层次分析法（AHP）在“河长制”管理策略中的评价应用

李奕含，周蓓蓓，陈晓鹏

（西安理工大学省部共建西北旱区生态水利工程国家重点实验室，陕西 西安 710048）

0 引言

河长制具有实现河湖管理保护全覆盖，实行河湖管理保护“首长制”，增强河湖管理保护的针对性的鲜明特点，从某些省市的最初试点，到中央政府的全面推广，经历了约十年时间。

目前国内一些学者对现行河长制管理运行中出现的问题作了简要分析，例如左其亭[1]分析了河长制目前的实施现状及存在的一部分问题，并构建了以水文学、水资源、水环境和水法律为核心的河长制理论基础框架；丁雪丽[2]等利用整体性治理理论对河长制的适用性与实用性进行了分析；常文倩[3]等采用PSR 模型构建河道岸线资源评价指标体系，从自然环境、社会经济和开发利用现状分析河流现状；闫丽娟[4]等结合河湖资源的自然属性和社会属性，认为山东省枣庄市从“有名”到“有实”的转变上还有需要解决的问题。

目前国内有关河长制的研究多为结合单个省份的河长制实施情况来论述其存在问题及不足，未能系统定性分析河长制的优势及不足，因此本文在已有研究基础上，从河长制综合管理层面进行各省优势及问题的对比，选用一种较为适宜河长制的方法建立全国河长制综合评估体系，并以此方法进行鄠邑区河长制设计。

1 研究方法

河长制的推行不仅依靠政府，还需整合社会团体、公众之力进行整体性治理，其理论基础涉及水文学、水资源、水环境、水法律四个方面，为能更清晰直观地从各个方面分析河长制，本文采用层次分析法中的评价指标对设计方案进行评价。层次分析法又称 AHP 法（Analytic Hierarchy Process，AHP），它是由美国著名运筹学家，匹兹堡大学的Satty 教授于本世纪七十年代创立的一种实用的多准则决策方法[5～7]。层次分析法的主要作用是确定综合评价中的权重系数，基本的数学工具就是矩阵运算，以多属性决策及其变种方法为代表的方案评价方法已经较为成熟，采用指标建模既保证了表达的完整性又减少了指标参数的个数，是一种有效的建模方法[8]。

2 层次分析法在河长制中的应用

2.1 层次模型的构建

本文将全国河长制评估分三层建立层次模型，最上面为目标层,最下面为方案层,中间是准则层(指标层)，根据河长制自身特点及资料收集程度确定。

按层次结构要求与河长制审计评价指标的构成建立层次结构（部分参考于卞毓宁[9]对河长制水资源审计评价指标研究中所建立的层次结构），具体见表1。

表1 河长制评价指标层次结构

评分准则如下：

1）平台建构指标分为三个方面，其中平台建构程度可依据各省综合信息管理平台、移动终端管理平台、公众服务平台三部分建构程度各五分进行评判；平台功能类型根据各省设置的类型完善程度进行打分；平台功能完善程度根据是否有相关的平台功能补充以及平台反馈等确定。

2）管理机制指标从上表所示六个方面具体指标评判，其中数据收集来源于各地政府官网、政府公告文件、各地水务局工作信息、各地河长制信息管理平台（已建立）、各地河长制移动端app（已设）。根据各省各项制度的建设程度进行评分。

3）专项治理指标根据各省治理方案制定情况以及控源截污引水补源等工程建立情况进行评分。

4）考核机制根据编制考核方案等基础工作和考核问责制度两个指标进行评分，其中考核问责制度根据各省对于问责制度具体制定的详细程度以及具体实施情况进行评分。

5）资金指标评分根据资金拨付指标和资金非违规使用指标进行确定，资金拨付指标根据各省是否有制定有效的资金补偿制度或鼓励其他投资主体进入。

2.2 各层次中判断矩阵的构建

2.2.1 目标层判断矩阵A

表2 目标层判断矩阵

2.2.2 准则层判断矩阵

本文最终筛选的准则层指标有平台建构指标B1、管理机制指标B2、专项治理指标B3、考核机制指标B4、资金指标B5。根据准则层指标的下层指标即具体指标之前两两比较，利用1～9 标度法列出各准则层判断矩阵，具体见表3～表7。

表4 准则层判断矩阵B2

表5 准则层判断矩阵B3

表6 准则层判断矩阵B4

表7 准则层判断矩阵B5

3 陕西省鄠邑区“河长制”管理体系设计

3.1 鄠邑区河长制信息管理平台设计

依据建立的评价系统对鄠邑区河湖长制信息管理平台进行设计，该平台主要包括：网页端、手机移动端、微信公众平台三位一体的信息化系统，面向领导、工作人员、公众等三类用户分别提供电脑、PAD、手机等三种终端访问。Web 端为综合信息管理平台，包括工作台、河长履职、业务管理、地图展示、信息管理、系统管理等功能，通过河长制一张图，可视化地展现一手资料和数据及动态变化、告警信息等的情况，为各级河长指挥决策提供辅助支持。移动端为手机app，为各级河长及巡查员、相关责任部门人员量身定制，可分为河长版、工作人员版、公众版。工作人员版主要提供日常巡查管理、日常工作管理等功能；公众版提供事件上报、信息获取、互动参与、公众监督等功能。微信公众平台通过建立微信公众号，构建政府与公众的沟通渠道，同时具备公众投诉举报、新闻公告推送、事件上报、信息获取、互动参与、公众监督等功能。

