美国外国投资国家安全审查制度的历史变迁、制度设计及中国的应对

冀 承 郭金兴

一、引言

美国作为当今世界上唯一的超级大国，是经济规模最大的发达国家，2018年GDP总额首次突破20万亿美元，全年GDP增速达2.9%，高于市场预期，经济增长前景依然非常强劲。美国经济近年来保持着平稳增长，离不开全球资本的战略推进和外国资本的大量涌入。

第二次世界大战以来，伴随着经济全球化浪潮的迅猛发展，全球经济活动的国际化程度加深，国际分工体系发生着深刻变革，资本流动规模日益扩大，这一状况也在外国投资加速流入美国方面有所体现。在美国的经济发展繁荣的过程中，外国投资的增加对美国在扩大出口、提供就业、增加税收和提高制造业竞争力等诸多方面发挥着重要的作用，直接为美国经济走出全球金融危机带来的萧条做出了突出贡献。但是，与此同时，伴随着近几十年来美国国内就业机会的持续减少、收入不平等程度的加剧以及产业空心化，推动着“逆全球化”浪潮的产生与集聚，这一浪潮引发了对经济全球化停滞与国际经济政治秩序存续安危的广泛担忧，美国对外国投资安全审查上的政策态度也变得愈加保守。

美国政府在对待外国资本的流入上持有相对开放的态度和秉持自由市场的理念，但这并不意味着美国在外国投资的监管审查方面毫无作为。为了防止外国投资对国家安全形成危害并进一步强化外国投资国家安全审查机制，美国政府在2017年开始对美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)主导的外国投资国家安全审查制度进行一系列改革，最终在2018年8月完成立法改革程序，总统特朗普签署了《2019财年国防授权法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，NDAA)，其中《外国投资风险评估现代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，FIRRMA)也作为里面的一部分正式生效，大大强化了外国企业或机构赴美投资的国家安全审查机制，而且对来自中国的投资将会重点关注并区别对待。这对本就面临着美国长久以来巨大国家安全审查障碍的中国企业形成了更为严峻的挑战，使得中美贸易争端扩大到投资领域，双方互动空间进一步复杂化。

与此形成鲜明对比的是，中国对美国企业赴华投资的开放态度和立场目前并未因美国挑起贸易摩擦和严格的投资审查机制而改变。2019年3月15日，中国在全国人大二次会议的闭幕式上正式表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，以制度保障了中国进一步扩大对外开放，保障外商投资的合法权益，促进外国企业和机构积极来华投资，营造透明和公平竞争的市场环境，给外商投资以更多的信心和动力，从而充分统筹利用国际和国内两大市场和两种资源、拓展经济发展的空间与释放经济发展的活力。

基于以上研究背景，本文选取美国外国投资国家安全审查制度为主要研究对象,第二部分将主要梳理美国外资审查制度的历史变迁与发展脉络，涵盖第一次世界大战至今长达一百余年的4个重要历史阶段；第三部分将详细论述外资安全审查的制度设计，分析审查外资的执行机构CFIUS、审查外资的严格程序和监管外资的一系列法律法规；第四部分则利用CFIUS对中国企业赴美投资进行审查的相关案例和美国经济分析局发布的数据，分析外资审查制度改革对中国赴美投资造成的负面影响；最后一部分将提出一些有针对性的措施，以有效应对美国外资审查新制度给中国投资产生的不利影响，进而促进中美经贸关系的协调健康发展。

二、历史变迁与发展脉络

美国作为西方国家中的后起之秀，在建国初期的一百多年里对外国投资一直持有欢迎和开放的态度，没有制定任何法律对外资开展安全审查。第一次和第二次工业革命期间美国吸引了大量来自欧洲的外国投资和先进技术，这对推动工业化进程和经济繁荣发展起到了重要的作用。然而，随着美国在19世纪末成为世界第一工业大国，出于外国投资的涌入可能导致美国技术外泄和国内关键行业被控制等影响国家安全因素的考虑，其自由开放的外国投资准入政策在20世纪初发生了重大变化，开始运用外资审查来减少国家安全风险。

