关于新时代铁路发展改革的若干思考

黄 民

(中国铁路总公司，北京 100084)

中国特色社会主义进入新时代，也标志着中国铁路发展改革进入新时代。在新的历史起点上，加强对当前铁路发展改革怎么办、未来发展改革怎么干等若干重大问题的审视和思考，对于贯彻落实党的十九大精神和科学谋划“十四五”铁路发展改革工作，具有重要现实意义。

近年来，学术界对铁路发展改革问题的探索主要集中在以下几个方面：(1)从“逻辑-机制-法治”的改进路向，探寻具有中国特色的铁路行业“善治之路”[1]；(2)从百年变局的角度研究纵贯中国铁路发展全过程的“基本”要素，认为中国铁路的基本特征使其兼备企业与公益的双重属性[2]；(3)结合我国国企改革的4个层次，指出我国铁路改革亟需解决的12个问题[3]；(4)从产权主体责任、铁路已有体制与市场经济的适应性、体制与企业关系等3个方面，分析现阶段我国铁路运输企业的问题，并从体制改革和机制创新两个方面阐述铁路运输企业改革的路径[4]；(5)从内部改革的视角，提出深化铁路改革的对策[5]；(6)从铁路运价改革[6]、投融资体制改革[7]等单一领域研究讨论铁路发展和改革的问题。这些探讨都为分析新时代铁路发展改革问题开阔了思路。在这些研究的基础上，研究新时代中国铁路发展改革问题的逻辑起点应当立足于中国铁路的国情与路情，在认真梳理既往发展改革取得重大成就的同时，正视当前存在的突出问题，以问题为导向，以十九大精神为指导，深入探索铁路改革的目标以及实现这一目标的路径和对策。

1 现状与问题

1.1 铁路发展改革取得的成就

新中国成立，特别是改革开放40年以来，我国铁路事业取得了长足进步，铁路长期落后的面貌和对经济社会发展的瓶颈制约得到了根本改善。尤其是党的十八大以来，铁路发展改革向纵深推进，铁路事业实现了历史性突破、取得了历史性成就，开启了由铁路大国向铁路强国迈进的新征程。

(1)极大地解放和发展铁路生产力

最突出的成就是建成了世界领先的铁路网和现代发达的高铁网。全国铁路营业里程由新中国成立之初的2.2万km增加到2018年的13.1万km以上，增长了5倍(见图1)，营业里程跃居世界第2；高铁从无到有，高铁网正由“四纵四横”拓展成“八纵八横”，里程达2.9万km以上，占世界高铁的66%以上，规模遥居世界第1。铁路密布，高铁飞驰，极大解放和发展了铁路生产力，实现从过去长期存在的瓶颈制约到基本缓解、再到目前基本适应的历史性转变[8]，铁路运输能力供给得到了极大提升。

图1 1950年至2018年部分年份全国铁路营业里程

(2)创造惠及更多民众的文明成果

最明显的感受是铁路运输供给结构显著改善，服务水平显著提高。铁路由过去运营时速不到50 km的“绿皮车”发展到目前运营时速350 km的复兴号，98%的20万人口以上城市实现铁路覆盖，72%的 50万人口以上城市、80%的100万人口以上城市实现高铁通达[8]。复兴号奔驰在祖国广袤大地上，网络购票、线上订餐等服务“触手可及”，服务水平有了质的跃升，“人便其行”正成为现实，极大地增强了人民群众的获得感和幸福感。

(3)不断深化改革融入市场经济

最深刻的变革是铁路实现政企分开和国铁企业公司制改革。铁路改革先后经历了实施“大包干”、主辅分离、局管站段以及政企分开等4大阶段，同时铁路投融资改革、混合所有制改革、公司制改革等同步推进，铁路市场化进程明显加快，与市场经济不断融合，市场意识、经营意识不断增强，主要经济指标不断向好提升。到2018年，铁路旅客发送量、货物发送量分别达到33.7亿人、40.2亿t[9]，旅客周转量、货物发送量、换算周转量、运输密度等主要运输经济指标世界第1；资产规模8万多亿元，营收超过1万亿元。

