地方政府在城市群发展中的作用研究——基于滇中城市群与黔中城市群的比较分析

黄穆艳

(云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091)

进入21世纪以来，纵观整个全球的经济发展态势，以大城市为核心发展起来的大都市圈已经成为主导经济最活跃的区域，城市群之间的分工、合作和竞争将会影响着国家政治、经济的重大格局。就黔中和滇中而言，城市群建设中确实存在诸多问题，比如：中小城市发展速度跟不上核心城市；城市群经济发展水平比较低；地方政府在城市群建设中未充分发挥其作用。本文通过滇中、黔中城市群发展现状的比较分析，发现贵州省在黔中城市群建设中起到至关重要的作用。贵州省现行经济健康发展，结构转型升级势头良好，效益显著提高，新兴产业发展的成功经验值得借鉴。

一、滇中城市群发展现状

城镇化水平不断提升。21世纪以来，云南省城镇化率不断提高，新型城镇化成效良好。就云南省自身来看，从2008年的33%增加到2016年的45.03%，年均增长1.43个百分点，2016年，云南省城镇化率为45.03%，比2015年提高了1.7个百分点(图1)。整体而言，云南省仍是全国城镇化发展水平相对落后的省份之一。

图1 云南省城镇化率与全国城镇化均值比较图

由于近年来云南省经济的高速发展，城镇空间的加速扩展，除省会城市昆明外，其他城市呈现发展严重不协调现象：只有昆明土地城镇化快于人口城镇化，其他城市都属于人口滞后型，土地城镇化快于人口城镇化[1]。

产业结构逐步合理。从三大产业占全省GDP的比重来看，2008年三产GDP的比重为17.9∶43.0∶39.1，全国列第19位，为近12 年来的排名最高年份。2014年，云南省的第三产业的占比首次超过第二产业，这标志着云南省经济主导由第二产业转为第三产业。2015年,云南省三大产业的比重为15．1∶39.8∶45.1。2016年，三次产业比重为14.8∶39.0∶46.2，到2017年三产占比变14.0∶38.6∶47.4。自2008年起，十年间第一产业占全省经济总量的比例下降3.9个百分点，第二产业下降4.4个百分点，第三产业则上升8.3个百分点(表1)。云南省三大产业中，虽然第一、二产业比重一直在下降，第三产业比重上升，但第二产业占全省经济总量比重依然很大。

表1 云南省三大产业比重(单位：%)

年份第一产业第二产业第三产业200817.943.039.1200917.341.840.9201015.344.740.0201116.145.638.3201216.042.941.1201316.242.041.8201415.541.243.3201515.139.845.1201614.839.046.2201714.038.647.4

基础设施不断完善。(1)交通基础设施。“十二五”以来，在党中央的领导下，省委、省政府大力扶持基础设施建设，云南省初步形成以昆明为中心的公路、铁路、航空交通网络体系。“十二五”末，云南高速公路里程达到23.6万公里，其中包括高等级公路(二级及以上公路)里程16 200公里，高速公路4 005公里；铁路运营里程约3 000公里，沪昆高铁已成为中国东西方向最长的高铁路线；民航业也发展迅速，现有13个航运机场。(2)信息基础设施建设。2016年4月15日，云南省人民政府召开视频电话会议指出要加快云南省新一代信息基础设施建设，加快推进“全光网省”建设，为“云上云”行动计划的实施奠定坚实的基础。2017年9月，云南省提出了“一部手机游遍云南”的新概念。当前，云南省光缆总体长度达75.53万公里，互联网宽带用户数量456.9万，光纤宽带用户数量185万，移动宽带用户数量2313.5万。

生态文明治理。2007年，云南省初步进行生态文明建设实践，启动了“七彩云南保护行动”，开展了“七大生态文明建设行动”①，率先实施生物多样性保护的十大工程。2009年，云南省第一次召开环保工作大会，确定了全省环保工作的重点是争当全国生态文明建设排头兵，此外，还出台建设“森林云南”的决定。2008年，云南省正式实施“滇西北生物多样性保护行动”，成立了中国西南野生生物种质资源库、云南省生物多样性保护基金会、云南省生物多样性研究院。其中，在以滇西北和滇西南为重点的生物多样性保护工作中，资金投入近70亿元[2]。2013年出台《关于争当全国生态文明建设排头兵的决定》，决定中强调“生态立省、环境优先”，要同步进行经济建设与生态建设。