美国外国投资国家安全审查制度从无到有，从建立到强化的过程历经第一次世界大战至今的一百余年时间，不断在调整与变革之中。这一制度的历史变迁与发展脉络大致可以划分为以下四个阶段。

(一)第一阶段：制度初建，审查宽松(第一次世界大战到1973年)

在第一次世界大战期间，德国向美国的化工业投入大量资本，加强德国的工业制造能力以更快的打败协约国。美国在参战后担忧外国投资引发的国家安全风险，国会于1917年便通过《与敌贸易法》(Trading with the Enemy Act，TWEA)，授予总统在国家处于战争或国际紧急状态时可以采取措施阻止敌对国家投资并购本国企业的交易行为，干预外国跨国企业所控制的美国子公司与其母公司之间的内部交易，并且拥有没收征用外国企业在美投资的权力以便将敌对国家所控制的资产收归国有。

第一次世界大战后，美国国会又对无线电广播、电信、电力、航运、银行等特殊领域设置了外国投资的限制，通过了包括《无线电法》(Radio Act of 1927)、《紧急银行救济法》(Emergency Banking Relief Act of 1933)、《电信法》(Communication Act of 1934)、《联邦电力法》(The Federal Power Act of 1935)、《商船法》(Merchant Marine Act of 1936)等一系列相关法律法规，上述颁布的法律在一定程度上限制了20世纪30年代和40年代外国投资大量涌入美国的关键行业与特殊领域。1950年朝鲜战争的爆发，美国为支援前线战场和加强国防生产能力，制定并发布了《国防生产法》(Defense Production Act of 1950)，该法第721节(Section 721)经过多次修订已成为美国审查外国投资的一项基础性法律。

总体而言，在这一时期，美国对外资的国家安全审查相对宽松，国内大部分行业领域对外资非常开放，没有综合性的外资审查法律或专门的审查执行机构来限制外商在美国开展投资工作。

(二)第二阶段：制度成型，审查强化(1974—2001年)

20世纪70年代，石油输出国组织(OPEC)国家在“石油危机”中通过大幅度提高油价赚得了巨额利润，进而大举投资于美国各行业，这引发了美国社会舆论的震动，纷纷担忧其投资的真实意图，怀疑其投资目的是获取政治利益并破坏美国经济，可能威胁到国家的稳定与安全。于是国会开始对外国投资进行严格的监管，在1974年和1976年相继出台了《外国投资研究法》(Foreign Investment Study Act of 1974)、《国际投资调查法》(International Investment Survey Act of 1976)，授权美国总统以及商务部、财政部可以监测和追踪大量流入美国的外国投资相关信息并向国会提交报告。行政部门也对美国民众和媒体的疑虑予以回应，1975年福特总统发布《第11858号行政命令》(Executive Order No.11858)，创建了CFIUS这一跨部门委员会，授权其监管外国在美直接投资并调控美国对外国投资的相关政策，重点工作是监控与评估外国投资对国家安全所产生的影响。

随后20世纪80年代日本经济强势崛起，而美国在此期间财政赤字剧增并伴随着巨额贸易赤字，美国与欧洲国家联手压制日本，迫使日本签订《广场协议》(Plaza Accord)，推动日元对世界主要国家货币的汇率大幅度升值。日本转而利用货币升值的优势进军美国市场，对美投资迅速增长。1987年日本富士通试图收购美国军用电脑芯片制造仙童半导体公司，此举引发了国会议员对国家安全可能受到威胁的担心，直接导致国会于1988年通过了《综合贸易与竞争法》(Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act)，其5021条款对1950年《国防生产法》的第721条款做出了修正，即《埃克森—弗洛里奥修正案》(Exon-Florio Amendment)。该法案授权总统可以在证据充分时采取任何适当措施，阻止或禁止任何可能危害国家安全的外国企业收购美国企业的行为。里根总统随即发布《第12661号行政命令》(Executive Order No.12661)，授予CFIUS对外国投资进行审查的权力，并向总统提交审查报告。

