激励科技创新税收政策的国际经验及对我国的建议

谭丽焱

摘要：税收政策是激励科技创新的基础性和支柱性制度安排，具有普惠、公平特点，符合国际惯例和市场经济国家通行做法，在目前国际经贸摩擦加剧的背景下，研究借鉴国际激励科技创新的税收政策，对推动我国激励科技创新基础性制度建设具有重要的现实意义。

关键词：科技创新;税收优惠;税收激励

中图分类号：F812.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0192-03

一、激励科技创新税收政策的类型和特征

（一）税收激励的分类

从国际来看，激励科技创新的税收政策主要有研发费用税收抵免或加计扣除政策、创新型企业所得税优惠政策、风险投资税收激励政策、研发设备进口免税或加速折旧政策、研发人员股权激励政策等。

1.从税收激励的作用对象看，可分为税基优惠和税率优惠两种类型。税基优惠是指直接减少创新主体应纳税所得额的一种优惠方式，即缩小计税依据来减少税收，如美国研发费用税收抵免等。税率优惠是直接降低应纳税额税率的一种激励方式，如我国高新技术企业所得税减按15%征收政策等。

2.从税收激励的实现方式看，可分为直接优惠和间接优惠。直接优惠是指直接减免科技创新主体的税款，主要包括减税、免税、退税等。间接税收优惠主要是政府变相为纳税人提供的无息贷款，从而减轻税收负担，主要包括延期纳税、加速折旧等;还有一种间接税收优惠是降低创新主体的要素投入，间接支持创新主体科技创新，如风险投资税收激励政策。

（二）税收激励的主要特征

税收激励是市场经济国家常用的支持科技创新的财政政策，它通过市场来配置资源，是一种事后激励行为，其主要特征表现在以下几个方面：

1.税收激励具有普惠性。与财政补贴相比，税收激励覆盖的范围较广，具有普惠、公平、可预期特点。

2.税收激励的长期效应较好。相对财政补贴政策，税收激励在短期内效应较弱，但长期激励效应较好。

3.税收激励具有稳定性。只要符合激励条款就能获得长期支持，有效增强了企业研发活动的积极性。

二、发达国家激励科技创新的税收政策

科技创新是提高经济竞争力和综合国力的重要支撑，美国、日本、英国、加拿大等国把促进科技创新作为主要的战略任务。由于税收政策具有普惠性、长期性等优点，成为了各国政府推进科技创新最重要的手段。本文梳理了多国推进科技创新的相关税收优惠政策经验，为进一步完善我国科技创新税收优惠提供参考。

（一）税收法律体系完善

完善的税收法律法规是科技创新税收优惠政策有效实施和发挥的保障。美国、日本等国都通过法律法规的形式明确了相关税收激励政策，不断增强科技创新税收支持政策的规范性和权威性，保障政策激励效果。如美国制定了《小企业技术创新发展法》《国内收入典法》《联邦技术转移法》等一系列促进科技创新的法律，为自主创新提供了良好的法律保障，极大促进了科技产业的发展。

（二）较为普遍地实施普惠性的税收优惠

绝大多数国家科技创新税收优惠政策没有行业或领域的限制，适用于所有企业科技创新，具有明显的普惠性。若为实现特定战略目标，多数国家会选择在现有优惠的基础上，增加特惠条款，加强优惠力度。如英国为进一步促进初创型和中小企业研发，在实行130%的研发加计扣除的优惠政策上，加强税收力度，规定对初创型和中小企业实行175%的优惠政策。

（三）税收政策体系完备

发达国家注重建立完备的税收优惠体系，包含降低税率、免税等直接优惠和技术准备金、研发费用加计扣除、研发人员税收优惠、研发设备优惠、风险投资优惠等间接税收优惠政策。这一政策组合拳涉及到科技创新的整个产业链，在很大程度上降低了企业科技创新投入、科技成果的转化的风险及投资人再投资成本。同时，不同的税收优惠不具有独占性，只要企业满足条件就可以同时享受多种类型的优惠政策。

（四）重视对科技创新的前期投入

随着国际创新竞争加剧，各国政府非常重视科技创新前期投入的支持，针对企业研发支出和风险投资的优惠政策成为重要的工具。如美国充分重视风险投资对创新的激励作用，实行优惠的资本利得税，最高税率为28%，低于个税最高35%的税率，天使投资于政府认可的高科技企业，可享受更为优惠的税收优惠措施;新加坡研发费用加计扣除比例高达400%，远高于我国175%的比例。（见表1）

三、我国激励科技创新的税收政策及存在问题

目前，我国政府针对科技创新实行了一系列税收优惠措施，包括企業所得税、增值税、关税等多个税种，并对软件、集成电路等行业给予了特殊优惠政策。（见表2）

虽然我国税收优惠政策在推动科技创新中发挥着重要作用，但与国际主要发达国家和地区相比，我国激励创新的税收优惠政策存在以下的不足。

（一）税收优惠分散在众多政策文件中，未形成专门的法律体系

我国支持产业科技创新的组织部门主要是国务院，以及财政部、税务总局、国家发展改革委、科技部等部委，各部门在职能范围内负责促进产业科技创新发展的相关政策制定和组织工作。科技部和教育部系统主要支持产业的基础研究和应用研究创新阶段，对产业化阶段相对支持较少;国家发展改革委和工信部系统则主要支持产业化阶段，而对研发阶段关注相对不足;国务院和财政部根据国家产业发展战略、规划等，制定相应财政政策。这种条块分割的行政组织体系，在一定程度上导致了出台相关政策时缺乏统筹协调的规划和顶层设计，使得政策相对分散，缺乏系统性。此外，部分税收政策未上升到法律层面，主要是部门规章，立法层次不高，运行体制不顺畅。

