西部内陆自由贸易试验区建设的政策思考

何 杰

2013年9月，我国首个自由贸易试验区在上海诞生；2015年4月，第二批自由贸易试验区在广东、天津、福建设立；2017年4月，第三批自由贸易试验区(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西)挂牌；2018年10月，国务院批复同意设立中国(海南)自由贸易试验区，我国自由贸易试验区形成“1+3+7+1”全新格局。基于前两批自由贸易试验区的成熟范本，第三、四批自由贸易试验区定位更准确、规划更科学，承载国家多个重大战略落地落实。

重庆、四川、陕西三个西部内陆自由贸易试验区挂牌成立，标志着国家将西部内陆地区纳入到自由贸易试验区整体建设的系统探索中。两年来，三地积极探索，取得了不错的成绩，为全面深化改革和扩大开放积累了经验。党的十九大报告提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，遵循这一要求，本文借鉴国内外自由贸易试验区建设发展的经验，对我国西部内陆自由贸易试验区的建设发展方式做了分析和探索。

一、西部内陆自由贸易试验区建设现状

(一)功能定位与试点任务

从国家批准的自由贸易试验区建设总体方案来看，三个西部内陆自由贸易试验区的功能定位和任务分工各有侧重(见表1)。陕西自由贸易试验区主要围绕“一带一路”建设，通过“一带一路”建设带动西部大开发，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。重庆自由贸易试验区主要发挥重庆战略支点和连接点重要作用，加大西部地区门户城市开放力度。四川自由贸易试验区主要建设内陆开放战略支撑带，打造内陆开放型经济高地，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。

总体而言，西部内陆的三个自由贸易试验区主要服务“一带一路”建设、服务西部大开发战略的深入实施、服务长江经济带发展、服务全面改革开放试验田，推动构建西部地区门户城市全方位开放新格局，打造内陆开放型经济高地，带动区域经济发展。

(二)政策支持与制度创新

为支持自由贸易试验区高效发展，各地均结合当地经济发展、产业结构等方面情况，配套出台了支持建设发展政策。陕西出台《中国(陕西)自由贸易试验区管理办法》《关于支持中国(陕西)自由贸易试验区深化改革创新若干措施的意见》《进一步支持中国(陕西)自由贸易试验区建设的若干意见》等政策，设计完成陕西自由贸易试验区考核指标和考核体系，建立健全自由贸易试验区保障机制。重庆出台《中国(重庆)自由贸易试验区管理试行办法》，截至2019年4月，共出台投资、贸易、金融和事中事后监管4个领域141条创新政举措。四川出台《中国(四川)自由贸易试验区建设实施方案》《中国(四川)自由贸易试验区协同改革先行区建设实施方案》《关于推进中国(四川)自由贸易试验区引领性工程建设的指导意见》，有关部门推出大量含金量高、操作性强的支持政策，推动四川自由贸易试验区建设进入更全面、更深入的开放新格局。

表1 西部内陆自由贸易试验区基本情况

自挂牌以来，三地紧紧围绕《总体方案》试验任务，在自由贸易试验区制度创新上取得了一定成果。截至2019年4月，重庆自由贸易试验区向国家上报了38项改革试点经验和创新典型案例，其中全国首创12项，21项成果从自由贸易试验区推广到全市，向国家提出系统化赋权建议35条。陕西自由贸易试验区向国家上报创新案例69个，创新案例累计达到262个，9项制度创新成果在全国复制推广。四川自由贸易试验区下放142项省级管理权限，在全省推行99项“证照分离”改革试点，形成400余个创新成果，其中49个上报国务院部际联席会议，上报的中欧班列集拼集运、公证“最多跑一次”、生产企业出口退税服务前置等已作为国务院第五批试点经验复制推广。

(三)招商引资与开放合作

应对经济下行压力，三地积极深化“放管服”改革，进一步完善社会主义市场经济体制，大力推行“证照分离”、最多跑一次等改革举措，优化审批流程来激发市场活力和社会创造力，催生了大量市场主体。截至2019年3月底，陕西自由贸易试验区新增注册市场主体40694户，其中企业数27457户(含外资企业347户)，新增注册资本6024.32亿元(含外资企业注册资本25.14亿美元)。陕西有进出口实绩的企业由2017年2944家提升到3341家，其中进出口总值超200亿元的企业由2家增加到4家，进出口总值超10亿元的企业由18家增加到22家。截至2019年3月，重庆自由贸易试验区内累计新增注册企业24485户，注册资本总额2500.79亿元人民币，引进项目1872个，签订合同(协议)总额5619.59亿元人民币。重庆自由贸易试验区全域货物进出口总额在全市的占比达到60%，利用外资占比达到25%。截至2018年底，四川自由贸易试验区累计新设立企业5.3万家，注册资本近7600亿元，引进外商投资企业628家，以不足全省1/4000的面积，贡献了近1/10货物进出口、近1/2的外商投资企业。

