新时代农村精准帮扶：四省五村的调查与分析

朱兴丰 莫守钢

摘要：论文基于甘肃省J市J县D村、甘肃省P市J县Y村、贵州省B市Q区L村、湖北省x市G县w村和江苏省L市G县N村五个不同地区农村精准帮扶的具体分析，我国当前的精准帮扶工作在帮扶政策、帮扶方式、帮扶对象方面存在着地区性差异。推进精准帮扶需要政策上因地制宜并及时加以修正，落实主体上要强化贫困地区基层干部队伍建设，对扶贫对象开展勤劳脱贫致富教育，既扶贫又扶志。

关键词：新时代;精准扶贫;精准帮扶

中图分类号：F323 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）013-0001-03

精准扶贫是以习近平总书记为核心的党中央推进乡村振兴、实现全面小康的关键举措。精准扶贫工作主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理三个环节，精准帮扶是三个环节的关键。“精准帮扶是指当贫困居民被精准识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况，相关政府机构认定责任人和制定帮扶措施，确保贫困居民按期脱贫，实现精准扶贫的帮扶效果。”论文基于实地调研和深度访谈，调研我国东中西部四省五村精准帮扶的具体做法，探讨精准帮扶的地区差异，分析实施过程中存在的问题并提出针对性的政策建议。

一、精准帮扶的内涵

2015年6月，习近平总书记在部分省区市党委主要负责同志座谈会上指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效”。在精准扶贫工作的精准识别、精准帮扶和精准管理三个环节中，精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划。精准帮扶包括四个维度：一是项目安排精准，扶贫项目的瞄准性有利于增强扶贫绩效;二是资金使用精准，扶贫资金层层下拨、层层管理可能会诱发项目寻租从而导致目标偏离，提高扶贫资金的瞄准性有益于增强扶贫绩效;三是措施到户精准，扶贫工作存在精英捕获现象，表现为扶贫资源向经济基础好、容易出政绩的村倾斜以及在村内“扶富不扶贫”，措施到户直接瞄准了以精英捕获为代表的扶贫资源分配不公来增强扶贫绩效;四是因村派人精准，精准扶贫配套实施的驻村干部制度，为贫困村公共产品供给和扶贫物资分配过程增加了一道外来监督力量，有利于公平分配和提高扶贫效率。

二、相关案例的介绍与分析

（一）案例的选择

自精准扶贫政策实施以来，我国各地都进行了深入的实践工作，其中不乏被广泛报道的。然而，在宣传工作和实践工作中，往往难免出现差异，网络采集和纸媒报道的案例并不能完全体现真实的贫困状态和工作成效。因此，本文基于以下标准选择案例：第一，地域分布平均。样本地区涵盖了东部、中部和西部地区，体现代表性。第二，扶贫过程完整。本文主要的研究对象为东中西部农村精准帮扶，但在调研过程中仍然采用了过程全覆盖的方式，保证研究的完整性。第三，实地调研，深入访谈。本文的调研资料是课题组成员进入当地农村及扶贫工作现场获取的，与农户和工作人员深入访谈，保证资料的真实性。第四，信息来源多样。为保证案例采集的客观性，本文资料将不仅来源于精准扶贫流程中的某一群体，而是涵盖了贫困户、非贫困户、村干部、扶贫工作队成员以及外来扶贫力量等。

精准帮扶是精准扶贫工作的主要环节，在帮扶过程中，确定贫困村和贫困户的具体帮扶者，集中力量帮助贫困村和贫困户脱贫致富。精准帮扶工作的精准与否、以及帮扶产生的成果高低，直接影响了精准扶贫的成果产生。因此，在精准扶贫工作中，这也是最需要政策和工作量倾斜的一个部分。本文调研取得的案例，分为东中西部三个地区，以下将从三个地区分别介绍调研的案例，并对存在的共性问题进行分析，重点探讨四省五村在精准帮扶中的差异性问题。

（二）案例的介绍

1.东部地区

江苏省L市G县N村总人口1700余人，2017年脱贫建档立卡低收入农户有21户85人，占总人口5%，2018年上半年新增建档立卡低收入农户2户9人。相对同地区其他村落来说，该村交通不便，资源相对匮乏，文化、教育、卫生事业发展缓慢，电力、通讯等基础设施滞后，基本的“三通一平”尚未全面实现，生产生活条件不便，吸纳外部资本较为困难。