老布什总统上任后，进一步完善了外国投资国家安全审查的有关法律，制定《埃克森—弗洛里奥修正案》的实施细则，在实体和程序上对该法案做了许多重要的补充，即《外国投资者兼并、收购与接管条例》(Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons of 1991)。1992年，美国国会又出台了《1993财年国防授权法第837(a)条》(Section 837(a) of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993[P.L. 102-484])，也被称为《伯德修正案》(Byrd Amendment)。该法案对1988年的修正案做出补充修正，增加了在特定情况下对投资收购行为进行强制审查的新规定，即任何试图收购美国公司的由外国政府控制或代表外国政府行事的外国公司必须接受强制性的国家安全审查。

克林顿政府时期，出于总统竞选时降低失业率和大规模减少赤字的承诺，同时冷战结束苏联解体，美国缺乏战略竞争对手。克林顿总统的内政外交政策聚焦于经济的快速发展，注重吸引外国企业赴美投资，对外资的审查力度较小，使得外国投资国家安全审查制度在这一时期基本没有大的变动或调整。

(三)第三阶段：制度成熟，审查范围扩大(2001—2016年)

2001年“9·11”事件是美国全球战略的分水岭，大幅度提高了对国家安全的警戒级别，促使美国对外国投资采取非常谨慎的态度。2001年10月小布什总统签署颁布了《美国爱国者法》(USA Patriot Act)，将国家安全的含义延伸到本国重要基础设施，强调与金融服务、电信、能源、交通相关的关键行业对国家安全的重要性。

2006年来自海湾国家的大额收购案引发了美国公众对国家安全可能受到威胁的担忧，呼吁进一步强化外国投资的安全审查。随后2007年国会通过立法对《埃克森—弗洛里奥修正案》进行第四次修订，即出台了《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007，FINSA)。该法案扩展了国家安全的具体范畴，正式将关键行业、关键技术纳入外资安全审查范围，对有政府背景的外国企业强化审查与限制，标志着美国外国投资国家安全审查制度逐渐走向成熟。2008年美国财政部还根据该法案对外国投资者的收购实施更为严格的监管，制定了《外国投资者兼并、收购与接管条例》(Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons of 2008)，将CFIUS对外国投资的审查规范进一步予以明确并规定外资并购审查依据不再以持股比例10%为限，这进一步扩大了对外资审查的范围。

奥巴马总统执政时期，美国陷入金融危机的泥淖之中，为了推动经济走出萧条与降低居高不下的失业率，鉴于中美两国之间密切的投资利益，美国政府重申自由开放的外资政策，启动了双边投资协议(Bilateral Investment Treaty，BIT)范本，以法律规范促进中国企业赴美扩大投资规模。这一时期内国会没有出台新的限制外国投资的法律法规，外资安全审查政策相对宽松。

(四)第四阶段：制度改革，审查全面加强(2017年至今)

2017年特朗普总统上任以来，对外实行保护主义，收紧外资管制，限制外国跨国企业对关键敏感行业的大规模投资，维护美国的核心竞争力，开始对美国外国投资国家安全审查制度进行全面的立法改革。同年11月，美国参众两院的议员都提出改革外资审查制度，加快制定FIRRMA，经过历时半年的讨论和修改，于2018年7月和8月分别获得众议院和参议院的正式批准，最终由特朗普总统在8月13日签署生效。

这一法案是自2007年FINSA出台以来对美国外国投资国家安全审查制度进行的最大规模的改革，回应了美国政府和社会对改革外资安全审查相关法律的要求，对CFIUS的审查对象、审查范围、审查程序等进行了全面系统的修订。FIRRMA扩大了CFIUS的审查范围，明确将接近军事设备的特定不动产交易列入受管辖交易的范围，重新界定关键技术和细化关键技术的类型，并新增网络安全的内容，把恶意网络活动纳入监管范围。为加大CFIUS的审查权限，FIRRMA增加危害国家安全的考虑因素，扩大排除司法审查的范围，新增在审查或调查过程中中止受管辖交易的权力，并扩充CFIUS审查交易的人员编制，延长审查时限和完善审查程序，严格审查来自“特别关注国家”的交易行为。这意味着美国在这一阶段全面加强外资审查，进一步防范外国投资给国家安全带来的不利影响。