智慧城市建设。2012年，在“宽带中国”国家战略的推动下，云南省85%电信宽带用户网速超过20M。2015年，云南省提出实施“云上云”行动计划，出台了通信网络基础设施政策文件，主要包括云计算、大数据、互联网+、电子商务、以及跨境电子商务等领域。2016年，全省致力于实现“全光网省”建设，实现100%覆盖城镇家庭100M光宽带，大大提升了云南信息化水平。云南省主要是要通过改善生态环境，提升信息基础设施建设水平，完善智慧城市基础设施建设，创造宜居的城市生活环境，最终实现“智慧旅游”。

二、滇中地方政府在城市群建设中的主要举措与不足之处

缺乏创新性的发展理念。工业在云南省的城镇化中占主导地位，依然有高耗能，高排放，高污染的工业型企业。因此，云南省城镇化面临的最为迫切的问题就是环境污染问题。省政府出台了一些环保性政策，短时间内改善了局部环境，然而，大部分城市的污染问题并没有得到有效的解决。滇中区域内水资源、矿产资源、旅游资源十分丰富，但是综合开发利用效率不高，环境保护力度也不够。

信息化水平整体偏低。多年来，云南省大力推进电子政务建设，政府信息化水平有所提升，社会各方面的信息化水平也有所上升。但是，全省信息化发展水平仍处于全国的末尾。总体而言，全省信息化应用效果并不理想，“三网”(电信网、广播电视网、互联网)融合工作进展缓慢，数据开放与共享平台的投入不足、建设不够，如：信息化公共服务平台、电子商务平台等，这些都表明云南省信息化应用总体不足，信息化系统的社会经济效益也不强。

地方产业发展缺乏政府的引领。合理的产业布局是城市群成为区域增长极的重要支点。因此，城市群要想不断提升城市群的综合发展水平，就要统筹产业的协调规划，促进产业的转移升级，优化产业结构合理。就云南省的产业布局，三大产业的占比是有所优化，但第二产业长期占主导地位，第三产业的增长力度不足，此外云南省的特色支柱产业，缺乏政府、大型企业的有力引领，导致滇中地区经济在全省经济总量中的贡献不足。

现代化国际中心城市的打造力度不够。昆明市受水资源、梯度资源的限制，区域内的农业、工业、服务业的发展等都受到极大的限制。从三大产业来看，二、三产业具有轮换主导的特征，资源密集型产业比重偏高，战略性新兴产业发展不够充分。2016年，昆明市三大产业结构为4.7∶38.6∶56.7，呈现“三二一”的结构。第三产业成为主导产业的原因主要是昆明市依靠旅游为主，服务业的发展态势比较平稳。纵向上，昆明产业发展方面取得了显著成效，但横向上，发展的不充分与不足仍然明显[3]。

三、黔中地方政府在城市群建设中的主要举措及给滇中城市群的启示

(一)黔中地方政府在城市群建设中的主要举措

牢抓顶层设计，坚持长期战略性创新型发展理念。近年来，贵州省紧抓生态和发展两条全新的发展理念，牢记“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以大数据的思维模式，加快经济增长方式的转型升级，正在科技创新引领的可持续发展道路上继续前行。省政府大力推进“千企改造”工程，出台了一系列的指导性文件，为“千企改造”工程·大数据专项行动制定了行动方案。省政府还出台新兴产业的发展规划，甚至出台专门的支持意见扶持重点和重大项目的实施。除此而外，聚焦于创新驱动的研究，在理论、政策、实践支撑上提出了极具前瞻性和针对性的对策和建议，出版了大数据发展报告，还出版了《块数据》、《DT时代》、《创新驱动力》等专著。

数据开放与共享，提升政府治理能力。政府管理服务水平的提高不仅取决于体制和制度创新，还取决于技术创新。贵州省顺势而为，借大数据“政府+”之力，实现了智慧型政府运作方式的顺利转变，贵州省正在书写政府治理新篇章[4]。贵州省率先开展大数据地方立法工作，2016年3月1日起开始实施全国首部大数据地方法规。2014年7月，“云上贵州”系统平台的建设正式拉开了贵州省政府数据开放与共享的序幕。此后，建成了中国首个公共资源交易大数据平台。2016年12月，“云上贵州”平台的正式启动使贵州成为了全国第一个在云平台上共享四大基础图书馆的省份。除“云上贵州”外，贵州还建成了“数据铁笼”、“党建红云”等大数据信息交换共享平台，这大大提升了行政机关的工作效率。另外，贵阳市区内逐步实现公共场所免费WIFI全覆盖，为促进社会、企业与个人动态数据资源的整合奠定了基础[5]。

