规制空间、规制过程与规制失灵：基于出租车数量规制的分析

陈时国 曹旭东

在当代政治、经济和社会生活中，规制职能相对政府的其他职能(再分配、宏观调控等)的重要性日益增加，甚至出现了以其他职能为代价的增长[注]Moran, M.， “Understanding the Regulatory State”， British Journal of Political Science.2002, 32(2): 391-413.。规制研究特别是规制失灵研究越来越成为热点，也成为探讨政府与市场关系的重要切入点。就出租车行业规制而言，其历史可追溯到17世纪。早在1635年，由于伦敦和威斯敏斯特的出租马车堵塞城市交通，这两个城市开始限制出租马车数量以缓解交通拥堵。此后，欧洲各国以及亚洲的日本、韩国等陆续对出租车行业实行规制，而美国则于20世纪20年代末大萧条期间开始对出租车行业进行规制。但到了20世纪70年代中期，以美国为主的一些国家开始对这一行业解除规制。而从20世纪90年代开始，一些城市又开始恢复出租车行业规制，且城市通常可以出台自行制定的规制政策[注]Cetin & Deakin.， “Regulation of Taxis and the Rise of Ridesharing”， Transport Policy.2019, 76(4) : 149-158.。凡此种种表明，出租车规制实践是一个非常复杂的过程。在我国，政府对出租车行业的规制往往被认为是必要的制度安排。通常认为，出租车行业的状况，不仅影响着一个城市的形象，也在很大程度上反映了城市政府的能力。因此，出租车行业规制及其规制效果，也越来越成为关乎城市政府治理能力的重要领域。

一、规制失灵研究及其标准化假设问题

通常，对出租车行业的规制主要集中在市场准入、固定收费、经济责任、车辆条件、强制保险等领域，以避免市场失灵带来的不当竞争，及伴随而来的低质量服务。出租车规制效果如何，在根本上与是否出现规制失灵有关。规制失灵是指政府规制没有达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的，或者是产生了负面效应，从而导致社会福利和经济效益的净损失。对规制失灵的研究，通常可归结为两种视角，即为被规制者服务和为规制者服务，并由此形成了不同解释模式。

(一)为被规制者服务视角

这一视角认为，规制政策为被规制者谋求利益，规制政策的制定与执行受到被规制者的极大影响，导致规制政策最终没有实现既定规制目标或达成社会福利最大化。这一视角下的解释主要有寻租模式和政府俘获模式。寻租模式由塔洛克(Turlock)等人提出，之后经过巴格瓦蒂(Bhagwati)的“最佳游说”理论[注]Bhagwati, J.,“VER'S Quid Pro Quo DFI and VIEs: Political-Economy—Theoretic Analyses”， International Economic Journal, 1987 (1): 1-14.发展，此后逐渐被用来分析各种政治问题。规制者往往利用行政手段增加某些行业或者组织的利润，人为创租，让企业向他们“寻租”以得到“租金”。同时，规制者还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作为威胁，迫使这些组织割舍部分利益给规制者。如此，寻租与创租导致了政府规制失灵。政府俘获模式最早由斯蒂格勒在用经济学分析政府规制时提出。他认为一个产业的诸多厂商，会从效用极大化目标出发，通过成本收益比较来选择自己从事经济活动的环境。在此基础上，佩尔兹曼(S.Peltzman)进一步完善和发展了该理论[注]Peltzman, S.,“Toward a more General Theory of Regulation”， The Journal of Law and Economics,1976(19),No.2, pp.211-240.。政府俘获理论认为，规制是为了满足产业对规制的需要产生的(即立法者为企业俘获)，而规制机构最终会被产业所控制(即执法者被企业俘获)[注]参见W·基普·维斯库斯, 小约瑟夫·E·哈林顿, 约翰·M·弗农,等.《反垄断与规制经济学》,北京：中国人民大学出版社,2010年，第181-184页。。