(4)铁路科技创新取得重大突破

最可贵的是复兴号高速列车迈出从追赶到领跑的关键一步。中国铁路坚持走自主创新之路，在工程建造、装备制造、列控系统、牵引供电、运营管理、安全保障等领域取得一系列重要创新成果，智能高铁关键技术攻关实现重大突破，时速400 km高速列车科研全面启动，高速铁路、重载铁路等技术达到世界先进水平，部分技术水平达到世界领先，标志着我国铁路总体技术水平迈入世界先进行列。快速发展的高铁，成为中国亮丽的名片、民族产业的骄傲、自主创新的典范、国之重器的担当。

(5)国际影响力话语权明显增强

最丰硕的成果是铁路“走出去”迈出实质性步伐。中国铁路把握机遇主动参与“一带一路”国际合作，不断扩大对外交流合作的“朋友圈”，推动铁路优势产业走向世界大舞台、国际大市场，为“一带一路”倡议从总体布局的“大写意”迈向精谨细腻的“工笔画”注入新动力。中欧班列已成为“一带一路”倡议的标志性旗舰项目，为政策沟通、设施连通、贸易畅通、资金融通、民心相通发挥了重要桥梁纽带作用。一批境外重点合作项目包括雅万高铁、中老铁路等开工建设，为世界铁路发展贡献了中国智慧和中国方案，显著提升我国铁路国际影响力和竞争力。

(6)产生释放巨大综合乘数效益

最直接的贡献是铁路特别是高铁已成为我国经济社会发展的新引擎和新动能。铁路在促进经济平稳增长、推动区域协调发展等大局中发挥支撑引领作用。特别是完善的高铁网络，正在深刻改变我国城镇空间格局、加速重塑我国经济地理版图，成为拓展区域发展空间的新支撑、促进经济社会发展的新动能[8]。有研究表明，铁路运输时间年均下降1%会使各城市的人均 GDP 的增速额外增长 1.382%～2.194%[10]。全国284个地级及以上城市统计结果显示，高铁开通后，中国区域间经济增长溢出效应的提高较为明显[11]。

总的来看，铁路作为我国基础性、全局性、战略性的重大基础设施和重要基础产业，正在产生释放巨大的经济社会效益，具有强劲的发展潜力和强大的带动作用。铁路特别是高铁的快速发展，带动了铁路网络设施、技术装备、运输服务、铁路职工乃至整个铁路行业的面貌发生了前所未有的变化，不仅极大增强了我国铁路的地位和作用，也显著提升了我国综合实力和国际竞争力，成为我国社会主义现代化建设伟大成就的精彩缩影。实践证明，铁路特别是高铁的快速发展，是完全符合我国国情的正确战略选择。

1.2 当前铁路发展改革存在的矛盾与问题

中国铁路在取得突出成绩的同时，也要清醒认识到铁路发展改革中还存在不少矛盾和问题，面临很多困难和挑战。

(1)铁路面临的债务和经营压力大

长期以来，在中央财政性资金投入有限的情况下，高强度铁路建设融资以负债为主，导致近年来债务规模迅速扩大，资产结构不尽合理，债务负担不断加重，而密集投产的新线尚处于市场培育期和经营成长期，使得还本付息、运输经营等压力明显加大。如何多措并举，平衡加强铁路建设与防范化解铁路债务风险的关系，促进铁路可持续发展是亟待破解的新难题。

(2)网络设施供给结构性矛盾突出

随着路网不断完善和规模迅速扩大，整体通道能力明显提升，网络设施供给由过去全面紧张的矛盾转向区域性、结构性的矛盾，特别是点线能力不配套、与其他交通方式衔接不顺畅、“前后一公里”等问题比较明显。如何围绕设施供给矛盾变化，及时调整建设布局重点，精准补齐短板，扩大设施有效供给，是当前和今后加强铁路建设发展面临的新任务。

(3)运输供给侧结构性改革需深化

铁路服务产品供给体系与市场需求结构变化的适应性还不够灵敏，客货运价机制及策略运用还不够灵活，服务多样化、品质化还不够明显，铁路比较优势发挥还不够充分，市场份额还有很大提升空间。如何通过持续深化运输供给侧结构性改革，扩大优质产品供给，强化运营精细管理，提高运营效率效益，着力提质降本增效，做强做优做大运输主业，还面临许多新课题。

(4)放大铁路资产效益还需下功夫

推进探索铁路资产资本化、证券化和股权化途径处于起步阶段。非运输业产业资源“散、小、多”，产业链水平和集中度还不高，经营规模效应和品牌优势还不强，资产开发等多元营收整体规模还不大。如何提高资产开发和资本运作能力，盘活优化国铁资本功能价值，打造一批过百、上千的多元经营板块，提升对经营效益贡献度，还需要拓展新思路、开辟新路径。

