家对矿产资源实行单一的国家所有制，决定了在计划经济体制下，国家必然以行政指令式方式，按照计划来实现矿产资源的配置;而在完全的市场经济体制下，国家所有制出现了一定程度的弱化，国家不再按计划进行矿产资源配置，逐渐放松矿产资源产权管控，充分发挥市场在优化配置资源中的决定性作用;在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，或者在不发达的市场经济体制下，国家所有制依然保持着强势姿态，在国家对矿产资源的宏观调控和市场对矿产资源调节的博弈中，矿产资源配置采取也只能采取计划和市场来共同完成。

国家的職责就是保护和合理开发利用矿产资源，实现国有财产权益的最大化。但是在政府代表国家行使矿产资源所有权时，国家所有的矿产资源的财产权特性却难以得到显现，因为行政更多追求的是社会效应和经济效益，[28]致使矿产资源的国家所有者权益也难以得到真正体现。

五、结论和讨论