(二)为规制者服务的视角

这一视角认为，规制失灵表现在规制者在规制过程中谋取自身利益或部门利益而忽视公共利益，从而导致不仅公共利益未能得到有效维护，社会资源配置也会出现低效率，最终导致规制目标难以实现。这一视角下的解释主要有政府部门塑造模式和街头官僚模式。迈耶(F.Majone)[注]Majone, G.,“The Rise of the Regulatory State in Europe”， West European Politics,1994，17(3): 77-101.在考察欧洲规制兴起时，提出了规制者从规制中获益的政府部门塑造模式。他认为，由于有抱负的欧共体官员把规制部门当作他们职业生涯唯一可选择的道路，因而“规制政府”在欧共体中便快速增长起来。其后，邓里维(Dunleavy)[注]Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. Dorsey Press.1991.进一步完善发展了迈耶理论，明确提出政府部门塑造模式用来分析规制失灵。规制部门成员可分为三类：职业主义者、政治家和专家。职业主义者反对任何放松规制、削弱规制机构权力的措施，他们期望与规制部门建立长期关系，以稳定自己的职业生涯；政治家把规制部门当作他们职业生涯发展的一个阶梯或跳板，他们只关心自身政治生涯的发展；专家则更多追求“真理”，力求从规范角度考察什么样的规制政策更有效。“街头官僚”的概念是李普斯基(Lipsky)于1977年在《建立一个街头官僚理论》一文提出的，随后其出版的《街头官僚：公共服务中个人的困惑》[注]Lipsky M.,Street-Level Bureaucracy: The Dilemmas of the Individual in Public Service. Russell Sage Foundation.1983.一书标志着街头官僚理论的正式产生。街头官僚作为“处于基层同时也是最前线的政府工作人员”，在具体规制执行中往往有较大的自由裁量权，他们会为了私利轻易地做出各种对被规制者利益有影响的决定，从而导致规制失灵。

(三)研究的标准化假设

以上研究构成了关于规制失灵研究的经典，并在很大程度上建构了解释规制失灵的普遍机制。但这些研究隐含着比较强的标准化假设。也即，将规制中的政府、公司以及其他行动者看成同质性的铁板一块，他们有相同的立场和诉求，有确定的行为模式，有非常稳定的政策和制度安排，等等。更重要的是，大多数研究从模型演绎上来论证这一问题，却比较少深入到真实的规制过程中去讨论，因此，不少研究仍然没有能够揭开规制过程这一黑箱。而如果聚焦那些具有高度不确定性的规制实践进行分析，这一问题就显得更为严峻。因此，针对出租车规制而言，对于这些标准化假设，可以提出如下疑问：

第一，就规制方而言，出租车规制涉及从中央到地方到职能部门的科层组织体系，这些部门是铁板一块的吗？事实上，一个真实的规制过程，是政府内部不同层级和不同部门的持续互动，它们的诉求有时候是一致的，有时候是不一致的，而这些都会影响规制效果。

第二，就被规制方而言，涉及不同规模的企业、不同类型的企业(比如传统出租车企业和网约车出现后的网约车平台企业)，还涉及不同性质的企业(国有还是民营)，这些企业的利益都有不同。而在企业内部，企业主和司机的利益也并非相同甚至往往相互冲突，因此不能简单地将这些行动者都看成是一方，他们也是有区别的。

第三，在众多研究中，接受出租车服务的乘客(也包括媒体)似乎是被动的，可以忽略的，很少有研究将乘客纳入规制失灵的讨论中。那么，乘客的诉求以及表达，对规制效果真的没有影响或者可以忽略不计吗？

基于这些疑问，本文将以H市的出租车规制实践为案例进行讨论。出租车规制一般包括数量规制(准入规制)、价格规制和质量规制这三大主要内容，为了使讨论更集中，本文将着重H市的数量规制及其失灵进行分析。出租车数量规制是指为了维护出租车市场秩序，政府运用经济的、法律的、行政的手段对出租车数量进行规定。在实践中出租车数量规制有两种基本方式：一是直接的数量控制；二是对经营权(即牌照)的准入控制。经营权，按照《H市客运出租车经营权有偿使用管理办法》(H市〔1992〕125号)等文件的规定, 是指企业或个人办理有偿使用的相关手续，获取一定时间期限内将车辆投入市场营运的指标。经营权在政府文件中有时也被称为运力。H市地处改革开放前沿之地，出租车行业早在20世纪20年代就已萌芽，此后发展迅速。但在近年来，H市出租车行业暴露出越来越多深层矛盾，呈现出非常复杂的发展境况。本文所使用的材料主要来自笔者陆续保存的文件、文档和材料，以及2012年至今笔者和研究团队系统收集的材料。在实地调研中，采取了访谈法、参与式观察等资料收集方法。本文的核心目标，一方面希望对H市的出租车数量规制失灵或者规制悖论进行更精准的分析；另一方面，通过规制空间和规制过程的纳入，丰富现有大多数基于模型建构所进行的规制失灵研究，并增加真实的规制实践细节；再一方面，希望通过这一讨论对转型时期中国的政府—市场关系补充新的认知。