(5)深化改革激发主体活力还不够

政府与中国铁路总公司、总公司与所属国铁企业、国铁企业与市场的关系尚未理顺，政资分开尚未完全到位，所属企业市场主体地位难以落实，微观主体活力和内生动力还不足，思想观念解放还不够。如何通过深化改革创新，加快建立现代企业制度，完善市场化经营机制，改革完善内部管控，优化调整企业布局结构，还需要有新突破。

(6)科技创新支撑作用发挥不充分

一些铁路关键核心技术尚未完全自主可控，基础理论研究与前沿引领、现代工程及应用型技术创新还不深入，“大云物移智链”在铁路应用的深度与广度还有较大差距，信息化智能化水平还不高。如何突破核心关键技术和提升自主化、产业化水平，更好发挥中国铁路总公司牵头的铁路科技创新体系，推动科技特别是现代信息技术与铁路深度融合发展，实现保安全、提效率、降成本、增效益，还需要有新提升。

2 面临的国际国内形势与变化

世界正处于百年未有之大变局，国内外形势正在发生深刻复杂变化，清醒认识和准确把握面临的新情况、新问题与新挑战，妥善做好应对各种困难的准备，持续推进铁路高质量发展，这对铁路发展提出新的更高要求。

从国际看，国际政治经济秩序和全球治理体系深度调整变革，保护主义、单边主义加剧[12]，全球运输格局也发生深刻变革，这要求我国铁路加快融入全球交通运输体系，在积极参与全球交通运输体系建设中提升我国铁路影响力和话语权，在发挥我国铁路优势中贡献中国智慧和中国方案；新一轮科技革命和产业变革孕育兴起，发达国家推进包括铁路在内的“再工业化”，抢占新一轮产业变革制高点，这要求我国铁路发展必须面向世界铁路科技发展前沿和全球产业链中高端，全面提升创新能力和综合实力，在新一轮全球竞争中赢得战略主动。

从国内看，我国社会主要矛盾发生了历史性变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期[13]，需要统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定工作[14]。这些变化要求铁路必须坚持高质量发展的要求，始终坚持质量第一、效益优先的原则，加快实现铁路发展三大变革，即质量变革、效率变革和动力变革；同时，立足和挖掘国内强大运输市场潜力，推动供给侧结构性改革的进一步深化，重点在“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫，着力防范化解债务风险，着力补短板、强弱项、上水平，努力实现质量更优、效率更高、效益更好的高水平发展。

从自身看，党的十九大提出交通强国战略，加快推进铁路等基础设施网络建设，推动国有资本做强做优做大，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业[15]，这要求铁路必须增强交通强国、铁路先行的使命担当，加快实现路网规模和质量、技术装备和创新能力、运输安全和经营管理3个方面达到世界领先水平，同时进一步提升铁路体制机制改革创新水平、进一步提升在综合交通运输体系中的地位和作用、进一步提升服务国家战略和对经济社会发展的贡献，不断提升发展能级，率先建成铁路强国，更好发挥铁路先行示范引领作用；全面深化铁路体制机制改革，加快推动中国铁路总公司股份制改造，激发微观主体活力，推动国铁企业做强做优做大，努力建设具有国际竞争力的世界一流铁路企业。

3 铁路发展改革的路径与对策

解决当前铁路发展改革面临的突出矛盾和问题，最根本的对策是要坚持高质量发展和深化改革创新；实现交通强国、铁路先行和建设世界一流铁路企业，最根本的途径也是要坚持高质量发展和深化改革创新。一言以蔽之，坚定不移推进高质量发展和全面深化改革，是新时代中国铁路发展改革的最强音和主基调。

铁路发展改革的基本路线图如图2所示。

图2 中国铁路总公司发展改革基本路径

3.1 坚定不移推动铁路高质量发展

站在新时代的历史方位，推动铁路高质量发展意义重大、刻不容缓。认识和推进高质量发展，需要把握以下几个方面。

(1)理解把握铁路高质量发展的内在要求

铁路高质量发展，是能够更好满足人民日益增长的美好生活对铁路需要的发展，是体现新发展理念的发展[16]，也是生产要素投入少、资源配置效率高、市场竞争能力强、经济社会效益好的发展。其内在要求主要体现在：