三、制度设计

美国是世界上吸引外国投资最多的国家，其严密的外资审查、监管和控制体系，使得外资不仅能够为美国的经济利益服务，而且不会威胁到国家安全。2018年新出台的FIRRMA，集中反映了美国外国投资国家安全审查在2007年FINSA通过后历时十余年的实践而形成的与时俱进的制度设计与最新发展动态，目前美国外资安全审查制度主要由负责审查外资的执行机构CFIUS、审查外资的严格程序和一系列监管外资的法律法规所构成。

(一)审查外资的执行机构CFIUS

CFIUS是美国对外国投资开展国家安全审查的跨部门委员会，负责对可能威胁国家安全的外国投资交易项目进行监控、审查和调查，然后将调查结果上报总统，最终由总统裁定是否中止或禁止外国收购、并购或接管从事州际贸易的美国企业的行为。同时CFIUS每年还要定期向美国国会汇报审查情况，构成了总统、国会和CFIUS三方共同审查监管外资的行政体系。这个审查外资安全的行政体系权力级别远高于其他国家同类型的审查体系，体现出美国对外资影响国家安全的高度重视，而总统、国会和CFIUS三方的权力制衡，则降低了个别机构过度揽权所造成的潜在安全风险。

CFIUS历经数次立法改革，已经从原来只负责收集分析外国在美投资信息的研究机构升格成为了掌握着外资安全审查重要权力的决策辅助机构。CFIUS设立在美国财政部，由16个行政部门和白宫机构的代表组成[注]CFIUS的16个行政部门和白宫机构的代表中，行政部门为财政部、司法部、商务部、国土安全部、国防部、国务院、能源部和劳工部；白宫机构为美国贸易代表办公室、科技政策办公室、管理和预算办公室、经济顾问委员会、国家经济委员会、国家安全委员会和国土安全委员会，还包括国家情报总监。其中有投票权的 CFIUS的代表是财政部、司法部、商务部、国土安全部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室以及科技政策办公室的负责人；同时一些白宫机构在适当情况下可以列席和参加CFIUS的工作，包括管理和预算办公室、经济顾问委员会、国家经济委员会、国家安全委员会和国土安全委员会；另外国家情报总监和劳工部长是无投票权的法定当然成员。，其法定主席是财政部长，财政部投资安全局局长担任常务主席，负责日常管理和运作的相关工作。总统在外资安全审查中也扮演着非常重要的角色，在收到CFIUS提交的调查报告后，总统需要在15天之内做出最终决定，在此期间只有总统才有权阻止外资交易的进行，CFIUS只有建议总统阻止外资交易的权力。国会虽然不是行政执法机构，却是美国外资审查制度最主要的监督者。为确保其监督作用的有效发挥，相关法律规定CFIUS在完成审查程序后，其主席和代表应向国会成员进行书面通知，在完成调查程序后，尽快向国会提交书面报告并说明调查结果，同时在每年7月31日之前，CFIUS须向参众两院的司法委员会提交年度报告。

(二)外资审查的严格程序

由于近年来美国经济平稳增长，逐渐走出金融危机的影响，外国投资大量涌入，使得在实践过程中判断外资交易项目是否影响国家安全时变得更为复杂。2018年通过的FIRRMA在审查程序和审查期限上对美国外国投资国家安全审查制度进行了部分修改，新增强制申报制度和延长15天的审查时限。在具体的外资审查程序中，CFIUS采用逐案审查的方式，包括交易当事方主动自愿申报和CFIUS单方发起审查程序。不管交易是否属于受管辖交易，法律并不要求交易方一定要主动申报，新增的强制申报是在自愿申报的基础上，要求外国投资者在收购时如果涉及到美国企业的重大利益并且外国政府在此交易中拥有重大利益，交易当事方必须进行强制申报。