二、城市出租车应有数量测算与H市出租车数量规制失灵

在城市发展中，作为特定的排他性公共交通工具，出租车数量是否能够在满足需求和保持市场秩序之间达到平衡是非常重要的。2007年前，H市出租车数量大概稳定在16036辆，此后经过数次增投，到2017年[注]之所以以2017年为统计时限，是因为此后关于网约车是否纳入正式出租车管理有了明确文件。因此，这里的测量，还是指传统巡游类出租车(不包括网约车)。，其出租车数量(即传统巡游车，不包括后来出现的网约车)实际拥有量为22442辆。那么，这个数字与H市实际需要的出租车数量是否吻合呢？

关于一个城市的出租车应有数量，研究者已构建了很多估计模型，包括基于供求关系确定运力规模的办法、城市出租车类比分析预测模型、基于出行广义成本的出租车乘客需求模型[注]参见孙喜梅、李猛、韩彪：《基于类比分析的深圳市特区外出租车需求量预测》，《交通信息与安全》2009年第5期；柳丽娜、陈艳艳、张文阁：《北京市出租车乘客需求预测模型研究》，《交通标准化》2010年第13期；杜聪聪：《供需平衡下的出租车运力规模研究：以上海市出租车行业为例》，《对外经贸》2013年第5期。以及应用Matlab进行数值仿真的人工神经网络BP网络预测模型[注]卢毅、王礼志、卢旭：《城市出租车需求仿真预测模型研究》，《长沙交通学院学报》2007年第4期。。在这些模型中，比较常用的有布鲁斯·夏勒模型[注]Schalle,R.B. Elasticities for Taxicab Fares and Service Availability. Transportation.1999，26( 3) : 283-297．。布鲁斯·夏勒利用美国118个城市的数据，研究了影响出租车需求数量的主要因素并发现，乘坐地铁上下班的人数规模、没有私家车的家庭数量、机场对出租车的需求等是影响出租车需求数量的最重要因素。通过回归分析，可以得到出租车需求数量模型：

Taxi=31.4+21.8SUB+5.1NOVEH+0.64Airport+129.9Dummy

这里，Taxi是指出租车数量，SUB是指经常乘坐地铁的人数，NOVEH是指没有私家车的家庭数量，Airport是指机场中选择乘坐出租车的乘客人数;Dummy是一个虚拟变量，当没有私家车的家庭数量超过19000时，设为1。

基于此公式，根据H市的情况可以对公式中的相关变量进行估算：

(1)H市经常乘坐地铁人数(SUB)估计为259万人。主要依据如下：H市2017年地铁年客运量 28.02亿人次，由此可以算出2017年H市地铁日均客运量767.7万人次。考虑到地铁上半年与下半年客运量会有差异，同时不同年份地铁的客运量也会出现增长率，因此根据2017年年客运量总数求出日均客运量具有合理性。计算模型中经常乘坐地铁的人数时，可以参照范合君对北京市出租车数量估计所采用的做法，以日均客流量的60%计算，由此得出H市经常乘坐地铁人数的估计为461万人次。再考虑乘坐地铁的乘客一次出行多次转乘不同线路情况，按照平均1.7～1.9折算系数，H市取1.78折算系数，得到常乘坐地铁人数(SUB)约为259万。

(2)H市无私家车的家庭数量(NOVEH)估计为316万户家庭。主要依据如下：《H市2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》显示，到2015年年末，H市全市常住总人口为1350.11万人，共有家庭450.04万户，平均每个家庭户人口为2.75人。根据H市统计局数据[注]参见《2017年H市人口规模及分布情况》，载H市人民政府网站2018年2月28日。，2017年末H市常住人口1449.84万人。因此，估计2017年H市家庭户数约为527万户。参照范合君对北京市出租车数量估计所采用的做法[注]范合君、杜博：《特大城市出租车合理数量估计及实现路径：以北京市为例》，《经济与管理研究》2015年第8期。，以家庭户数的60%计算没有私家车的家庭数量，因此可以估计2017年H市NOVEH为316万户家庭。

