从社区治理到社区营造：范式变迁还是模式创新

杜莉佳

摘要：社区是现代化发展的缩影，是我国社会治理的主要单元。随着人们生活质量的要求不断提高，完善社区的治理和营造势在必行。社区营造致力于通过自下而上的方式构建一个打造社区共同体的行动体系，改变以生活文化为中心的人并协调人与人的关系，真正实现社区多元治理格局。同时总结了我国目前社区营造的现状，提出推动社区营造顺利开展的路径建议。

关键词：社区治理;社区营造;共同体;自下而上;参与式治理

中图分类号：C916 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-022-02

引言

改革开放后我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，人民的生活水平有了大幅度提升。随着后工业化时期的到来，城市化的进程不断加快，与此同时带来的社会结构失衡及固化、社会总体运行风险等问题愈演愈烈。社会生活变得空前复杂。社区既是社会治理的基石，也是进行社会治理最基本的载体。作为社会系统的基本单元，如何实现多元主体有效协同参与涉及社区共同利益的公共事务成为研究的重点及目标，然而在实践中社区治理没有达到预期效果。此时，以“人”为本的社区营造逐渐走进大众视野。有学者认为这是范式变迁，但也有学者认为它仅仅是社区治理的模式创新，不能称得上是一种新的范式。那么我们应该如何看待这个问题？又该如何结合我国的经验事实来推动社区营造的开展？

一、从社区治理到社区营造的发展逻辑

不同于社区治理自上而下开展社区事务，社区营造是指居住在同一地区的人们共同处理社区生活议题。他们通过集体行动的方式，解决问题的同时也创造共同的生活福祉，逐渐地在居民和居民之间以及居民与生活环境之间建立起紧密的互动与联系Ⅲ。20世纪90年代以来。社区营造发展成为城市更新与社区改造运动，在许多亚洲国家和地区掀起热潮，其中又以日本开展得最为持久，台湾已经取得成功，我国许多学者和社区工作者借鉴国外及台湾的成功经验进行探索实验。从社区治理到社区营造的发展过程有其内在的逻辑性。

1.社会背景：打造社会共同体

社区治理倡导将多元主体的力量相整合，形成合力，但对各主体之间的权责利没有做出明确的界定，各主体难以连接成一个整体。而社区营造的核心价值是要创立社区共同体意识：（1）打造以生活需要为主的生活共同体;（2）打造以交往需要为主的关系共同体;（3）打造以个性化需要为主的体验共同体;（4）打造以联动需要为主的协作共同体。（5）打造以精准需要为主的生态共同体。

2.价值观念：创造美好生活的需要

我国的政治体制深受历史传统的影响，出现了资源禀赋差异的，出现社会发展区域不平衡、不公平现象，导致了社会矛盾。想要为人民创造美好的生活，就要打破国家主导社区治理的既定框架，真正实现社区多元治理格局。因此我们必须借助一种创新性的话语体系对自下而上的话语进行扶持和推动，而社区营造致力于构建一种以自下而上的体系，试图改变生活共同体中的人及协调人与环境的关系，打造可持续发展的社区共同体。同时巧妙运用政府部门、社区居民等多主体的协力合作来实现自主性的社区价值。

3.实践方式：从威权式治理到参与式治理

我国社区的发展很大程度上是国家与社会关系变革的结果。社区治理在实践过程中形成了行政型、自治型和混合型三种中国特色的社区治理模式。行政型治理模式强调政府的权威，容易造成政府与社区之间紧张的对立关系，没有表达居民利益的渠道。自治型模式虽然在一定程度上可以增强居民的自组织能力和参与意识，但一旦缺乏多主体间的有效互动，就难以保障社区的整体利益，也就无法保证社区共同体的健康稳定发展。混合型模式下的多元主体因为缺乏赋权，参与主动性及合作能力不足，社区治理队伍的权益难以保障。按照理论设想，社区治理模式是一种由行政型社区逐渐向混合型社区和自治型社区过渡的过程，最终实现多元主体的参与及积极互动与合作，即通过社区指导、政府出资、群众自发参与以解决民众实际生活问题的共同参与平台的搭建。

社区治理强调政府指导，主张控制和防范社会，不断强化行政型色彩，而社区营造的目的在于构建一种“参与式的民主”机制，所有主体的权利是平等的，自觉遵守共同认可的规则，对社区公共事务进行科学民主决策，能够弥补“代议式民主”或“直接民主”的缺陷。强调从需求角度出发，通过有效利用和创新社区资源，带动更多居民参与社区营造。从这个层面来说，社区营造不仅仅是社区治理模式的创新，而是一种范式变迁，它追求的是一种参与式民主的价值理念，更加注重公民的利益需求。

二、我国社区营造的现状

为了推动社区营造在我国的顺利实施，国家在政策出台方面给予了大力支持，全国各地也积极响应，在社区开展了一系列建设实践，如上海市浦东新区周家渡街道，选择与复旦大學国务学院合作，形成了“党建引领+居民参与+社区协商+小区营造+智慧应用+长效机制+多方合力”的基本战略，探索党建引领下的城市基层社区整体治理新模式;还有银川市荣锦苑社区借助社工的力量，打造互惠互助的社区关系。尽管这两个地方的社区营造取得了一定的成功，但是其他地区的社区营造还存在以下障碍与困境：