一是以质量第一、效益优先为衡量标准。铁路高质量发展的重要标志是不断提高要素的投入产出效率和经济效益，努力实现要素高效配置和效益最大释放。这意味着高质量的供给，适应人民新需要、科技新变革，不断增强需求捕捉力和市场竞争力，加快形成优质高效多样的铁路产品供给体系，完善提供更多优质产品和服务，以供给变革不断催生新的需求，以需求升级引领供给体系和结构优化升级，形成供给创新与需求升级互促共进的格局，在更高水平上实现供需平衡；这意味着需要保持高质量的投入产出效率，优化提升铁路生产要素配置效率，提高投资效益，盘活存量资产，不断提升科技进步贡献率， 最终实现投资、建设、运营、回报的良性循环；这也意味着高质量的均衡协调发展，需要统筹协调铁路建设、运输经营、安全生产以及职工福祉等方方面面的均衡发展，补齐短板、筑牢底板、做优长板，通过铁路更加平衡、更加充分发展全面提升铁路硬软实力。

二是把推动“三大变革”作为根本途径。其中，质量变革，应将提高产品供给体系质量作为主攻方向，从重视服务产品质量扩大到重视铁路各领域素质和质量，全面增强铁路质量优势。效率变革，应坚持效率价值导向，找出并填平在以往规模速度型发展阶段被掩盖或忽视的各种低效率洼地，不断优化劳动组织、运输生产、资源配置，持续提升资本运营效率，进而推动全要素生产率的不断提升。动力变革，应充分发挥创新第一动力、人才第一资源作用，从单纯注重投资、人力、物资等要素数量的投入转变到更加重视科技创新、管理革新对高质量发展的驱动，实现新旧动能转换，最大限度激发内生动力和发展活力。

三是把构筑“四梁八柱”体系作为制度保障。“四梁八柱”是指推动铁路高质量发展的主体框架，主要包括框架体系、指标体系、支撑体系、标准体系、统计体系、绩效评价及政绩考核等具有保障性的举措。首先是发挥高质量发展指标体系的目标导向作用，对标高质量发展内涵和要求，结合铁路实际，构建充分反映铁路高质量在供给与需求、效率与效益、改革与创新、安全与绿色等方面特征的主要指标，优化完善铁路统计指标体系，充分发挥高质量发展主要指标的引导作用。其次是突出高质量发展规划体系的引领约束作用，以“十四五”规划编制为契机，构建推动铁路高质量发展的规划体系，完善战略规划管理，创新规划实施机制，增强规划对资源配置、年度计划等措施的宏观指导、统筹协调，以高质量规划引导推动高质量发展。再次是强化高质量发展统计体系的参谋助手作用，对照高质量发展指标体系，完善统计分类，健全统计监测，及时揭示趋势性、苗头性问题，反映可能存在的风险隐患，准确研判发展态势趋势，定期对推动铁路高质量发展重大问题及进展情况进行深入分析，形成高质量分析研究报告供决策参考。最后是注重高质量发展评价体系的考核激励作用，对照高质量发展主要指标和对标世界一流企业的考核导向，探索制定高质量发展综合评价指标，改革完善对所属企业经营业绩考核办法和干部政绩考核评价机制，不断增强全路上下对推动高质量发展的积极性和主动性。

四是把跨越“两大关口”作为今后主攻方向。

首先，要跨越现阶段特有的防范化解铁路债务风险关口。2018年末中国铁路总公司资产负债率65.13%，资产负债5.21万亿元，负债规模大、还本付息压力大等状况，极大地影响了铁路可持续发展，已成为推动铁路高质量发展必须跨越的第一道关口。迈过这道关口需要把握好两点：一是着力化解存量债务。落实中央关于防范化解金融风险、加强国有企业资产负债约束要求，在推进自身提质增效、强化约束以及扩大经营积累、增强资本实力的同时，既要主动争取中央支持政策妥善解决铁路历史债务等长期想解决而未解决的问题，同时也要争取国家政策支持加大市场化债转股、股改上市以及推进混改等结构性去杠杆力度，多措并举纾困化险，不断降低资产负债规模和负债率并逐步回归到合理水平，推动铁路高质量发展能够轻装上阵。二是严格控制新增债务。主要是平衡好加强铁路建设与防范债务风险的关系，从源头管控好新增债务，研究建立总公司债务监测、预警体系，强化债务动态监控和预警约束，牢牢守住风险底线。新上项目要在资金依法保障及债务风险可控的前提下，突出补短板、重配套、强弱项，合理把握建设时机和节奏，强化筹资能力和运营亏损等审核，谨防盲目举债搞建设、超前上项目以及片面追求高标准等现象。深化分层分类建设，划清和落实不同出资主体的建设、运营及偿债主体责任。

