导游自由执业保险的现实困境与制度设计*——基于利益相关者理论的视角

王业娜，韩玉灵

(1.北京经济管理职业学院 管理学院 北京 100102； 2.北京第二外国语学院 中国旅游人才发展研究院，北京 100011)

0 引言

随着我国人均收入的提高与全域化、大众化、定制化旅游时代的到来，游客出行方式散客超过团队并呈常态化趋势，2010-2017年间国内散客数量呈直线上升趋势且占比保持在94%以上(见图1)。在此背景下，游客对导游服务多元化需求与导游执业方式单一的供需失衡问题，传统导游管理体制存在的体制性障碍、政策性壁垒、结构性矛盾、封闭式管理等问题日益凸显、亟待破解。以问题为导向，经过两年多调研、酝酿(见图2)，原国家旅游局于2016年推出的导游自由执业试点，吹响了深化导游管理体制改革的号角。

图1 2008-2017年国内旅游散客数量统计

本文所指导游自由执业 ，是指符合条件的导游不经旅行社委派，通过第三方执业平台与有需求的游客建立服务合同关系，并依据双方协议提供导游服务的执业方式。比较传统执业方式，自由执业有两个特点：一是导游的民事法律地位发生变化，成为通过平台与游客建立合同关系、按照协议为游客提供服务的独立承担责任的民事主体；二是导游与游客法律关系的变化直接导致导游承担民事法律责任产生变化，由无责任或连带责任变为独立承担责任。由此可见，执业方式的转变较大程度提高了导游执业风险，而通过保险制度转移执业风险是世界通行做法。本文关于导游自由执业保险制度是基于导游执业发展趋势而设计，包含横向和纵向两个维度：横向维度包含社会保险与商业保险，纵向维度则包含导游人身保险与执业责任保险两方面。

图2 导游管理体制改革相关政策梳理

1 导游自由执业保险的利益相关者识别与现实困境

1.1 “多维细分法”与利益相关者识别

导游自由执业保险的利益相关者是指能够影响执业保险的产生、发展，执业保险制度建立、健全的所有社会性个体、群体和非社会性环境、因素的统称。析取原国家旅游局委托项目《导游自由执业试点评估》研究成果的关键词，笔者绘制了导游自由执业保险的利益相关者图谱(见图3)。

图3 导游自由执业保险利益相关者图谱

借助Wheeler的“多维细分”理念并将社会性、紧密性两个维度引入导游自由执业保险领域，其首要社会性利益相关者主要有导游、保险公司、保险经纪人、执业平台，次要社会性利益相关者主要有政府、行业组织；首要非社会性利益相关者有保险信息、产品层次、行业竞争情况，次要非社会性利益相关者有法律环境、配套机制。本文将从非社会性利益相关者的视角分析导游自由执业保险的现实困境，从社会性利益相关者的视角反思导游自由执业保险的制度构建(见图4)。

图4 导游自由执业保险利益相关者细分

1.2 现实困境与问题分析——非社会性利益相关者视角

导游是旅游活动的灵魂人物，旅游活动的特殊性决定了其岗位具有“风光与风险并存”的特点。从非社会性利益相关者的视角分析，导游自由执业保险存在着诸多现实困境：就行业竞争与产品层次而言，风险不确定性与保险市场缺失并存；就保险信息而言，市场潜力巨大与保险信息不对称并存；就法律环境而言，实践探索盲目性与政策法律滞后性并存；就配套机制而言，快速理赔需求与配套机制不完善并存。

1.2.1 风险不确定性与保险市场缺失并存

根据《导游自由执业试点评估》的调查数据分析(见图5)，被调查的2343名导游对自由执业的风险感知主要集中在：个人责任风险加大(72%)，保险得不到保障(63%)，劳动权益得不到保护(60%)等。结合导游工作特性，可将导游感知风险分为两类：一类是交通、意外事故、急性病、职业病等导游个体风险，一类是告知、警示、防范、救助中不当行为引发的工作风险。

然而，由于我国导游长期依附于旅行社管理，其社会、商业保险均处于缺位状态，并不足以规避导游自由执业带来的新增风险。根据《中华人民共和国社会保险法》第10、23、33、44、53条，专职导游作为旅行社的职工可以享受基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险，社会导游作为灵活就业人员虽然可以参加基本养老、医疗保险，但所需缴纳保费较标准劳动关系下的劳动者更高，且无法参加迫切需要的工伤、失业保险。根据中国保险监督管理委员会2018年数据，经营财产险的88家保险公司中仅有江泰、中国人民财产两家开展导游自由执业保险业务，导游商业保险市场仍处于寡头垄断的市场格局。现有保险产品还不能满足导游自由执业的多样化、个性化保险需求。