1.居民参与积极性不强

我国社区营造仍然以政府自上而下的统筹和安排为主，任务层层分解和下达，社区工作人员包揽了大部分事务。社区居民自主参与的积极性较低，居民普遍存在搭便车的心理，事不关己高高挂起。对于那些由社区牵头丰富社区居民生活的活动配合度很低;和自己的切身利益相关或相当感兴趣的事务，才会选择性地参与。其中尤为引起关注的是，居民对于选举、成立业主委员会或社区重大决策等关系到公民政治权利的事务，态度都非常消极甚至冷漠，可以反映出居民的政治意识还有待提高。

2.社区文化认同不足

丰富多彩的社区文化是社区营造的灵魂，为社区注入新的力量，有助于改善社区居民的生活质量。许多社区活动由居委会发起，居民仅作为活动的参与者，积极性较低。相较于年纪较大的居民，年轻人和中年人很少参与社区活动，当然这是由多种因素综合作用的结果。但也反映出在小区文化建构中，很难将各年龄阶段的小区居民全部凝聚在一起，居民缺乏对社区文化最基本的认同。小区文化的营造不能契合大众的需求，对小区发展营造的持续认同就会大打折扣。

3.社区主体权利出现结构性失衡

虽然目前政府致力于吸纳其他主体参与我国的社区营造，但是其他主体难以有效参与到具体的社区营造中来，心有余而力不足。这是因为现有的共治平台不仅主体参与不足，而且多元治理主体只有少部分参与权、监督权和建议权，尚未被赋予实质性的决策权，政府职能部门仍然掌握实际的主导权。出于对社会维稳的考虑，一些基层政府对居民自治行动采取不同程度的行政干预，如业主的自主维权等事务，居民自治的积极性受到很大的挫伤。

三、推动社区营造的路径建议

既然社区营造是一种新的范式，就要形成新的配套机制。台湾社区营造的精髓是在纵向上借助于自上而下的力量对自下而上的话语进行扶持和推动，大陆也要学习这种方式。有学者创造性地提出了“活动带动+人物拉动+组织推动”的社区营造发展策略，为我国社区营造提供了新的思路，可以从以下方面着手：

1.党建引领社区营造

理论上，想要推动社会治理和服务向基层的下沉，党建引领下的治理型服务更易于实现社区治理和服务在供给侧的创新，更大程度满足人们的需求。实践上，加强社区治理和服务，有力破解社区治理主要矛盾，关键在党建引领。要承认社区党组织的领导核心作用。一是强调政治导向功能作用。扶植一个政治坚定、密切联系群众的社区党组织领导班子。组建一支高素质的社区党务工作者队伍，吸纳社区居民中的骨干。二是发挥资源整合功能作用。形成一个社区共建、多元共治、资源共享的工作协调机制。三是发挥维稳功能作用。为居民创造美好的社区环境，密切关心与居民切身利益相关的事情，提升居民幸福感。

2.发动多元主体力量

一方面，应该意识到社会组织不可或缺的力量，持续加大对社会组织的培育和孵化力度，逐步形成社区指导、政府出资、群众自发参与的共建共治共享的氛围。另一方面，社区参与有助于提升个人的幸福感和获得感，因此，应大力宣传鼓动社区居民的参与热情。可利用微信、微博等新媒体加强居民对社区建设和发展的关注。通过开设相关培训、搭建多样化参与共治平台，建立自下而上的社区满意度测评体系，赋予居民参与小区治理的必要权利。同时，进一步完善小区党组织体系、行政体系和共治体系三个层面交叉融合的协商议事体系。

3.增强社区文化认同感

要积极打造“以人为本”的社区文化，把建设社区文化真正视为关乎社区居民需求的事业，而且要与时代紧密结合，兼容并举，既包括现代文化，又要传承和发扬传统文化;既要形成社区特色文化，又要适当吸纳其他优秀社区文化，打造居民喜闻乐见的大众文化。居委会可通过举办社区音乐会、知识讲座等文化活动，加大社区文化資源的投入。同时整合小区资源和外部力量，加强对外交流并与专业的机构合作，实现文化资源的高效配置，增强居民的文化自信和深度认同。最为重要的还有大力宣传搭建和谐友好的邻里关系，增强小区凝聚力。

四、结语

社区营造虽在台湾获得了一定成效，但在大陆还是一种试点状态，还不能确定未来是否会出现成效，又是否会在实践过程中与理论观念发生偏差，作为一种新的范式，是否能够发挥预期的效果，有效弥补当前社区治理存在的不足，这些问题都是要在今后的实践中不断解决的。“政府主导、专家设计、居民配合”是我国社区营造的传统模式，短时间内不仅有着充足的资源投入、专业的规划设计，还有看似明显的社会成效。然而居民的兴趣一旦消减，就会退出和缺席社区营造活动，社区建设最终会演变为应付上级检查的形象工程，仅仅起到宣传效果。政府掌握主导权造成资源配置效率低下，模板式营造经验难以适应社区的差异化，同时也剥夺了居民的主体参与机会，限制了社区组织的发育空间。想要真正实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社区多元治理格局，其核心还是在于冲破长期以来制约社区治理创新的制度束缚和意识落后，引入更多社会资源，激发多元主体的创新和创造活力，不断与时俱进更新社区营造的理念。