其次，要跨越长期性关口。立足于铁路未来发展，进一步完善改革的顶层设计，构建高质量发展的长效机制，重点做好深化供给侧结构性改革这篇大文章，大力转变发展方式、重塑铁路比较优势，盘活放大铁路资本、做强做优做大企业，致力实现交通强国、铁路先行，着重在深化和具体化“巩固、增强、提升、畅通”八字方针上下功夫、见实效。巩固去杠杆、降成本成果，特别是要在降低负债、节支降耗、提质增效上有明显成效，有效减轻负担；增强企业微观细胞主体活力，激发铁路员工的主观能动性，充分调动人的积极创造性；提升铁路全产业链水平和发展能级，厚植在国家发展以及全球铁路产业链、创新链及价值链的地位，注重用改革创新构筑新优势；优化企业内部循环，提高铁路运行效率和管理水平，健全国铁企业治理体系，实现治理能力现代化。第一道关口过不去，高质量发展就会失去前提条件。第二道关口过不去，实现交通强国、铁路先行和建设世界一流企业的目标就会落空。

(2)着力推动铁路高质量发展的举措

概括起来就是在推动铁路设施发展高质量、服务产品供给高品质、铁路网络运营高效能、持续安全稳定高可靠、行业创新发展高水平、铁路现代治理高效率等领域上下功夫，重点抓好以下4个方面。

一是推动铁路设施发展高质量。围绕铁路设施“补短板、优结构、促融合”精准发力，着重补齐通道“缺失段”、打通路网“瓶颈段”、畅通网络“微循环”，着重解决点线能力不配套、与其他交通模式衔接不匹配、“前后一公里”不顺畅，着力扩大优质增量供给，推动网络设施不断完善、系统功能不断优化、保障能力不断增强、效率效益不断释放、智能水平不断提升，打造“人便其行、物畅其流”的现代化铁路网络。

二是推动服务供给发展高品质。围绕服务产品“更便捷、更满意、更周到”聚焦发力，深入实施客运提质计划、货运增量行动、复兴号品牌战略三大举措[17]，挖掘巨大运输市场潜力，持续深化运输供给侧结构性改革，着力解决盼点、痛点、盲点问题，不断提高运输效率，着力优化运输组织，大力发展多式联运，扩大产品有效供给，全面提升服务品质，灵活用好运价策略，重塑铁路竞争优势，打造“人享其行”的客运服务和“及时送达”的货运服务。

三是推动企业经营发展高效益。在经营发展“做大体量、做强实力、做优业绩”上下功夫，强化经营战略引领，对标经营标杆企业，着力提高经营效益。第一，做大运输经营主业。抓住促进形成强大国内市场和“公转铁”等利好机遇，不断提升运营管理水平，千方百计扩大市场份额，努力开源增收，打造更多营收规模上千亿元的路局集团，争取到2020年运输主业营收近万亿元。第二，做强非运输业板块。强化资产开发与资本运作双轮驱动，加快推动优质资产上市，提升国铁资产证券化率，放大提升国铁资本价值，打造一批上百、过千亿元非运输业板块，加快实现非运输业收入与运输总收入之比达到50%的目标，不断提升经营效益贡献度。第三，做优经营发展效益。按照增运增收是硬道理、降本增效是硬本事、减亏增盈是硬任务、防范风险是硬约束的要求，落实全面预算管理，强化盈亏总额和成本支出双控，着力挖潜增效，不断提升经营水平和盈利能力。