(3)H市机场每年选择乘坐出租车的乘客人数(Airport)估计为500万。主要依据如下：中国民用航空局统计数据显示[注]参见《2017年民航机场生产统计公报》及《2009年民航机场生产统计公报》，载《中国民用航空局年度机场生产公报》，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/index_172.html.访问日期：2019年2月5日。，H市国际机场2017年旅客吞吐量为65806977人次，北京首都机场2009年旅客吞吐量为65375095人次，二者的数量相当接近。范合君对北京市机场每年选择乘坐出租车的乘客人数估计时采用首都机场2009年的旅客吞吐量，估计每年在机场乘车的乘客规模大约为500万。因此本文也据此估计2017年H市机场每年选择乘坐出租车的乘客人数(Airport)估计为500万。

将以上数据代入布鲁斯·夏勒模型，可得到H市出租汽车需求量为：

Taxi=31.4+21.8*2590+5.1*3160+0.64*5000+129.9=75907(辆)

在这里，数据代入公式时单位为“千”。H市没有家用小轿车的家庭数量超过19000个，Dummy取值为1。

由表1可见，2007年H市出租车数量的缺口为59871辆，即使不断增投后的2017年，缺口也甚大。2017年，算上网约车，H市核发的车辆运输证也只有35421个，与实际需求差距也是很大的[注]2013年，H市交通局委托市交通运输研究所对H市出租车需求开展专题调研，并形成了《H市出租车运力需求研究》。据测算，2013年H市中心区出租车需求量为20110辆，与当时H市中心区18725辆出租车相比，中心区出租运力缺口为1385辆。但这个计算口径与半年报是不同的。，特别是与其他的同等规模大城市相比更是如此。比如，同期北京出租车数量维持在66000台左右，上海也大约在41000台，远超H市的规模。可见，H市出租车数量规制出现了比较严重的规制失灵，出租车实际拥有数量低于应有数量，并带来了一系列出租车服务问题，如很难打车、出租车服务质量不好、司机绕路，等等。

表1 H市出租车数量的缺口

缺口如此巨大，虽然H市也做了很多试图增加出租车数量的努力，但都以失败告终。那么，这一规制失灵现象是如何发生的呢？接下来我们将沿着制度主义规制理论，结合H市的案例实践进行分析。

三、规制空间与出租车规制过程中的多元行动者

与前面提到的理论立场不同，制度主义规制理论认为，不能简单地根据公共利益和私人利益的确认来研究规制，而应当对行动者在“规制空间”(regulatory space)中的相对位置进行研究。包含着制度安排、组织资源、价值观念以及历史传统等要素在内的“规制空间”是制约规制行为的根本因素。简而言之，“规制空间不仅聚焦于那些介入规制活动的行为主体，更看重那些推动利益网络出现和发展以及有助于建立主体间制度性联系的结构性因素”[注]Hancher, Leigh， Capitalism, Culture, and Economic Regulation， Clarendon Press，1989.。沿着制度主义规制的理论脉络，本文认为，对H市出现的出租车数量规制失灵现象，也必须放到特有的“规制空间”中进行讨论；不仅如此，还需要深入分析在此规制空间内不同行动者基于各自诉求的复杂互动。为此，我们需要梳理H市出租车规制涉及的政策，分析出租车规制中所涉及的不同行动者及其利益诉求，并进一步分析不同行动者在特定规制过程中的策略与互动，以及对出租车规制的影响。

(一)庞杂的出租车规制政策体系

目前我国关于出租车规制的政策体系非常庞杂。仅就中央层面而言，各部委对出租车的规制就涉及国务院办公厅、建设部、交通部、发改委、财政部、国家税务总局、国务院法制办公室等诸多部门，所涉及规制内容更是复杂异常，从经营资质、司机培训到车容车貌，都是规制的对象(见表2)。