在开放合作方面，各地自由贸易试验区在发展过程中，不断探索与周边地区产业合作新路径，促进区域产业合理布局、优势互补、错位发展，具体合作成果见表2。

表2 三地自由贸易试验区开放合作成果

二、存在的主要问题

(一)机制创新不够

两年来，三地自由贸易试验区在制度创新上取得了一定成果，但与高标准的投资贸易规则相比仍有较大差距，负面清单条目略多，扩大开放的作用没有完全实现；出台的政策数量多，但有些改革呈现碎片化，尚未实现系统制度集成，改革效益未完全发挥；与国家战略联动需进一步增强，自由贸易试验区在“一带一路”中的地位和作用不够明确，各个自由贸易试验区之间的协同联动也有待加强。

(二)开放平台不足

以“打造与国际接轨的对外开放平台”为建设目标，对标国际和国内其他先进地区，西部内陆自由贸易试验区拥有的开放平台非常有限，难以承担更多的开放试验任务。虽然西部内陆自由贸易试验区拥有的开放平台在数量上与沿海自由贸易试验区相差不大，但开放平台所具备的功能条件相差甚远，四川和陕西自由贸易试验区均缺乏水陆港开放。

(三)营商环境不佳

从企业注册数量(包含外资企业)和注册金额来看，三地依托自由贸易试验区建设营商环境有所改善,但仍有进步空间。与沿海自由贸易试验区相比，外商投资企业数量差距较大。西部内陆自由贸易试验区受区位、人才、基础设施等因素影响，吸引外资的能力与沿海相差甚远，营商环境还有待提高。

(四)经济基础薄弱

从地区生产总值来看(见表3)，2018年四川省人均地区生产总值仅为上海市的36%，陕西省人均地区生产总值仅为上海市的47%，重庆市人均地区生产总值仅为上海市的48.8%。从三次产业结构来看，内陆地区，第一产业占比偏大。从进出口总额来看，差距明显。尽管内陆地区得益于自由贸易试验区和“一带一路”建设，增速非常快，四川省和陕西省增速分别达29.2%、29.3%，但进出口总额太小，不及广东省的9%。

(五)人力资源短缺

尽管各地区纷纷出台了人才新政，如：重庆出台《促进中国(重庆)自由贸易试验区人才发展的若干措施》；四川出台“十二条”人才福利；陕西出台“23条人才新政”，但人力资源缺口较大，尤其是缺乏金融、国际贸易、航运物流、国际营销、股权投资等专业性高端人才。

表3 各地区2018年相关数据对比表

注：“—”表示数据不详。

数据来源：各地区2018年国民经济和社会发展统计公报。

三、推进西部内陆自由贸易试验区建设的政策思考

第一、二批自由贸易试验区的建设实践，为西部内陆自由贸易试验区的建设提供了宝贵经验。以十九大精神为指导，以“‘一带一路’建设为重点”“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”“优化区域开放布局，加大西部开放力度”，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，立足于西部内陆实际情况，从打造制度创新新高地、全面开放新平台、高质量发展新载体、国际营商环境新区域四个方面提出思考。

(一)打造制度创新新高地

西部内陆自由贸易试验区应在借鉴国际先进做法的基础上，进一步突出区域特色的制度创新。通过制度创新，减少对要素流动的限制，实现资源更加合理的配置，降低企业交易成本，促进自由贸易试验区更快更好发展。

一是推进投资贸易自由化、便利化。全面清理审批事项，精简审批流程，最大限度推进并联审批。对标新加坡与上海标准，优化口岸作业、报关报检、查验等服务流程，提升国际贸易“单一窗口”服务功能，健全与跨境电子商务等相适应的便利化通关机制。制定《外商投资项目核准和备案实施暂行办法》，对负面清单外的外商投资项目、外商投资企业设立、一般性境外投资项目等实行备案制。出台自由贸易试验区出入境便利化措施，为外国人出入境、停留居留等提供便利。建立完善投资收益保障机制，允许符合条件的境外投资者自由转移投资收益。