四是推动铁路创新发展高水平。在铁路创新“自主化、应用化、产业化”上下功夫，加快补短板、强弱项、填空白，强化创新第一动力、人才第一资源对支撑铁路高质量发展的关键作用。一方面，加大“1到100”的应用研究力度，全面推动工程建造技术、先进运营技术、智能维修技术及安全保障技术等应用型技术提档升级，加快推动铁路与“大云物移智链”现代信息技术的融通发展，驱动铁路变革升级和高质量发展；另一方面，加强“从0到1”基础研究和原始创新，实施“卡脖子”核心技术“攻尖”行动和自主创新产品“迭代”应用计划，加大智能高铁等关键核心技术攻关，提升高铁全产业链和自主化水平，打造世界高铁创新发展的重要策源地和科创中心，提升我国铁路国际地位和影响力。深化应用基础理论研究，强化创新源头供给能力，密切跟踪和加强对可能引发铁路变革的前瞻性技术、颠覆性技术研究，加快塑造更多领跑的战略优势。同时，把科技创新与管理创新、产品创新、模式创新和制度创新紧密结合起来，推动铁路生产力全面跃升、生产效率整体提升、安全保障能力增强以及治理能力现代化。

3.2 蹄疾步稳推进铁路企业改革

当前，深化铁路国资国企改革，中央有明确要求，社会有关注期盼，自身有现实需要，到了深化改革的重要历史关键期。做好铁路改革这篇大文章总体思路是：深入贯彻落实中央深化国企改革的决策部署，强化改革顶层设计，坚持问题导向，以加快推动铁路总公司股改为牵引，按照完善治理、强化激励、优化布局、提高效率的要求，敢于破除传统思维，逐步理顺国铁企业与政府、企业与市场及铁路总公司与下属企业间关系，谋定而后动、蹄疾而步稳地推进改革务实往前走，推动率先实现高质量发展。

(1)以加快推动中国铁路总公司股份制改造为牵引，形成深化改革顶层设计

中国铁路总公司作为我国铁路行业的主体，其股改不仅是企业组织形态的变革，更是体制机制的创新；不仅是本级股改，更是着眼铁路总公司系统上下的全面改革；不仅是国铁系统的国企改革，更是立足国铁系统的国资国企全面改革，应搞好顶层设计方案，发挥股改对铁路改革的牵引作用，激发企业微观主体活力，做强做优做大国铁资本，建设世界一流铁路企业。主要内容包含以下3点：

一是加快总公司本级公司制改革落地。推动这项改革工作，对建立现代国铁企业制度、完善公司治理体制机制以及深化其他各项改革特别是加快推动总公司股改都具有基础性作用，只有迈开这一步，其他改革才有基础和空间。

二是加快研究国铁系统国资国企改革。明确管资本与管资产两类主体的功能定位和管理关系，重构国铁系统架构，创新管理体制和运行机制，激发企业活力。构建“管资本-管资产”两层管理架构，在将铁路总公司改组成为国有独资公司的基础上，将其纳入国有资本投资、运营公司改革试点。改组后的铁路总公司以管资本为主，作为中央管理的铁路国有资本投资公司，在国家授权范围内履行国有资本出资人职责，以资本为纽带、以产权为基础依法开展国有资本运作[18]，对出资企业以战略和财务管控为主，不从事具体生产经营活动。路局集团等下属的二级企业以管资产为主，作为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的市场主体，依法开展铁路客货运输经营等业务。

三是积极稳妥推进企业布局优化调整。首先，对运输企业布局优化调整进行深化研究，分类分级推进股改，进一步落实运输企业市场主体地位，减少交易界面和交易成本，实现运输效率效益最大化。其次，分类分业整合其他非运输企业，推动资源向核心优势企业集聚，实现专业化、规模化、集约化和全产业链经营，打造一批铁路科工、工程、金融等优势领军企业，并积极推进混改和股改上市。最后，加快合资铁路公司路地股权调整和区域合资公司重组整合进度，推动国铁资本向国铁控股的干线公司集中，城际等区域性铁路资本向地方控股的省域公司集中。

(2)以建立现代国铁企业制度为核心，推动治理体系和能力现代化

国企改革的方向是建立现代企业制度。目前，需要加快推进中国铁路总公司本级公司制改革的速度，针对总公司两级企业，建立现代企业制度，完善公司治理体系，真正实现组织形态和治理方式等体制机制深层次变革。在理顺各治理主体间关系的同时，关键是明晰两级法人管理关系。改制后两级法人企业关系是以资本为纽带的母子公司关系，理顺母子公司职责定位和管理关系，结合总公司股份制改造，按照“重心下移、激发活力、重组整合”的思路，突出总部抓总、强化二级做实及着力站段强基，优化总部职能、组织架构及管控模式，加快形成分级管理、权责清晰、运行高效的新型管控模式和治理体系。总公司本级层面，要形成管资本的小总部，着重提升战略决策、资源配置、安全监督、财务管控、绩效考核等核心职能，加快由管企业管资产向以管资本为主的转变。路局集团等子企业层面，要形成管资产的大产业，着重提升安全质量、运营管理、市场开发、资本运作、增收创效、成本控制、科技创新等核心职能，真正成为市场经营主体并落实经营、安全等主体责任。