如果涉及可能会危害国家安全的外资交易，CFIUS的组成机构就可以单方发起审查程序，其进行外资审查的整个流程可分为三个阶段：审查、调查和总统裁决。从CFIUS收到材料到总统做出决定，全部周期不超过120天。

首先，CFIUS常务主席确认交易方提交的申报材料完整有效后，会立即发给委员会的所有成员，审查期自下一个工作日起为期45天，审核期内各成员分别对交易材料进行评估和审核，如果CFIUS在审查期内或审查期结束后确定该交易不涉及美国国家安全，常务主席就会通知相关交易方不予调查，同样如果审查后决定需要进行调查，常务主席会立即书面通知开展调查工作。其次，调查期的45天内CFIUS在必要时可以强制交易各方提供所需要的材料，也可以召集全体成员进行讨论，并决定是否通过与交易当事方或相关第三方进行协商达成缓解协议以便更好地解决潜在风险。同时如果牵头机构负责人认为交易案件非常复杂，可以将调查期延长15天。最后，调查程序结束时，CFIUS必须给总统提交调查报告，并可以向其提出处理的相关建议，总统需要在15天的决策期内做出裁决是否对该交易进行否决。

在审查期或调查期内，投资交易方可以向CFIUS提出撤销审查的要求，CFIUS根据相关规定予以批准和附加撤销条件，会要求交易各方在未来每个时间点汇报交易的后续进展，并且CFIUS将持续跟踪该交易的后续动向。依据CFIUS向美国国会提交的2015年年度报告，如表1所示，在2009—2015年间共计770个案件中只有40%的案件进入了调查阶段，绝大多数申报到CFIUS的交易案件都在审查期内就结束审查，同时在总统裁决期被否决的案件也相对较少，在2009年到2015年间也只有2012年的1起涉及中国企业赴美投资的案件被总统以国家安全为由下令阻止双方进行收购交易。

(三)审查监管外资的法律体系

美国外国投资国家安全审查制度在第一次世界大战至今的一百余年的时间内，随着实践过程中外国投资引发的国家安全风险日益复杂化和多样化，从1917年通过的《与敌贸易法》到1988年《埃克森—弗洛里奥修正案》再到2018年最新出台的《外国投资风险评估现代化法》，美国国会在不断完善外资审查监管的相关法律法规，形成了由法律、修正案、实施细则和行政命令构成的细致完整的法律体系(见表2)。

表1 2009—2015年CFIUS对外资安全审查的案件统计情况

资料来源：CFIUS 向美国国会提交的2015年年度报告(2017年9月公开发布)，https://www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-investment/Documents/Unclassified%20CFIUS%20Annual%20Report%20-%20(report%20period%20CY%202015).pdf(2015年数据是当前所获得的最新官方数据)。

表2 审查监管外资的法律体系

资料来源：郑雅芳.美国外资并购安全审查制度研究[M].南京:中国政法大学出版社,2015:5-92；孙哲,石岩.美国外资监管政治:机制变革及特点分析(1973～2013)[J].美国研究,2014,28(03):45-46.

四、美国外资审查制度改革对中国赴美投资的影响

近年来随着中国经济的迅速崛起，一跃成为世界第二大经济体，中国企业“走出去”成为了必然选择。美国作为世界上最发达的经济体，拥有广阔的市场、发达的金融系统、先进的科学技术以及丰裕的人力资本，其优越的投资环境吸引了大批中国企业赴美开展投资并购。尽管在2017年之前美国外国投资国家安全审查制度逐渐走向成熟，审查范围不断扩大，但双边经贸关系发展势头强劲，贸易投资往来频繁，中国企业赴美投资前景良好。美国经济分析局的统计数据显示，2008—2016年中国对美直接投资规模呈迅速上升趋势，2016年投资规模创造历史新高，占外国对美投资的比重首次超过2%(见表3)。依据荣鼎咨询公布的数据，选取中国对美部分行业直接投资的情况，整理得出表4，可看出中国对美直接投资涉及的行业非常广泛，投资领域日渐多元化，涵盖了美国汽车制造业、服务业、能源业、金融业、信息技术、房地产业等多个领域。其中，房地产和酒店业是投资规模最大的行业，而且2008—2016年各行业的投资都稳中有升，增长幅度较大。