表2 出租车规制政策体系[注]“发文单位”名称采用的是发文时的单位名称。

由于不同部门规制政策的出发点不同，导致如下两方面问题：一方面，这些文件经常“打架”，不同部委发布的各种政策相互牵制，约束力下降。比如，1988年6月，建设部、公安部与国家旅游局发布《城市出租车管理暂行办法》，该部门规章对出租车的管理机构、开业与停业、车辆管理、经营者、司机、站点管理等方面做出了详细规定。但是此规章又规定，这些举措的具体实施是由出租车所在地的公共交通主管部门统一管理。此后，建设部和交通部两个部门因为出租车行业规制权限的分歧持续了很长时间，并造成了出租车行业在顶层安排上的“多头规制”。另一方面，上表也表明，城市政府实际上承担了出租车规制的主要责任，这使得出租车的规制会受到更多“地方约束”并超越部委要求。在出租车规制中，更大层面的政府目标(比如城市建设、维护稳定等)而不是具体行业管理就成为城市政府及其交通管理部门重要的规制目标。这些都构成了H市出租车数量规制的结构性约束。

(二)规制过程中的多元行动者及其诉求

除了中央层面的规制权限分立之外，即使在地方层面，H市出租车规制涉及十几个部门，形成了“市政府领导、交通部门管理、其他部门协同”的管理网络(见图1)。其中，交通局(主要涉及客管处和交通执法局)是业务主管部门。发改委制订出租车运输价格、燃油附加费、检验检测费及行政事业性收费的规制标准，并与交通局共同制订出租车承包费标准以调整企业与司机的分配关系。财政局制订涉及出租车的政府性基金项目与行政事业性收费。劳动和社会保障局制订出租车行业的劳动用工制度并指导与督促经营企业与司机执行劳动合同制度。这一管理体制让出租车行业规制过程中的协同变得较为困难，横向部门之间的沟通，出现观点和意见不一致的时候，如果没有更高位的协调，要变为具体行动是非常困难的。

图1 地方政府层面的出租车管理部门网络

更重要的是，在出租车规制过程中，除政府之外还涉及其他不同行动者(见图2)，这些行动者又构成了一个网络，这包括：被规制方，即企业与司机；规制方，从中央到职能部门的政府组织体系；以及作为第三方的乘客和媒体。乘客既是服务接受者，也是规制效果的利益相关者。显然，这三方的诉求和立场各不相同甚至相互冲突(图3)。其中，规制方为政府，其目标诉求既包括直接的竞争有序，也包括间接的部门绩效以及社会稳定。被规制方主要指出租车企业和司机，其利益诉求是营运利润。但在此，不同规模的企业和不同性质的企业利益诉求并非相同。比如在H市，投放运力的时候，更多投向的是大企业和国有企业，这就导致小企业和民营企业的反对。而出租车企业和司机之间其冲突就更为明显。乘客作为第三方，主要利益诉求是服务满意以及价格低廉，而这与企业和司机的利益又可能是矛盾的。这些诉求相互冲突，成为规制过程的重要影响因素。

图2 出租车规制过程中的多元行动者

图3 出租车规制过程中的行动者及其诉求

四、多元行动者博弈对出租车数量规制的影响

以上，各种政策体系、管理部门、不同行动者及其目标诉求相互叠加、交织、博弈，构成了复杂的规制空间和规制过程，并影响着H市的出租车规制实践。

我们针对花牛苹果品种天汪1号贮期病害发生情况，在天水市两区五县部分冷库内进行了普查，并以天水市果树研究所冷库为基点进行了3个贮藏周期的定点系统调查。调查发现，花牛苹果贮期病害主要有5种，其中苹果虎皮病、苹果霉心病、苹果苦痘病危害严重，苹果裂果病、苹果青霉病危害较轻。

(一)出租车牌照的私人物权化与政府规制依据的缺失

1992年之前，H市对出租车经营权采取的是无偿行政审批制。满足条件的企业经过政府许可无偿得到出租车经营权(牌照)，并有一定使用年限。政府掌握行政审批的权限，也掌握着整个行业利益分配的权限，在出租车行业可谓“一言九鼎”。20世纪90年代初，为了改善交通拥堵状况，H市制订了《H市客运出租小汽车经营权有偿使用管理办法》，决定从1992年开始有偿出让出租车经营权。H市先后颁布实施《H市客运出租车经营权有偿使用管理办法》(H市〔1992〕125号)、《H市在用客运出租车经营权有偿使用若干规定》(H市〔1992〕131号，H市〔2002〕14号废止)和《关于H市客运出租车经营权有偿使用若干问题的通知》(H市〔1994〕96号)，这些文件都规定在H市市区开始实行出租车经营权有偿使用制度。