3.2 鄠邑区河长制管理机制建设设计

3.2.1 河道日常整治和监管制度

根据全国河长制各省管理机制审计，可看出河道整治日常跟踪制度的重要性，因此除了建立数字化治理平台外，亦可编制河道水质监测规划，建立河道监控系统。鄠邑区可继续推出“河长制+视频监控”的制度，扩大水质监测面，建立水质监测网，并与信息管理平台联网，定期监测和上报各河道信息。

区、乡镇的两级河长责辖区内河长制的组织领导和工作部署，对每一条河要因河施策，找准问题，制定切实可行的治理方案，对非法侵占河道、非法采沙、偷排、盗排等非法行为进行查处。村级河长和公众关系最为密切，可通过巡查将发现的重大问题及时向上级河长进行报告，同时及时处理河长交办的在村级能够解决的问题。

3.2.2 运用信息化手段

利用GIS 技术可以使河道数据更直观，让使用者迅速把握情况，提高决策的速度和正确率[10]。因此建议使用GIS 技术完善鄠邑区“一河一档”电子信息档，通过建立每条河流电子档，清楚掌握河流在哪里、河流流经行政区域、河流周边企业、水利设施、排污口分布、乡镇三员管辖位置界限、巡河定位等信息。并将无人机巡查与河道管护人员的日常检查有机结合，用这些信息化的手段建立河道管护的长效机制。

3.3 区域专项治理建设

联合住建局，加紧截污纳管、雨污分流工作进度，制定住宅小区、城中村末端污水支管及雨污分流改造工作方案，从源头解决城区雨污不分流的问题，探索创建雨水污水最佳管理模式（BMPs）。进入汛期后，各级河长加大巡查频次，对反馈问题进行集中整治，拆除乱搭乱建，对环保措施未达标的砂石加工企业进行断电处理，要求停产整改；对河道内违章搭建临时建筑物进行清理整治，确保河道通畅。

3.4 考核机制建设

开展日巡查、月督查、季抽查和第三方监察；采取不发通知、不打招呼、不要陪同、不听汇报、直奔河流、直插现场的方式，对全区河湖生态保护工作进行暗访抽查；设立河长微信群，不定期晒出河道现状图片、情况说明等；引入第三方评价机制，鄠邑区每年评出一条最美河流和一条最差河流；考核实行百分制，计分方法采取缺项比率计分法，考核等次分为优秀、合格、不合格三类。

3.5 资金指标建设

鼓励和引导社会资本投入。可以通过制定鼓励民营资本参与污水处理设施建设运营的投资政策、支持污水处理设施及管网建设的规划和用地政策等。积极采用政府和社会资本合作（PPP）等新投资方式，多渠道筹集治理资金。

探索建立生态资金补偿机制。一为纵向补偿，对为保护生态环境而放弃发展机会、付出机会成本的地区，提供自上而下的财政纵向生态补偿资金；二为横向补偿，依据“谁污染，谁治理”、“谁污染谁付费”的原则，对上游水质劣于下游水质的地区，通过排污权交易或提取一定比例排污费，纳入生态建设保护资金，补偿下游地区改善水环境质量。

3.6 鄠邑区河长制设计评估结果

综上所述，本文通过对全国各省现行河长制资料进行收集，对全国河长制运用层次分析法（AHP）进行审计评估，分析其结果得出目前河长制实施中的出现的各类问题与不足，并提出了一些解决方法及建议。根据这些解决方法从六个准则层审计评估指标的角度对西安市鄠邑区河长制进行了初步设计及建设建议。最后对本次鄠邑区河长制设计依然用层次分析法（AHP）进行分析，见表8。

表8 鄠邑区河长制设计评分

根据公式∑（Wi×ai），式中，Wi为各指标的权重，ai为各指标评分。对鄠邑区的准则级指标和目标层指标评分进行计算，结果见表9。

表9 陕西省鄠邑区河长制各指标评分表

根据以上准则级数据，计算鄠邑区河长制综合评估指 标 评 分 为 ：0.3763 ×6.0955+0.1086 ×6.2865+0.0823 ×8.6668+0.2608×5+0.1721×10=6.7147（理想情况得分）。

4 结论

本文通过查阅“河长制”管理制度建立及发展过程的相关文献，从水文学、水资源、水环境及水法律等四方面深入分析现有河长制的理论基础、思路及管理办法；并运用层次分析法（AHP）建立适合分析“河长制”这一大体系的三层指标，计算各指标权重，为今后河长制评估工作提供参考。结合先前整理的全国各省河长制资料依据各级指标对其进行分析，分析其各自的优势及短板，最后通过对前期河长制发展理论的总结学习，结合各省市的优秀经验，提出了适合鄠邑区河长制建设的各项指标建议。