在帮扶工作的实施上，该村采用的方法主要是结对帮扶低收入农户。单位组织和工作人员自行安排相结合的方式，并且帮扶关系要求持续两年以上。在结对帮扶中，本着自愿原则，帮扶责任人每年到帮扶的低收入农户家中走访慰问不少于2次，每年帮扶每户资金（含物资折款）原则上不少于300元。确保所结对帮扶的低收入农户家庭年人均纯收入达到4000元以上，并实现长期公开公示、联系卡发放和措施到户三个全覆盖，同时结对帮扶要重点开展好“送温暖、送政策、送技术、送项目、送文化”活动。

2.中部地区

中部地区为湖北省x市G县w村，共有505户2276人。截止2017年底，该村确定建档立卡贫困户共计70户218人，占总人口的9.6%。村中贫困户主要为因病致贫、因残致贫、因学致贫，当地村干部认为，资源短缺也是贫困原因中的重要一环。

该村的精准扶贫同样设有专业的帮扶责任人，对贫困户采取一对一帮扶的方式。就医方面，也采用了医疗扶助等方式，并且对有慢性病的贫困户免费发放药物，减少因病致贫的贫困户的生活负担。为优化贫困户的就医体验，加快精准帮扶对象的办事效率，当地医院专门设置了精准扶贫窗口。当地基层扶贫单位也在农民收入、贫困户子弟就学等方面做了很多工作，诸如雨露计划、产业扶持、种植福利等，为帮扶对象减负增收。

3.西部地区

西部地区的调研案例选取了两省三村的案例，选择多个案例的主要原因是西部地区是我国传统上的不发达地区，精准扶贫在此地区的适用性更高，要求也相对更高。

第一个案例是甘肃省J市J县D村，该村有8个村民小组614户，总人口2235人，共有贫困户61户，197人，占全村人口的8.8%。农民收入主要依靠耕地、小规模养殖等，总体情况不太乐观。精准帮扶的主要方式就是给予贫困户资金、医疗等方面的帮扶，包括发放精准扶贫贷款以及改造贫困户危房。在具体实施过程中采取一对一的针对性帮扶，也就是说每一户贫困户都有一个专门的扶贫小组成员负责接洽，扶贫小组成员再召开会议各自提出问题，然后在商讨之后一一展開针对性的帮扶。据该村M支书介绍，在扶贫工作中遇到最大的困难就是贫困户的动员工作，虽然他们都有较高的脱贫意愿，但是在我们召开会议或是在需要商议确定一些问题时，有些农户总是不能及时赶到，需要我们多次打电话催促，这就拖慢了我们的工作进度。在被问及精准扶贫的政策出台前后，村干部的工作发生了哪些变化时，M支书坦言工作方式其实并没有发生太多的变化，工作内容就是更多的偏向于精准扶贫政策的实施上了，工作压力毫无疑问的是增加了。

第二个案例是甘肃省P市J县Y村，总人口1679人。Y村共有贫困户42户，159人，占全村人口的9.5%。农民收入主要靠果树种植，人均收入较低。在具体的实施方式上，根据村w支书的介绍，该村通过一户一策实施对口帮扶，帮助其增加收入，让其有自己的产业。通过党组织带头人一户一个帮扶带头人进行帮扶，党员干部一般三天或者五天去一回贫困户家里，通过入户走访，看看贫困家庭的人到底生活的怎么样，或者看看他们有什么实际困难。在具体帮扶事项上，如果有些户住房不安全的话，就会进行危房改造;在医疗扶贫上，家里有患病的人口的话，医疗上都有了保障，每个精准扶贫家里都有一个家庭签约医生，定期上门免费给做检查，通过合作医疗报销尤其是医疗救助方面有特惠政策，一般户超过5000元的医疗救助才给解决，贫困户超过2000元就给解决了;在教育方面，中小学生有营养早餐计划落实了，幼儿园的学杂费都免除了，上大学的有雨露计划这个政策，住宿学生的话就有住宿生生活补贴，贫困学生基本上每学期都有生活补助，资金由县里出。该村精准扶贫的特色上是通过设立一些岗位进行岗位扶贫，岗位上的人员都是从未脱贫的贫苦户里面选择的人，除了一些贫困户患有重大疾病或精神病等不适合劳动的人和没有劳动力的贫苦户，其他的贫苦户基本上都参与进了这个岗位，比如去村子里扫路，打扫村子里公共地方卫生，一个月大概有二百多元的收入。