(3)以加快完善市场化经营机制为关键，不断增强企业微观主体活力

建立灵活高效的市场化经营机制是增强企业活力的关键所在，重点是深化三项制度改革，核心是调动人的积极性。主要应抓住3个方面：一是建立规范的经理层授权管理制度，所属二级及以下企业探索推行经理层任期制和契约化管理，激发经理层活力，进而带动经营机制转换；建立职业经理人制度，培育壮大国铁企业职业经理人队伍；培育和弘扬企业家精神，充分发挥企业家作用。二是建立符合市场经济原则，以业绩为导向的激励机制，合理拉开收入分配差距，赋予二级企业更多自主权，充分调动广大干部职工的积极性，更好激发企业活力。三是着力提升市场化经营能力和水平，促进国铁企业与市场融合，必须在运营管理上适应市场竞争的需要，必须把强烈的市场意识融入生产经营各方面，必须对标学习先进经营管理经验，切实增强国铁企业对市场反应的灵敏度和市场竞争力。

(4)以实化国铁企业改革抓手为途径，努力在重点领域取得新突破

改革蓝图要变成现实成果，需要实化改革抓手是关键，抓好3大方面：一是开展改革试点先行。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。主动学习借鉴国资委系统“十项改革”“双百行动”等试点的好经验好做法，围绕如何找到破解铁路发展难点问题的方法和路径，形成可推广复制的经验，率先打造一批治理结构科学完善、经营机制灵活高效、创新能力和市场竞争能力显著提升的国铁企业改革尖兵，充分发挥示范突破带动作用。二是建立督查问效机制。对已出台的改革措施要经常“回头看”，找出“堵点”“卡点”，督促改革责任落实，真正实现改革方案制定、评估、督察、落实闭环管理，对发现的问题要及时列出清单，对发现的典型要及时推广示范。三是强化子企业主体责任。所属企业特别要强化改革意识，增强改革职能，提升改革能力，当好“施工队长”，主动对号入座，把总公司部署的各项改革任务走实走深，进入“内部装修”，真正做到改革不等不靠，坚决防止改革“只刷外墙”、“悬在半空”、上改下不改以及上热下冷“温差”等现象。

推动铁路高质量发展、全面深化改革创新是一场深刻革命，需要进一步解放思想，谋定后动，善谋善为，久久为功，扎实推动新时代铁路发展改革走深走实。

4 结论

当前，铁路国资国企改革已到了深化改革的重要历史关键期。加强对铁路发展改革重大问题的思考谋划是做好新时代铁路工作的重要前提，立足于现实是做好这一谋划的关键所在。从前面的分析和阐述中，可以得出如下结论：

(1)回顾中国铁路发展改革的实践，既要正确评价所取得的重大成就和在关键领域的重大突破，同时又要正视当前所存在的问题，并以此为逻辑起点，思考探寻铁路未来发展和改革的路径与对策，做好铁路发展改革的顶层设计，构建高质量发展的长效机制。

(2)铁路高质量发展的内在要求主要包括：把质量第一、效益优先作为衡量标准；把推动质量变革、效率变革、动力变革“三大变革”作为根本途径；把构筑推动铁路高质量发展的指标体系、支撑体系、标准体系、统计体系、绩效评价及政绩考核等“四梁八柱”体系作为制度保障；把跨越“两大关口”作为今后主攻方向，防范和化解铁路债务风险。

(3)推动铁路高质量发展的路径主要包括：推动铁路设施发展高质量、推动服务供给发展高品质、推动企业经营发展高效益和推动铁路创新发展高水平。

(4)推进铁路深化改革总体思路可概括为：深入贯彻落实中央深化国企改革的决策部署，强化改革顶层设计，坚持问题导向，以加快推动铁路总公司股改为牵引，按照完善治理、强化激励、优化布局、提高效率的要求，敢于破除传统思维，逐步理顺国铁企业与政府、企业与市场及铁路总公司与下属企业间关系，谋定而后动、蹄疾而步稳地推进改革务实往前走，推动率先实现高质量发展。