然而，自2017年美国总统特朗普上任以来，重新调整国内外经济政策，加速推动外资审查制度的改革，出台FIRRMA以全面加强外资监管。同时，中美关系出现重要拐点，美国官方对华战略定位出现重大变化，直接影响美国政府对中国企业赴美投资的政策和态度。在新出台的FIRRMA中要求美国商务部长向国会和CFIUS在2026年前每2年提交一份关于中国企业赴美投资交易情况的报告，特别规定对来自中国的投资将会重点关注并区别对待。这一时期，中美贸易争端愈演愈烈，中国对美投资规模呈现出显著下滑的趋势。由表3和表4的数据可以看出，2017年中国对美投资规模以及各行业的对美投资都大幅度减少，呈现出锐减之势。

表3 2008—2017年中国对美直接投资情况 单位：百万美元，%

资料来源：依据美国经济分析局(BEA)发布的数据整理计算得出， https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm。

表4 2010—2017年中国对美部分行业直接投资情况 单位：十亿美元

注：N.A为缺少相关数据。

资料来源：依据荣鼎咨询The US-China FDI Project中的数据整理得出， https://rhodiumgroup.gistapp.com/us_china_foreign_direct_investments。

中国对美投资的下滑趋势与CFIUS近年来重点针对中国的投资交易进行国家安全审查密不可分，这进一步加剧了中国对美投资的负面预期。从2009—2018年因CFIUS审查而被撤销的部分中国企业赴美投资的统计数据来看(见表5)，这十年间特别是2017年特朗普总统上任以来，CFIUS频频以威胁国家安全为由阻止中国企业收购美国同类型企业，导致数十项中国企业赴美投资的正常交易项目因此流产，给中国企业造成巨大的投资损失，并且审查范围主要集中在半导体、金融服务、新材料、大数据等新兴的高科技领域，美国试图遏制中国高科技领域崛起的意图不言自明。

表5 2009—2018年因CFIUS审查而被撤销的部分中国企业赴美投资

资料来源：中华人民共和国国务院新闻办公室. 白皮书:关于中美经贸摩擦的事实与中方立场[R/OL].(2018-09-24).http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/37884/Document/1638295/1638295.htm；George Shen. CFIUS Takes a Consistent Approach to Chinese Investments in U.S. Assets under Trump Administration-Data Shows[EB/OL]. (2018-06-24). https://www.dorsey.com/～/media/ Files/Uploads/Images/Ward CFIUS-Chinese-Deal-Review.

根据CFIUS向美国国会提交的2015年年度报告，2013—2015年间CFIUS共发起对39个经济体的387个外资安全审查案件中，中国企业作为交易方受到CFIUS审查的案件数量不断攀升，连续三年成为被CFIUS发起审查数量的国别排行榜首位，2015年达到29件，占所有审查案件总数的19%，创造历史新高。自1988年《埃克森—弗洛里奥修正案》授权美国总统有权最终决定是否阻止可能威胁到国家安全的外国投资交易行为，在长达30年的过程中，只发生过5起由总统亲自下令阻止外资交易的情况，然而否决的这5起案件全部与中国企业相关(见表6)。

五、中国的应对策略

中美贸易争端在2018年12月的G20阿根廷峰会上虽然已暂时落下帷幕，双方随后开展了多轮经贸高级别磋商以进一步落实中美两国元首双边会晤所达成的重要共识，但是双方的摩擦已从贸易领域扩大到投资领域，美国为增加对华经济博弈和谈判的筹码，出台了FIRRMA以法律形式强化对外国投资的国家安全审查，将中国列为“特别关注国家”以严格审查中国对美投资，预计未来短时间内中国企业赴美投资仍将处于低迷状态。

为了规避2018年美国国会新通过的FIRRMA给中国投资带来的严重不利影响，并避免美国将关税壁垒与投资壁垒以及出口管制等议题相联系，中国政府和企业应共同努力，可以从以下几个方面采取有针对性的措施，以便有效应对美国外资审查新制度给中国投资产生的负面影响。