第三个案例是贵州省B市O区L村，总人口3428人。村中现存贫困户76户343人，占总人口的10%。L村所在的是O区比较特殊的地区，贫困面积最大，贫困面积最多，拥有19个贫困乡镇，258个贫困村，贫困人口有20万。具该村Y支书介绍，L村地处城郊，有大量的土地资源，大部分村民基本靠农业生产作为主要生活来源，但近几年城市扩大化，大部分土地被征收，失去了土地资源，部分村民生活出现了困难，现在村民工作主要以农业生产、汽车运输、打临时工、餐饮以及其他服务业为主。

L村精准帮扶措施包括针对各个帮扶对象的情况开展精细帮扶：因病致贫的扶贫户，将整合现有的合作医疗、人寿保险和民政救助等资源，以解决因病致贫的难题。针对因缺乏发展资金的贫困户，借助Q政府调研成立扶贫产业风险基金和产业贷款贴息基金这一平台，解决农村融资体系落后和村民融资困难的问题。针对缺乏技术致贫的贫困户，加大技术培训，组织劳动力进行适应现代化农业园的就业技能培训适时向外输出合格的劳动力，增加就业机会。针对因残致贫的贫困户，争取纳入民政兜底保障。

（三）案例的分析

通过三个地区调研结果的调查比对，在致贫原因上，各地区的原因基本上可归纳为因病、因残、因灾、因学、缺技术、缺资金、缺劳力和老龄化等问题。因此，不同地区针对主要致贫原因采取了不同的精准帮扶措施，东部地区主要通过资金帮扶的形式解决最后一部分人的问题，中部地区主要针对因病致贫问题采取医疗扶助的手段，西部地区采取综合措施，帮助贫困群众解决实际问题，同时提高贫困群体脱贫的积极性和主动性。

在调研之后发现，在东中西部精准帮扶中存在的问题如下：首先，在农村地区，因病致贫和因病返贫等情况较常见，精准扶贫政策在医疗帮扶和资金帮扶上较为欠缺。医疗帮扶因为需要的时间较长、技术难度高和资金需求大等原因，在实施的过程中难以深入贯彻政策要求，其中有相当大的现实因素存在。在具体帮扶方式上往往浮于表面、现有政策不符合实际情况。例如东部地区的N村存在精准帮扶中过于强调扶助金额和走访次数的硬性规定，也就变相地疏忽了对其它扶贫方式的实践。以扶贫款为主、送物为辅的浅表型扶贫，虽然短期内可以更快获得成效，但是并没有解决贫困的根源。如果扶贫资金停止提供、勉强脱贫后政策停止，贫困户很容易快速返贫。

其次，好的精准帮扶措施出台后关键还需要好的基层干部去创造性实施，这对基层干部的工作能力和水平是一种考驗。在调研中，我们发现精准帮扶对农村基层干部产生了一定的压力：基层干部的工作量增多了，每个月甚至每周要对贫困户实地走访，要及时更改与完善精准扶贫的不足;很多精准帮扶政策不断出台，需要基层干部按照上级安排，加强对扶贫工作相关业务学习，为今后开展精准扶贫工作打下扎实的基础;帮扶工作层层考核，压力最后传导到村干部一级，使得村一级干部疲于应付、压力增大;村干部在具体帮扶过程中，有些村民不理解、不配合和甚至抵制政策，有些事情需要再三敦促扶贫对象才会去完成，导致工作的低效率。以上的种种问题往往最后导致有些地区村干部在实施精准帮扶的过程中急功近利，工作中缺乏自主创新，用行政手段和帮扶资金短期内提高贫困户的收入，使贫困户“纸面”脱贫、“档案脱贫”和“被脱贫”，损害了精准扶贫的初衷和理念，也损害了贫困户的利益。