二是推进与国际贸易相匹配的金融服务。鼓励金融机构在自由贸易试验区设立专门机构，鼓励法人银行机构与外资银行合作研发、销售跨境人民币理财产品，鼓励试验区内企业开展境外证券投资业务。引入股权交易中心等机构，为自由贸易试验区内企业投融资提供便利。支持自由贸易试验区发展科技金融，引进投贷联动试点银行在自由贸易试验区设立分支机构。鼓励社会资本设立融资担保基金，发展中小微企业贷款风险补偿资金池，探索社会资本参股政府性融资担保公司。推进融资租赁产业园建设，大力招引实力雄厚的融资租赁企业。

三是强化人才队伍保障。加大招才引智力度，建立人才直达通道，在签证、人事关系、配偶安置、子女就学、住房、工资津贴、职称评聘、科研启动经费等方面提供优质服务。健全人才激励机制，建立人才基金，对卓越贡献人才予以奖励，为自由贸易试验区建设提供强大人才支撑。促成与更多本地企业进行校企合作，培养更多实践动手强、具有高技能水平的职业人才。

(二)打造全面开放新平台

推进西部内陆自由贸易试验区建设转型升级，必须站在全国乃至全球发展大局中进行谋划，聚焦载体平台建设，加大争取力度，尽快补齐短板。如四川自由贸易试验区川南临港片区应从战略定位出发，主动对接“一带一路”和长江经济带建设，积极争取设立国家对外开放口岸、综合保税区，推动实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。

一是主动服务周边推进内陆协同开放。服务可以向三个地区推进，一是服务川南，应加快川南港口群合作研究，探索合作道路，推进物流通道整合共享、物流资源共同开发、物流能力共同提升，实现抱团发展，将川南经济区打造成为西南地区重要的新兴增长极。二是服务四川，应加快川内无水港布局，完善无水港合作机制，实现港口后移，就地办单；积极对接四川自由贸易试验区其他片区及川内城市合作，深化与铁路港、空港合作，共建四川对外开放多式联运物流中心，以物流集聚带动产业聚集。三是服务滇黔，应加强与周边重要物流节点城市联系，开展无水港建设，深化政务服务互办、园区共建、港口物流互通等合作，加快形成辐射川滇黔的多式联运体系。

二是打通对外开放通道，推进协同开放。协同开放重点面向三方面，一是建立东向协同开放合作网络，应依托长江经济带，以对接东北亚和21世纪海上丝绸之路为重点，加强与沿海沿边港口城市合作。重点与沿海沿江城市、自由贸易试验区和港口合作，建立以航运物流、口岸通关、产业转移、产业配套和人才交流等为重点的战略合作关系，畅通泸州港沿长江出海的口岸通关通道、航运物流运输通道；加强与港澳台、日本、韩国等贸易口岸城市的交流合作，推进国际市场与内陆市场双向互动。二是建立西向协同开放合作网络，应以蓉欧班列为纽带，以对接丝绸之路经济带为重点，加强与成都青白江铁路港、新疆阿拉山口合作，开通泸蓉欧班列并定期发班，探索建立铁水联运“一票制”合作模式；加强与德国杜伊斯堡港等欧洲主要贸易港口城市的合作，逐步扩大对欧进出口贸易；深入研究国家双边(多边)合作贸易协定，重点分析“一带一路”沿线国家产业发展需求，积极引进先进产能，建立国别产业合作园区，探索“双国双园”合作机制，实现国际产能双向流动。三是建立南向协同开放合作网络，以南向经滇黔桂对接孟中印缅经济走廊和21世纪海上丝绸之路为重点，加强合作，推动建立泸州至广西沿海口岸“江铁海”联运、泸州至云南沿边口岸“水铁公”联运等南向进出口贸易通道。探索以无水港、铁水联运为依托的产业合作新模式，挖掘沿边国际服务贸易和货物贸易潜力，打造21世纪海上丝绸之路、孟中印缅经济走廊连接长江经济带的重要枢纽节点。

(三)打造高质量发展新载体

西部内陆地区拥有巨大的市场消费潜力，随着生活水平不断提高，群众对进口商品需求增幅较大；同时，西部内陆地区产业发展相对落后。由此，推进西部内陆自由贸易试验区建设转型升级，应充分考虑区位条件、产业基础，聚焦制约高质量发展的深层次问题，大力发展加工贸易，提升贸易集聚和辐射效应。如重庆和四川自由贸易试验区应突出“临江”优势，重点发展加工贸易、保税贸易、综合物流等产业，打造“保税+贸易+物流”的新型贸易业态，探索走出一条不同于沿海地区发展转口贸易、离岸贸易的路子。

