"五位一体"总体布局下交通基础设施价值问题管见

熊文娟

摘 要：鉴于我国交通基础设施建造和运营模式的特殊性，基础设施价值问题一直是实务界和学术界研究的热点。目前，交通基础设施会计政策和估计上尚未统一，对国家资产负债表的编制和行业财务信息可比性都产生了一定影响。本文以习近平新时代中国特色社会主义思想作为行动指南，重新定义基础设施的公益价值，以期解决现实标准不一的问题，促进基础设施行业健康发展。

关键词：五位一体；交通基础设施；公允价值

一、研究背景

（一）以习近平新时代中国特色社会主义经济思想指导经济实践

今年是习近平新时代中国特色社会主义经济思想全面指導各项经济工作的开局之年。学习贯彻习近平总书记系列重要讲话，从习近平新时代中国特色社会主义经济思想以及习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述中，寻找推动企业改革发展的答案办法，以企业改革发展新成果检验党建新成效。

（二）收费公路行业会计政策标准不一

目前，全国20多家收费公路平台公司在会计政策和估计上各有不同，企业按照自身对收费公路的理解以及财税方面的考虑进行相应处理。收费来源可观的省份，为减轻税负压力采用年限平均法计提折旧；勉强能还本付息的省份，经营性公路采用车流量法计提折旧，政府收费公路不提折旧；对于连日常运营都存在困难的省份，则靠不提折旧、利息永远资本化、补贴收入扩大范围等方式保持微利。会计政策不统一，对不同的公路经营企业难以做出合理判断，势必削弱财务报表可信度，降低国际、国内对行业报表的认可程度。

二、重新定义公益价值

（一）“五位一体”的价值定义

1.资产价值定义

资产是指有预期收益的资源。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展的之间的矛盾——美好生活是人民“五位一体”的综合体验，人民对美好生活的向往就是预期收益。对应中央“五位一体”的总体布局，资产的预期收益应当包含经济、政治、社会、文化和生态收益。

2.国有企业价值定义

国有企业是国家对其资本拥有所有权或者控制权，行为受政府的意志和利益支配的经济组织。国有企业具有两重性，一般性和特殊性，一般性表现为其营利性，特殊性则源于一定社会经济制度赋予的社会性。对应中央“五位一体”的总体布局，国有企业的价值应当包含经济、政治、社会、文化和生态价值。

（二）“五位一体”的收费公路价值

交通运输部在收费公路三十多年的政策评价中，对收费公路在经济、社会、文化、政治、生态等方面对政策的宏观方面进行了全面的阐述。经济方面，公路是我国经济发展过程中的重要支撑，是推动经济社会发展促进工业化进程加快的主要动力；政治方面，公路网络的快速形成和维护充分体现了国家制度的优越性，边疆公路的建设为稳固边疆发挥了巨大的作用；社会文化方面，20万人口以上的城市均已通公路国道，交通的发展带来了人员的流动、信息流动、生活方式的改变以及农村面貌的改变；生态方面，交通便利加速了城市化进程，一定程度上减缓了农村生态破坏。因此，只有对上述五类价值逐一进行量化，才能反映收费公路的真正价值。

（三）收费公路价值应统筹经济价值和公益价值

交通公共基础设施领域评价资产价值，经常会出现经济性明确不足和公益性难以量化的问题，究其原因，在于具有交通公共基础设施的价值除了体现其预期经济收益外，更多地体现在政治、社会、文化和生态四个维度的预期收益上（即公益价值）。数据显示，全国收费公路以重置成本的计价和以收益现值法的计价存在巨大差异，这个差额就是收费公路的公益价值。因此，收费公路价值计量应统筹考虑经济收益和公益收益，全面体现收费公路的综合价值。

三、构建“五位一体”收费公路价值体系的路径

（一）资产回归本源，公路价值判断应充分体现公益属性

邓小平同志指出：“社会主义也有市场，资本主义也有计划，市场和计划都只是手段。”同样的，行政事业单位投资的资产也有经济价值，企业尤其是国有企业投资的资产也有公益价值，经济价值和公益价值正是资产的两个面。按照“五位一体”新理念，收费公路可划分为经营公路和公益公路，公益价值大于经营价值的公路认定为公益公路，反之则为经营公路。

从现有收费公路分类直接调整为公益与否的分类，操作难度很大，建议先出台暂时性的过渡政策，将现有的政府收费公路确认为公益公路，经营性公路再区分公益和经营性质，将公益价值明显大于经营价值的经营性公路确认为公益公路，反之确认为经营公路。事实上，水利资产、生物资产均已按照经营、公益进行分类，对同样作为基础设施的收费公路有一定参考意义。

公益价值的计量是学术界的难点，实际操作中可采用倒算法，也即先测算经营性价值，将公路资产总投资减去经营性价值可倒算出公益价值。经营价值的确认，可以从两个角度出发，一是市场角度，目前在PPP模式中，社会资本的报价一般是整体造价扣除政府补贴后的价格，可以作为经营价值的重要参考；二是收益角度，根据现有的收费标准，按照一定的收益率测算其经营收益。

（二）“开前门”与“堵后门”并举，赋能企业运营收费公路

企业运营往往比行政事业单位更有效率。为充分调动企业积极性，建议采取“开前门”与“堵后门”并举的措施，赋能予企业，对收费公路进行有效管理。

在“开前门”方面，主要是为收费公路企业的持续经营提供路径。一方面，收费公路企业应长期收费，只有长期收费才能保证收费公路企业的持续经营，实现谁使用谁买单、老路好路反哺新路、降低新老路的收费标准，进而真正降低社会通行成本；另一方面，允许公路资产转让和上市交易，鼓励收费公路企业通过公路资产上市将净资产证券化（股票型上市公司），通过发行权益类债券将债务证券化（债券型上市公司），引导鼓励社会资本积极参与智慧交通新业态发展，构建政府、市场、社会共同参与的智慧交通发展格局。

在“堵后门”方面，统一收费公路行业的政策标准。允许企业运营经营公路和公益公路，企业承担经营公路的溢价或折价风险，经营公路价值应合理摊销；而公益公路只要其价值未发生减值，就不需要计提折旧、摊销或减值。事实上，铁路总公司的经营性钢轨（包括道岔）、轨枕和道砟早已明确不需计提折旧，这对于同样是基础设施且均为企业运营的收费公路很有借鉴意义。另外，在公益公路的运营上，政策上可以给予一定程度的倾斜，如以税收优惠或公益补贴等形式，不再允许各地方平台通过盈余管理手段“修饰”报表。

（三）从准则入手，影响国际收费公路会计政策

不管是政府还是企业会计准则，对于不能带来经济流入但具有服务潜能的资产，在理念上已基本达成共识，也即可认定为资产，且无需折旧、摊销和减值。目前，国际会计准则关于收费公路的会计政策也尚未统一，建议相关部门在政府和企业会计准则中进一步明确公益价值的计量，影响并改进国际会计准则的制定。

（四）精准宣传，打好收费公路社会舆论“反击战”

建议收费公路宣传工作引入公益公路和经营公路概念。将经营公路定位为“轻奢产品”，使用者付费，甚至采用差时收费等方式完全市场化操作；公益公路则定位为“平价产品”，不以利润为服务目标，实行以费养路。

四、结语

收费公路行业的发展既要致力于化解眼前的困顿，更应着眼于持续经营能力和公路价值的公益属性；既要算各方利益得失的“小账”，更要算增进我国“五位一体”总效益的“大账”。