最后，贫困户老龄化严重，脱贫意愿不高。在我们的调查中发现，当前农村中大部分贫困户年龄偏大，文化程度不高，既没有劳动能力，又没有技术，缺乏创业的激情，观念比较传统、保守，缺乏足够的脱贫意愿和接纳新事物的能力。仅以L村为例，全村小学文化程度的人数占比最高，大学文化程度人数占比最少，大学以上文化程度占比几乎为零。受教育程度占比主要集中在小学与初中，村民市场经济意识单薄，综合素质低，小农经济意识在多数村民思想中仍占主导地位，农业生产主要满足吃、住需要，思想不够解放，在一定程度上存在着等、靠、要的思想，缺乏脱贫意愿和自身发展的动力。

三、推进精准帮扶工作的政策建议

（一）因地制宜，及时修正精准帮扶政策

习近平总书记指出：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”精准帮扶工作作为一项细节较多、较繁琐的工作，有着复杂的现实情况和较多的影响因素。在当前的精准帮扶工作中，存在着一味追求理论高度、政策正确、口号响亮的浮夸风，反而忽略了精准帮扶的精准性。因此，我们需要因地制宜制定精准帮扶策略并及时发现问题，进而及时修正扶贫政策。

首先，加强精准帮扶的政策规划。贫苦地区政府可以组织专家研究制定总体精准扶贫政策规划，分片制定产业扶贫发展规划，定期考察基层施政环境和贫困户生活环境，对过时的、不合理的政策予以修改。其次，精准扶贫中积极贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。帮扶政策必须针对当地环境，走可持续发展路线，促进人与自然和谐相处。做到“既要金山银山，又要绿水青山”，保证基层人民生活质量提高的同时社会发展可持续。最后，不断提高贫困地区医疗保障水平，消除因病致贫。消除因病致贫是精准帮扶工作难点和痛点，精准帮扶工作的推进，离不开提高医疗保障水平这一工作。在具体措施方面，将现有标准下的贫困人口全部纳入大病医疗救助范围，对因病返贫的贫困户及时建档立卡，加入精准扶贫的医疗帮扶体系中，确保贫困户病有所医。另一方面，增加农村公共卫生服务投入，总体扩大农村医疗保障范围，一定程度上提高医疗费用报销比例，在政策允许范围内调整扩大医保报销药品目录。还需要对尚未纳入报销范围的常见病进行核准和研究，逐步增加重大疾病医疗报销范围和赠药范围，从根源上减少因病致贫、因病返贫的情况。

（二）强化贫困地区基层干部队伍建设

精准扶贫政策是国之大计，精准帮扶又是精准扶贫政策的重中之重。从精准扶贫政策的设计和制定上看，我国的扶贫政策是兼具了前瞻性和全局性的，然而在实际工作中，往往因为实施者的原因导致政策效果降低。因此，要做好精准帮扶工作，就需要一大批有责任意识、有能力和有经验的基层村镇公务人员，强化基层村官、公务员以及扶贫工作者队伍的建设。

首先，定期定时组织开展扶贫政策解读、措施制定执行以及热难点分析等基层公务员培训，提高政策实践者的专业水准。其次，提供畅通的优秀村干部晉升通道，提高村镇基层干部的工作待遇，建设优秀的村镇公务员队伍，提高基层村官对精准扶贫工作的积极性。扩大应届大学生村官录取比例，提高基层村官的文化水平和综合素质，让更多的年轻、有冲劲的大学毕业生加入到精准扶贫工作队伍中来。最后，建立多维化的精准帮扶考核制度，将精准扶贫与工作绩效挂钩，从多个角度定期验收精准扶贫工作成果，及时发现可能存在的弄虚作假、急功近利等问题及时加以纠正，并对相关责任人加以处理。

（三）开展勤劳脱贫致富教育，既扶贫又扶志

深化精准帮扶工作，离不开贫困户本人的脱贫积极性。因此，在精准帮扶中，需要加大政策宣传力度，让基层群众了解国家扶贫政策的意义和目的，使得广大贫困群众建立自尊、自信、自强的脱贫观念，不断减少贫困群众中“等、靠、要”的惰性思想。制定教育帮扶政策，实现从物质脱贫到精神脱贫的全方位脱贫效果，提高困难群众的脱贫积极性，做到既扶贫又扶志。