一是大力发展内陆加工贸易。加快推进加工贸易集聚发展，支持加工贸易向“研发+产业+物流”链延伸，从组装加工向研发设计、物流营销等环节拓展。围绕智能终端等高附加值产品，发展进出口贸易，以及相关产品的加工、维修、检测等服务。积极承接沿海地区电子、生物医药等高端加工贸易产业转移，探索引进“两头在外”出口加工制造业，引进国际优势产能，发展综保区进出口加工基地、综保区配套加工区，带动发展配套产业园区。同时，积极培育保税展示交易、跨境电子商务、转口贸易等新兴业态，开展进口汽车、生物制药等进境业务试点。积极探索信息化背景下服务贸易发展新模式，依托大数据、物联网、移动互联网、云计算等新技术，推动服务贸易模式创新，实现货物贸易与服务贸易协调发展。

二是加快构建加工贸易综合服务平台。充分借鉴国内外推进贸易便利化的成功经验，大胆探索口岸通关、结汇、退税、物流等功能合一的便利化举措，打造内陆国际贸易采购、调拨、销售、结算中心。创新适应跨境电子商务、保税展示交易发展的海关及检验检疫监管模式，完善适应区域货物集散需求的监管模式，构建适应生物医药制造及研发需要的监管保障，简化研发物资跨国调配手续，建立检疫为主、基本风险分析及产品追溯的质量安全监管机制。制定股权奖励个人所得税、企业所得税分期付款等促进投资的税收政策。加快建设快递分拨中心、省际物流配送中心。加快培育和规范冷链物流、高端精密仪器物流、危化品物流等专业化仓储物流产业，为西部地区产业发展提供多元化的仓储物流服务。加大跨境仓储物流企业的引入力度，推动建立多区域联动发展的跨境双向物流海外仓。

(四)打造国际营商环境新区域

推进西部内陆自由贸易试验区建设转型升级，应坚持需求导向，对标国际最为开放的自由经济区，着力营造符合内陆发展实际、与国际投资贸易规则相衔接的营商环境。

一是实施便利的监管措施。从世界上运行较为成功的自由贸易港来看，提供自由和便捷的管理措施都是很多国家和地区普遍推行的举措。受历史、地理等条件限制，西部内陆地区普遍存在区位偏远、交通落后、运输不便等“先天不足”，必须从便捷高效的管理措施等“软件支撑”着手，增强内陆自由贸易港的核心竞争力和国际影响力。如重庆和四川自由贸易试验区，应探索建设自由贸易港，关键是要创新管理体制，探索实行更加特殊的监管制度，实行工商、质检、食药监、物价、港航等地方监管智能一体化。特别是要学习借鉴新加坡的做法，加强地方与中央职能单位的监管、报备信息交换共享，建立“一站式”电子通关系统，最大程度方便企业报备、报批；大力探索保税港区扩区、放权及增加区内自由度，以风险管理代替传统监管。同时，应主动适应境内关外新形势，对接港区一体发展新趋势，形成内陆港、水港、空港等多港联动的良好格局。

二是争取最大的政策支持。给予最优惠的税收政策是海外自由港区吸引投资、扩大贸易活动的关键性措施。建设西部内陆自由贸易港，应对标世界先进自由经济区税赋标准，实行特殊财税制度，简化税种、降低税负，提升港口中转和离岸自由贸易竞争力，并逐步实现货物、资金、人员等要素的自由流动和高效配置。三地自由贸易试验区应争取跨区域协作，加强与邻国口岸、沿海沿江口岸、内陆口岸强化合作，构建便利的运输协作机制及一体化监管通关模式，打造贸易便利化协同体系，提升对外合作效率；积极争取市场主体的招引、培育优惠政策，引入优质资源，强化口岸经济支撑；争取国家高端人才输送政策，强化口岸发展智力支持，争取导入国家级实验室及研发中心，增强国际科研协作，建立完善留住人才的体制机制，以智力发展带动产业发展。进一步激发和保护企业家精神，引导企业树立更加强烈的市场意识、质量意识、标准意识、品牌意识、知识产权意识，培育更多的“百年老店”，推动企业向高质量发展。

三是建立完善的法制保障。政策具有应急性和灵活性的特征，而法律具有权威性和稳定性的优势。纵观世界自由贸易港发展史，多数设区国家都通过法律的形式固化所制定的政策，以法律法规的形式明确鼓励发展、限制发展内容，以便控制不利于经济发展的因素。为此，可参照国外自由贸易区或对外贸易区的成功立法经验，结合西部内陆自由贸易试验区发展实际，制定有关法律，使自由贸易试验区的建设发展有法可依。