此后，H市先后组织了三次牌照竞投以及两次在用车转有偿使用(见表3)。三次竞投的共同特点是以物权形式一次性拍卖，得到经营权的个人可永久占有，牌照可以抵押、转让和继承；同时也允许与H市邻近的A区的自然人参与竞投。

表3 H市出租车牌照竞投与“在用车转有偿”情况

注：数据来源于H市出租车管理部门。

通过竞投拍卖和在用车转有偿使用，政府共获得8.85亿元有偿使用费。但与此同时，牌照有偿竞投使得出租车经营权的属性发生了重大变化。企业从政府手中“购买”的不仅是牌照使用权，也是所有权，出租车经营权有了法律意义上的私人物权性质。这一经营权属性的变化，使得政府失去了牌照这一可调配的规制资源，同时失去了加强规制的依据，也因此而决定了H市出租车数量规制的基本格局。在2004年前，H市交通局对出租车的行业规制范围有限，准入规制、费率规制及服务和安全标准规制面临重重困难。

(二)地下炒牌市场的形成与司企矛盾和司乘矛盾深化

H市这种特殊的管理模式很快就在出租车行业产生了连锁反应。由于政府在竞投之后不再发放新的牌照，出租车经营权成为稀缺资源。牌照持有者利用既定优势把牌照进行层层炒作，以经营权为核心的“地下炒牌市场”迅速形成。牌照价格一路飙升，当年，约20万元的出让价格经过炒作后上涨到50万元左右甚至更高。此外，经营权被银行估价后，企业甚至可以用来抵押银行贷款。如此一来，牌照就具有了较强的资本属性。对出租车企业来说，可以不出资金而是向银行贷款的方式购买牌照，而后通过承包制或者供车制[注]所谓承包制，即出租车企业出资购买车辆，出租车归属企业，司机向企业缴纳押金和承包金。供车制则如同供楼，司机向企业先预付首期，然后逐月付缴余款和管理费，约三年后司机付清供车款车辆产权就可归属司机，企业每月只收取管理费。20世纪80年代，承包制是H市出租车行业的主要运营形式；90年代，各大出租车公司陆续实行出租车供车制，供车制逐渐成为运营的主要方式。2005年后，政府规定必须实行承包制经营。将牌照使用权让渡给司机，由司机偿还有关费用，这进一步导致牌照价格高企。牌照在不同出资者之间反复转让，价格越来越背离价值，形成了严重的行业经济泡沫，也增加了政府规制成本。

另一方面，在牌照私有情况下，司机如果要开出租车，一般会向有牌照的出租车企业承包车辆，并交纳承包费(俗称份子钱)。由于牌照奇货可居，司机和出租车企业之间的承包费完全由企业单方决定，处于劣势的司机只能被动接受。出租车企业成为收租方而很少承担其他管理责任。司机一方面要交纳沉重的承包费，另一方面也很难得到基本的劳动保障，开始出现针对“份子钱”的上访和“罢驶”事件。“份子钱”也迫使司机将出租车当作赚钱工具，他们希望在最短时间内搭载最多乘客，而没有太多动机主动提高服务质量，司机和乘客之间矛盾也开始凸现。以2009年为例，H市全年总的乘客投诉量高达9985次，也即出租车管理部门平均每天就会收到27件行业投诉，各类问题层出不穷。在这种情况下，交通部门从规制部门变成接访部门和维稳部门，工作任务繁重但与出租车规制的本职工作关联却不大。

再一方面，庞大的需求使得大量非法营运车辆(即黑车)涌现。出租车司机在缴纳完份子钱后己所剩不多，而非法营运的黑车还却不需太多成本。许多出租车司机看到黑车有利可图，甚至会放弃正规营运车辆而从事黑车营运，这使得出租车市场更为混乱，并严重影响市民出行安全。

(三)运力增投受阻与交通部门的妥协

随着H市经济的飞速发展、辖区范围扩大和常住人口的增加，出租车供不应求问题日渐严重，特别是在高峰时段更为突出。市民要求增加出租车运力的呼声也日益强烈。2007年，H市市区出租车运力短缺问题已较为突出，重点时段(早7时至晚23时)平均里程利用率约为74.69%，高峰时段约为83.87%，几乎达到饱和。2007年1月，H市市区全面“禁摩”，市民对出租车的需求进一步加大。面临出租车数量带来的各种压力，H市必须要想办法解决。一方面，乘客和媒体基于打车难和服务质量问题经常向政府反映，政府必须考虑增加出租车数量问题。而另一方面，政府想要增加出租车牌照，不仅会遭到企业的反对，也会遭到司机反对，因为这意味着他们单位时间内利润的下降，特别是在H市出租车司机还要向牌照持有企业缴纳非常多的“份子钱”的背景下，这种反对声音更加强烈。