1.2.2 实践探索盲目性与政策法律滞后性并存

关于导游自由执业保险的实践探索主要表现为区域和执业平台两个层面，探索形式多样、以自发为主且引领性、盲目性并存：(1)区域层面以厦门、济南为典型。厦门于2011年以“财政补贴+社会捐助+导游缴纳”的形式率先推出导游综合统保项目，涵盖人身伤害、门诊医疗、重特大疾病三大保障，弥补了社会导游保障不健全、日常医疗保险缺失的不足[1]。济南于2016-2018年以财政资金形式为社会导游投保执业综合保险提供补贴，首创全国社会导游执业综合保险。此项保险涵盖医疗、住院、意外及执业责任保障，规避了导游因工作过失导致的旅程延误、人身伤害、财产损失风险[2]。(2)执业平台层面以同程、途牛、携程、久柏易游、阳光车导为典型。五个线上执业平台均以强制购买、免费提供或自愿的形式对导游执业险与意外险做出规定，但投保主体、承保人、保费和责任范围等方面内容不尽相同(见表1)。

表1 导游自由执业平台投保情况

根据《中华人民共和国旅游法》第56条的规定，现行法律确立的责任保险制度包括旅行社、承运人、住宿及高风险旅游项目4种，导游执业责任险目前仅在《“十三五”旅游业发展规划》《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》等文件中有所提及。虽然《导游自由执业服务规范》规定“自由执业导游员应当具有导游自由执业责任保险等强制性业务责任险”，但仅是标准层面且限于导游自由执业试点区域有效。政策法律的制定与实践探索相比往往具有明显的滞后性。

1.2.3 市场潜力巨大与保险信息不对称并存

12301全国旅游监管服务平台数据显示，截至2019年4月我国电子导游证换发人数近65万人，其中社会导游占比72%，约46.9万人的市场规模对于保险市场既是挑战更是机遇。但现实中导游群体的投保情况并不乐观，在既定的价格P0下(见图6)，导游保险市场的实际供给为Qs，而实际需求为Qd，实际供给小于需求Qs

图6 导游保险市场供需示意图

导游保险市场是典型的信息市场，其不对称信息主要涉及保险知识、保险技术与实务、私人信息与监管信息[3]。目前自由执业平台均与保险公司合作设计导游自由执业保险，保险人、保险设计及费用不尽相同(见表1)，因分散投保、缺乏专业知识，各执业平台需要面对谈判能力弱、信息不对称、交易费用高等问题。主要表现在事前、事中、事后3个环节，事前交易费用是平台与保险公司各自搜寻合作伙伴的成本，准备谈判发生的各种费用等；事中交易费用指谈判及签订合同的成本；事后交易费用指维护、监督及更改终止合同的成本[4]。

1.2.4 快速理赔需求与配套机制不完善并存

旅游活动的综合性、异地性特点，致使突发事故具有复杂性、集中性、广泛性等特点，造成的损失较普通事故也更具社会影响，客观上要求建立专业救援与快速理赔机制。但导游执业保险行业发展不足必然导致相关配套机制不完善，同时也受其发展制约。保险的相关配套机制包括纠纷调解机制、责任鉴定机制、保险基金等尚未到位，有关配套制度诸如投保主体、投保方式、相关者的权利义务、索赔制度等细化规定尚未规范。快速理赔需求与配套机制不完善并存，保险效用不能有效发挥，给导游自由执业保险的推进带来了阻力。

2 借鉴境外执业保障经验

根据原国家旅游局《导游职业发展研究》提供的资料，本文梳理导游自由执业保险较完善的美国、澳大利亚、日本、英国四国的保障体系(见表2)，以期对我国导游自由执业保险发展提供有利借鉴。

表2 境外导游执业保险经验梳理

资料来源：作者统计。

2.1 美国

美国导游职业的保障体系主要有养老保险(annuities and Pensions)、医疗保险(medicare)、职业过失责任保险(liability insurance)、旅行保险(travel insurance)4部分构成。

首先，养老保险主要由联邦退休金、企业年金和个人退休金3部分构成，联邦退休金是由政府主导、强制实施的社会养老保险，企业年金是由企业主导、雇主和雇员共同出资的企业补充养老保险，个人退休金则是由个人负责、自愿参加的个人储蓄养老保险。其次，美国并没有全民医疗保险制度，导游主要依靠商业保险进行医疗保障。第三，大部分地区并不强制、多以建议形式推荐购买导游职业责任险，如新奥尔良州导游协会建议会员购买责任险，但每人需缴纳157.9美金/年的责任险保费。第四，旅行保险间接转移了导游责任风险，旅游者在突发意外事故时首先会通过旅行保险理赔来承担相应费用，这间接降低了导游从业人员购买责任险的意愿和压力。