借外力登高处，创新型合作方式。国家“一带一路”、长江经济带等战略的实施，为黔中承接国内外产业转移打下坚实的基础。此外，依托各种开放性平台，贵州省加强与全国重点区域的合作，积极提升对外开放水平，探索出一条与其他内陆城市群与沿海延边省份不同的新型合作方式。2013年下半年,贵阳市提出以“中关村贵阳科技园区”为出发点，探索极具特色的跨区域产业协同发展模式，构建了区域合作和互动发展的新格局。中关村,是国家自主创新示范区,这次的合作被誉为两个“国家级示范”的合作。2013年9月，贵州省全面启动“一站一台”(首都科技条件平台贵阳合作站、北京技术市场贵阳服务平台)，这个平台整合利用了贵阳与北京的科技资源，成为贵阳“借首都这艘大船出海”的有效通道，为贵阳创新驱动转型发展谱写了新篇章。

大数据产业助推经济发展方式转型升级。大数据产业的发展具有广阔的商业机遇和应用价值，将推动贵州省经济发展方式的转型升级，改变新一轮的产业竞争格局。2015年，贵阳市联合北京市科委共同建立大数据战略重点实验室。同年，贵阳市正式启动中国首个大数据交易所，建立交通大数据孵化器，打造贵阳市交通大数据产业创业孵化平台。2016年5月，贵阳大数据创新产业(技术)开发中心成立。2017年5月，“2017中国国际大数据产业博览会”在贵阳召开。统计数据显示,从2012 年到2015 年，贵州大数据信息产业规模总量从450.9 亿元扩展到2011.5 亿元，年均增长高达64.6%[6]。2013 年贵州省GDP总量位于全国倒数第六位，但近几年贵州地区生产总值增长率连续五年位居全国首位，GDP 年均增长超过10%。2017年，全省生产总值比上一年增长10.2%，增速高出全国平均水平3.3个百分点，居全国首位。

打造创新型中心城市。“十三五”以来，贵阳市开启了建设“创新中心城市”的新征程。贵州省政府准确的把握了新时代的脉搏，指明把贵阳打造成为创新型中心城市作为贵阳市的重大战略发展方向。作为黔中地区发展的“火车头”，贵阳市积极调整结构，促进发展方式转型升级。2010年贵阳被确定为“国家创新型试点城市”并连续6次获“全国科技进步考核先进城市”称号。大数据产业的发展为贵阳市“创新型中心城市”的打造注入创新力。2016年，贵阳市总生产规模高达3157.7亿元，经济增长速度连续四年位居省会城市首位。2017年，全市地区生产总值实现3537.96亿元，同比增长11.3%，经济增速保持全国第一的位置，且是唯一以两位数增长的城市。

生态文明建设引领全国新风尚。贵州省是我国生态文明建设的风向标,其省会城市贵阳市是全国生态文明建设的排头兵。1999年，贵阳市便开始开展各种城市文明提升活动。贵阳市先后于2002年、2005年、2008年三次获得“全国创建文明城市工作先进城市”称号。2012年，贵阳市成功批复了我国第一个生态文明城市规划。2013年，贵州省政府成立了我国第一个专门成立的生态文明管理机构-贵阳市生态文明建设委员会，这是生态文明建设体制的一次重大创新。2011年，贵阳首次评上“全国文明城市”②荣誉称号。同年，贵阳市成功获得“国家卫生城市”奖牌。截止到2017年，贵阳市连任了三届“全国文明城市”荣誉称号。

(二)黔中地方政府的举措给滇中地方政府的启示

注重创新性的发展理念。贵州省扎实推进绿色发展，坚持以节能为动力，促进绿色发展，积极转变经济增长方式。另外，贵州省把科学技术作为“第一生产力”，创新作为“第一动力”、人才作为“第一资源”，始终坚持以大数据为导向，走不同寻常的科技创新之路，其发展成效有目共睹。因此，云南省要想可持续发展，必须创新发展理念，牢固树立生态文明观，促进资源节约型和环境友好型发展。正确处理当前与未来发展需求之间的关系，注重经济效益和社会效益，同时也要重视生态效益，切实环境保护措施和防治环境污染，不断调和经济社会发展、人口、资源、环境等要素。

政府信息化建设提升政府治理能力。在政府治理这个新课题上，贵州顺势而为，借大数据“政府+”之力，建立了一系列信息交换与共享平台，实现了智慧型政府运作方式的顺利转变。“云上贵州”为贵州省政府数据开放共享平台。目前，“数据铁笼”平台已应用于财政收支管理、国有资产管理、政府采购等领域。“党建红云”平台也有效地监督行政权力的运行。为此，云南应借助“互联网+”、“中国制造2 025”、国家大数据等国家重大战略，加快推进“五网”建设、“云上云”行动计划，搭建政府信息共享和开放平台，早日实现政府信息公开化运作。更应把信息化和信息产业作为实现全省经济社会跨越式发展的新动力，为实现全省经济社会转型升级不断实践创新驱动新发展。