表6 1990—2018年被美国总统下令阻止的外资交易

① 2018年的这起案件虽然表面上是新加坡博通公司收购美国高通公司，并没有中国公司的直接参与，但实际上这起收购案件与中国相关。美国害怕收购后削弱高通公司在全球竞争力和领先地位，使得华为等中国电信商在5G标准制定方面增加影响力，进而威胁到美国的国家安全。

资料来源：中华人民共和国国务院新闻办公室. 白皮书:关于中美经贸摩擦的事实与中方立场[R/OL].(2018-09-24). http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/37884/Document/1638295/1638295.htm；Executive Order: Presidential Order Regarding the Proposed Takeover of Qualcomm Incorporated by Broadcom Limited[EB/OL].(2018-03-12). https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-order-regarding-proposed-takeover-qualcomm-incorporated-broadcom-limited.

(一)全面深入多方位了解美国外国投资国家安全审查制度

美国外国投资国家安全审查制度是中国对美投资必须面对的客观事实，全面深入多方位了解这一制度是中国企业实施“走出去”战略的必要功课。在美国外资审查制度中寻找应对审查的方法能够最大限度节省应对时间与成本以有效化解审查障碍，避免在投资活动中遭受较大的损失。

中国企业需要深入研究FIRRMA的最新规定，可以利用简易申报来降低投资风险与调整投资策略，向CFIUS积极提交自愿陈述以表达投资诚意，从而代替正式的书面申报以节省时间；同时应积极利用磋商程序在审查过程中加强与CFIUS的沟通，使得CFIUS可以全面了解投资交易的相关情况，有助于保证审查的顺利推进和提高审查效率。新出台的FIRRMA进一步强化了国会在国家安全审查中的监督权，可以利用相关利益集团进行游说以获得国会议员在投资交易案件中的支持，向议员更多的阐明中国赴美投资的目的只是为了获取更多的商业利益而非获取关键技术以威胁美国国家安全，这样可以在一定程度的影响到CFIUS或总统的审查决定。

(二)加快推动中美双边投资协议(BIT)的谈判

奥巴马政府在金融危机后为鼓励中国企业扩大对美投资的规模，开始进行中美双边投资协议(Bilateral Investment Treaty，BIT)的正式谈判，但几经曲折，没有在奥巴马总统八年任期内顺利完成全部协议的谈判。自特朗普总统上任以来，BIT谈判停滞不前，再次被搁置。

当前中国正在与美国在经贸领域开展多轮高级别磋商，应利用双方磋商的良好时机，向美国提出重启BIT谈判，以在FIRRMA严格进行外资审查的情况外寻求其他更具有可行性的国家安全审查救济的渠道。中国在BIT谈判中可以要求美国明确国家安全的内涵和外延，从而有效化解FIRRMA增加国家安全的考虑因素给中国赴美投资带来的显著负面影响；同时在谈判中可以要求美国进一步细化国家安全例外条款的适用范围和规则，防止美国在审查中国投资交易时任意引用国家安全例外条款，从而降低中国赴美投资的风险与不确定性。

(三)提前评估赴美投资的法律和监管风险

中国企业在应对美国日益严格的外资安全审查之际，应从投资方自身性质、投资标的性质和第三方因素等方面加以考虑，注意防范对美投资的风险红线，提前评估赴美投资的法律和监管风险。

在进入美国市场之前，中国投资企业需要依据自身企业的性质进行充分的自我评估，特别是国有企业应提前对外资审查有全面的评估准备。如果投资标的涉及到国防、航空航天、大数据、新材料等关键行业或核心资源，同样需要对潜在风险有充分的估量和法律监管上的尽职调查，进行安全风险的全面评估。第三方因素也有可能影响到中国企业赴美投资，由于美国对一些国家采取经济制裁，如果中国企业与这些国家开展商业往来的话，会面临相关的记录审查和合规问题，因此在这些国家从事商业交易之前，应对未来涉及到的对美投资的法律监管风险有深入的了解。