2.2 澳大利亚

澳大利亚为导游提供包含全民医疗保险、养老金和公共第三方责任险的全方位保障。澳大利亚联邦政府于1984年建立了一个全方位、广覆盖、全民均可享有的全民医疗保险制度，同时鼓励公民自愿购买私人医疗保险，并给予其30%的补助，形成了以医疗保险制度为主、私人医疗保险为辅的医疗保险模式。

20世纪80年代以来，澳大利亚也逐步形成了联邦政府养老金、强制性职业养老金、自愿个人储蓄三大支柱构成的养老金体系，经过认证的导游也可享有公共第三方责任险。

2.3 日本

日本的国民健康保险和社会保险相互补充且覆盖率近100%，为导游执业提供了完备的保障。其中，国民健康保险是为提高社会保障及国民保障的法定强制型医疗保险，除了有在职健康保险和受到生活保护之外的所有人都必须以家庭为单位参加。

社会保险是由公司为正式员工购买的保险，购买社会保险者可以退出国民健康保险。社会保险包含雇佣保险(失业保险)、劳动灾害保险(工作中发生的意外受伤、生病、死亡等)、健康保险(工作之外发生的受伤、生病、生育等)、厚生年金保险(养老保险)、介护保险(40～65岁之间人群)，其中劳动灾害保险由公司全额负担，其余从工资扣除。

2.4 英国

英国的保险体系主要由国民健康保险和商业保险两部分构成。英国的国民健康保险制度 (National Health Service，简称 NHS) 自第二次世界大战后开始实施，导游通过自行缴纳养老保险和失业保险费用即可获得较完善的国民健康保险，同时导游联盟组织也会有偿为导游提供健康保险计划。另外，据英国1999年颁布的《工作法案》，所有人包括自由执业导游都必须在其工作地点接受英国安全与健康执行局(The Health and Safety Executive )的工作风险评估。

导游在从事导游服务时需投保商业保险，专职导游的保险费用由公司负担，自由执业导游则需自己承担。商业保险具体种类和内容有：(1)公共责任保险用于处理来自顾客、供应商和公众受到伤害的抱怨、投诉等不良事件。(2)专业损害赔偿保险涵盖导游带团过程中因疏忽丢失文件、数据，违反保密协定等行为引发的索赔。(3)合同纠纷保险涵盖了合同争议或与旅游经营商、遗产组织、第三方代理机构等商业客户的纠纷。(4)汽车责任险。因任何商业目的而使用交通工具的司机、导游必须购买汽车责任险。一般情况下，旅行社为其雇佣的导游购买公共责任和专业损害赔偿两类保险。

英国有为导游提供专业保险服务的经纪人和保险公司，如Blackfriars Group and Towergate Chapman Insurance 等保险公司，专门为导游从业者提供特定险种。

3 导游自由执业保险制度设计——以社会性利益相关者为路径

在非社会性利益相关者视角分析导游自由执业保险现实困境的基础上，借鉴美国、澳大利亚、日本、英国四国保障经验，从政府、保险公司、保险经纪人、导游及行业组织五个社会性利益相关者的路径(见图7)构建我国导游自由执业保险体系，并反思推动制度的设计与完善。

图7 导游自由执业保险体系构建图

3.1 健全政策法规，规范配套制度

《中华人民共和国保险法》第135条第1款规定，关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报国务院保险监督管理机构批准。旅游业发达国家一般通过立法强制购买保险的形式来分化风险和补偿损失，因此，建议旅游主管部门联合保险公司、保险经纪机构、保险监管部门逐步推进导游自由执业保险的研究与健全政策法规工作。应突破仅在旅游行业研究导游保险的现状，联合社保部门研究社会导游相关政策，为其快速、方便、有效地进入社会保险体系创造条件。要借鉴旅行社责任险的经验，建立健全导游自由执业责任保险相关规定，强调一定程度的监管并引入强制险，以缓解导游自由执业中可能承担的风险和责任。我国导游自由执业保险政策法规的探索，有利于积累有益的先行经验，进一步促进我国自由职业制度的发展和完善。