注重政府对城镇化的宏观调控。城镇化滞后严重影响土地、环境资源、人口城镇化发展态势，还妨碍经济社会的可持续发展。两省的城镇化率均有逐渐上升趋势，但贵州近年来城镇化率增速快于云南。贵州省城镇化率从2007年的28.24%增至2017年的44.15%，年均增长1.59，而云南省城镇化率从2007年的31.6%增长到2016年的45.03%，年均增长1.34%(图2)。2017年，贵州省城镇化率达到46.02%，比2016年提升了1.87个百分点，连续增幅位居全国第一位。为此，云南省政府理应根据自身区位、资源及产业的优势，提升滇中地区甚至全省的城镇化发展水平。

图2 贵州省、云南省城镇化率增速

政府引领产业转型升级，促进经济发展。市场主导型和政府为主导型国家都非常重视新兴产业的顶层设计。贵州省跟随世界发展的步伐，在产业选择、培育及招商引资方面，明确拒绝污染，杜绝“饥不择食”现象，引入以朝阳产业为主的新兴产业。近些年，贵州省经济总量不断扩大，增速全国领先，综合实力稳步提升。2012年，云南GDP冲破万亿，贵州省则是2015年首次突破万亿元，近年来两省GDP总值的差距不断缩小。就增速而言，云南省、贵州省的增速都远高于全国的平均水平。从2010年起，贵州省的增速反超云南省，其中有些年份遥遥领先(图3)。在此情势下，云南省应借自身生态优势，充分发挥自身“后发优势”，积极调整现有的产业结构，优化传统的支柱产业，大力培育节能环保的新兴产业和绿色产业。养老产业是目前新兴产业的前兆，云南省可根据自身的区位、气候优势，可在普洱、红河地区发展养老基地，打造养老产业新园区。

图3 贵州省、云南省2008-2017年GDP及增速

打造区域性中心城市。2016年9月，昆明市明确提出要将昆明建成辐射南亚、东南亚的区域性国际中心城市。(1)区域性国际中心城市。中心城市集聚了信息、技术、知识及人才等创新要素，能激发整个地区的科技创新能力。昆明市要把创业创新作为提高行业核心竞争力的重要手段，努力将昆明市打造成为全省“大众创业、万众创新”示范区、区域性国际科技创新中心。(2)造区域性国际文化交流中心。春城昆明是一个文化底蕴深厚的城市。昆明应优先实施文化战略，把文化作为城市建设和城市发展的核心，形成高度的文化意识和文化自信，不断扩大文化影响力和文化辐射力。此外，积极争取中央、地方政府的支持，建文化交流平台、具有示范性和带动性的重大文化产业园，致力于把滇池国际会展中心、国贸中心打造成昆明举办国际性、专业性会展的重要基地，建成国际性会展城市[7]。

四、结语

云南省有良好的开放性区位优势，而贵州属于内陆省份，按理说云南省的发展条件比贵州省要好。当前，黔中城市群带动全省转变跨越式发展，已成为贵州省全方位对外开放的“领头羊”。滇中、黔中城市群作为云南省、贵州省的核心发展区域，发展规模相仿，但黔中城市群发展速度更加强势。新时期，贵州省抓住了千百年难遇的重大发展先机，举全省之力发展以大数据为引领的新兴产业，发展成效显著。因此，云南省政府应着眼于滇中城市群发展的顶层设计，引入创新型发展观念；加快推进信息化建设以推动经济转型升级；利用信息化平台-“云上云”提升政府治理能力；重视产业的选择、引导、规划、培育及发展；注重核心城市的创新能力和综合竞争力的提升；致力于把昆明打造成区域性国际中心城市、文化交流中心；生态经济发展也不容忽视。另外，依托昆明呈贡信息产业园、玉溪华为云计算数据中心、保山国际数据服务产业园，先行先试，积极争取国家的支持，开创全省社会经济发展的新局面。

注释：

① “七大生态文明建设行动”是指环境法治、环境治理、环境阳光、生态保护、绿色创建、绿色传播、节能降耗。

② 全国文明城市简称文明城市是指在全面建设小康社会过程中市民整体素质和城市文明程度较高的城市，是反映城市整体文明水平的综合性荣誉称号，是目前国内城市综合类评比中的最高荣誉，也是最具价值的城市品牌。全国所有城市品牌中含金量最高、创建难度也最大的一个。