（二）缺乏对科技创新发展不同阶段的统筹考虑

产业科技创新发展主要历经创新研发、产品化和产业化等三个阶段。三个阶段所面临的风险和特征是不同的，因此，在税收政策的支持力度和作用方式上也应存统筹考虑，找准方式和着力点。如创新研发阶段具有高风险、高成本和高外溢性等特征，对税收需求力度最强，应以事前激励方式为主，政策的着力点应为通过相应的税收优惠政策来降低物质、人力和资金等投资要素成本，最大程度地降低研发成本和风险;而产业化阶段风险相对降低，应以事后优惠为主，政策的着力点应为提高税收收益，促进再投资。现行税收政策设计没能充分结合创新产业发展的阶段特征，在初创期企业、创新研发阶段以及产业化阶段缺乏针对性的支持政策，政策措施一体化功能效应还不能有效发挥。

（三）税收优惠形式相对单一

我国激励科技创新的税收优惠政策主要通过降低税率和免税来减轻符合条件纳税人的税收负担，以直接优惠为主。直接优惠是一种事后激励方式，只有在企业存在盈利的情况下才能享受到優惠政策。而科创型企业前期投入较大、风险较高，在这个阶段更需要相应的激励措施来提高企业投资意愿。且我国是以所得税为税收优惠的主体的国家，涉及所得税优惠政策条款较多，而对加速折旧等间接税收优惠政策运用较少。此外，所得税优惠、增值税优惠等优惠政策大部分只针对特定产业和规划布局内企业，普惠性也不足。

（四）税收优惠政策限制条件较多

我国科技创新税收优惠政策有很多，但大多优惠政策以企业规模、所有制、行业领域等作为划分依据，企业在享受税收优惠时不仅会受到多个部门和多重条件的限制，而且可能存在许多政策重复交叉等问题。如高新技术产业和技术先进型服务企业都需要同时满足多项指标才能享受到优惠政策。一些初创及中小型科技创新企业很难同时满足所要求的条件，达不到高新技术企业认定资格，很难享受到相关的优惠政策，而这些企业正处于最需要鼓励和支持的阶段。此外，纳税企业在申报优惠时，还存在实际操作难度大等问题，不得不放弃享受税收优惠。

四、完善我国激励科技创新的税收政策的建议

为充分激发科技创新的活力和动力，建议充分借鉴国际经验，进一步加大税收优惠力度，系统运用直接优惠和间接优惠相结合的手段，构建完善的激励科技创新的税收体系。

（一）制定针对科技创新的税收优惠专门法律

基于创新链各环节，梳理完善创新链全链条的税收优惠政策，对现行繁杂、零散的各项激励政策加以整合，建立科技创新税收优惠信息共享平台，提升税收政策的系统性，使企业能快速获得和检索相关税收优惠信息，并在平台上开展税收优惠政策宣传和讲解，引导企业正确、快速使用相关优惠政策。在此基础上，制订针对科技创新的税收优惠专门法律，提高创新税收激励政策的法律地位。

（二）根据产业链特征多样化税收优惠形式

目前我国税收优惠形式单一，以所得税优惠为主，政策空间有限。同时，我国的税收优惠侧重于产业链下游，针对研发环节、基础研究等方面的税收激励力度较小，可能使具有较强创新能力但处于孵化期的企业缺少亟需的支持，导致“技术空心化”。因此，应根据科技创新产业链发展的特点，在税收政策设计上，建立一种间接优惠和直接优惠有机结合的激励机制，不仅能降低企业科技创新活动的高风险和不确定性，还能增强其收益和促进再投资创新。如，探索对于科技创新人员实行个税优惠;探索投资基金所得税税率穿透政策，对天使投资、vC、PE等投资于科技创新企业的，按其投资的高科技企业所得税税率缴纳所得税。

（三）提升科技创新税收优惠的普惠性和力度

尽可能减少税收优惠政策的企业行业、规模、技术以及区域等条件限制，适度减少高新企业、先进技术服务企业等相关资格认证指标，降低税收优惠政策门槛，使科技创新的优惠政策成为激励企业科技创新行为的普惠性政策。对国家亟需、符合国家的发展高科技产业、初创创新型和中小型企业的研发活动可采取在普惠性优惠基础上，加强优惠力度。同时，放宽科技创新支出核算的范围，把和项目科技创新有关的实际支出均纳入扣除范围。不断完善和优化政策操作流程，尽可能简化企业享受税收优惠政策手续，建立信息共享机制，减少纳税人重复报送，使申请流程更简便化和易操作，缩短审核时间，切实为企业科技创新服务。