要细化、规范相关制度，完善配套机制，为导游自由执业保险工作提供有力保证。(1)相关配套制度方面，应明确导游自由执业保险的投保主体与投保方式。投保主体涉及导游、执业平台、行业组织三方，可借鉴律师执业责任险的投保方式，由各地导游协会为所属执业导游投保；要明确投保方式，投保方式应针对不同的保险标的实施强制与自愿相结合的投保方式。可将市场上导游综合执业险产品中的导游执业责任险和其他险种分开销售，而不是打包捆绑销售，提高执业责任险的投保率，实现基本责任险全面覆盖。根据《中华人民共和国保险法》的规定，应进一步明确导游自由执业保险范围内投保人与保险人的权利义务、责任范围等规定，为市场发展提供规范和发展方向。(2)相关配套机制方面，可借鉴旅行社责任险统保的经验(见表3)，建立健全纠纷调解和责任鉴定机制，实施先行垫付、专项保险基金制度等，为导游自由执业保险体系的完善建立基础。

表3 旅行社责任险相关管理制度

资料来源：参考文献[5]。

3.2 鼓励保险创新，开发多层次险种

应鼓励导游自由执业保险市场的充分竞争和有条件的保险公司推出新的商业保险产品，形成多层次、广覆盖、有针对性的保险险种体系。首先，可借鉴美国注册会计师(CPA)职业保险的做法，根据导游所在协会或执业平台的规模实行有弹性、分级差的保险费率和计划。其次，要研究扩大导游自由执业保险的责任范围，关注导游职业生涯中最迫切的诉求，诸如疾病医疗、疾病身故、重大疾病、女性生育、财产损失、执业责任等，提高其职业荣誉感与归属感，真正实现导游体面劳动。第三，设计专门的导游保险产品。导游工作环境比较复杂，涉及诸如游览讲解、用车、用餐、住宿、购物、文娱活动等众多环节，各环节因环境和责任主体不同又有不同的责任划分。虽然导游自由执业试点仅涉及向导、讲解环节，实践中，游客常要求导游提供安排用车、设计旅游线路等服务，增加了诸多不确定因素。再如导游因过失未尽到安全保障、告知问询警示、及时救助等义务造成的赔偿责任，导游集中看管财物失误造成的损失，导游遗失相关票证、未通知或误通知时间导致行程延误或取消造成的损失等情形[6-8]，都有别于其他职业而迫切需要具有针对性的专门产品加以保障。

3.3 引入保险经纪人制度，降低交易成本

较之保险代理人制度，保险经纪人制度具有如下优势：(1)保险经纪人凭借其专业化的保险知识与技能，根据客户需求提供专业化、有针对性的服务，为投保人提供最合理、有效的保险方案选择。(2)保险经纪人可以独立承担法律责任。保险经纪公司以股份有限公司或有限责任公司的形式存在，是独立的企业法人，有自己的注册资本、公司章程、组织机构与管理制度等。若因为保险经纪人的过错导致投保人或保险人受损，保险经纪人可依法承担相应法律责任。(3)保险经纪人有利于保险公司开拓市场与专业化发展。保险经纪人为投保人提供保险中介服务的同时，也是在为保险公司提供专业服务，其佣金来源于保险公司。保险经纪人制度在不增加交易成本的条件下优化了交易条件，是一种比较合理的制度选择[9-10]。

导游自由执业保险的研发、销售、签约等专业性较强，单靠旅游行业内部难以解决，需要跨行业、联合各部门方能建立健全完善的保险体系。因此，建议借鉴英国保险体系的经验、引入保险经纪人制度，建立旅游主管部门、行业组织牵头，以保险公司、保险经纪人为主体，以导游为对象的保险体系。

3.4 培育投保意识，强化管理责任

根据《导游管理办法》(原国家旅游局第44号令)第31条第1款规定，导游每年累计培训时间不得少于24小时，培训内容包括政策法规、安全生产、突发事件应对和文明服务等。建议将执业保险作为培训内容的一部分，通过培训班、专题讲座和网络在线培训等形式培育导游投保意识。

《导游管理办法》(原国家旅游局第44号令)第31条第2款规定，旅游行业组织和旅行社等应当对导游进行包括安全生产、岗位技能、文明服务和文明引导等内容的岗前培训和执业培训。旅游行业组织和旅行社作为导游的管理单位，应当强化对导游的管理与培训责任，畅通导游投保渠道，保障导游合法权益。

4 结论

导游自由执业保险尤其是责任保险的探索，不仅是旅游行业的责任，更关乎导游从业者和游客利益的保障，且为我国自由执业制度的发展提供实证和动力。导游自由执业保险制度的建立并非一朝一夕可完成，需要在市场充分竞争、发展的前提下，由旅游主管部门、保险监管部门、保险机构(保险公司、保险经纪人)、行业组织多方参与，经过反复检验、论证，最终升华为成熟的体系及法律制度。