2007年和2008年，H市连续投放了新的出租车运力。新增运力以及2008年爆发的国际金融危机，短时间内对出租车司机的收入造成较大影响。2008年年底，H市出租车行业开始出现更多企业和司机参与的不稳定事件(参见表4)。随之，H市交通局收到邻近的A区出租车业联合会《关于H市再度推出无偿出租车牌照的意见》，A区的一些牌照持有人对H市新投放出租车运力采用无偿使用方式提出严重质疑。来自A区的压力引起了H市的高度重视，也让H市的投放运力变得更为慎重。2010年H市要举办国际性的重大运动会，出租车运力问题成为更迫切的问题。2009年，H市委托第三方民意调查召开专家和市民代表座谈会听取对运力投放的意见及建议。但在牌照的投入数量和完成时限上，市政府和交通局存在一定程度的认识差异。市政府希望H市的运力能尽快赶上北京和上海，这就意味着在尽可能短的时限内至少必须增加一倍的运力指标。而交通局则认为，这一增投幅度不仅城市交通设施承载不了，而且，交通局也承受不起来自现有出租车经营权持有者和广大司机的压力。最终，在出租车企业和司机的强大压力下，H市交通局向市政府请示建议中心区不再投放新运力，而是改为向郊区投放区域性运力，且只有区区140辆。此后，H市又推出“高峰时段营运出租车”，基本导向是适当增加运力，但规模和范围非常有限，呈现出强烈的妥协性。于此种种，在网约车产生之前，H市牌照增投过程艰难重重，打车难的问题也一直无法得到很好解决。

表4 出租车行业不稳定事件(2003-2008年)

五、治理结构的多重逻辑及其对出租车数量规制失灵的塑造

在中国特有的规制空间中，影响规制效果的一个非常重要的因素是复杂治理结构的多重逻辑。这种多重逻辑，不仅体现在科层体系内部从中央部委到地方政府到职能部门的政策分歧；也体现在政府、市场(企业、司机)和社会(乘客)之间的诉求冲突。而更重要的是，在规制过程中，既定的规制目标可能会发生多重转化，从中央部委到地方政府到职能部门，原本的行业规制目标(比如竞争有序)可能会转化为政府目标(比如推动增长、维护稳定)。这种治理结构的多重逻辑塑造了政府行为，也塑造着规制效果。

第一，多头共管导致规制政策的冲突性并让政策难以执行。在出租车管理体制中，一开始就存在建设部门与交通部门“多头管理”的现象，后来国务院批准建立出租车行业管理部际联席会议制度，明确了由建设部牵头、共九个部门参加来协调出租车行业规制相关事宜。在地方层面涉及的部门则更多，因而在特定规制实践中，这种多头共管意味着每项任务完成都需要不同职能部门的合作。但是每一个部门都没有高于其他部门的权威，加上每一个层级都有不同的目标诉求，因而呈现出权力分散或者碎片化特征，这导致不同部门制定的规制政策存在冲突并因此而缺乏政策权威性。碎片化还进一步影响到政策执行。比如出租车行业管理部际联席会议制度明确由建设部牵头、九个部门协调出租车行业规制相关事宜，这看起来是对出租车规制的重视，但实际运行的效果却未必理想。2004年6月29日，根据《行政许可法》颁布实施的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)规定：“出租车经营资格证、车辆运营证和司机客运资格证核发”(“三证”)的行政审批项目权限归属建设部，建设部即提出要求各个地方将“三证”统一，但在不少地方，这个“三证”却是由交通部门监制和核发的。两个不同部门在横向上相互牵扯，建设部的这一规定也就不了了之了。

在地方层面的科层体系中，交通部门的规制目标与政府的要求也不完全相同。在H市，无论在出租车牌照出售方面，还是在因举办大型国际运动会赛事而大规模增投运力方面，交通局与政府的立场存在一定分化。在牌照出售方面，交通部门认为不应仅简单出售牌照，还应该给牌照持有人增加相应的责任，方便以后管理，但政府则认为设置过多约束会减少来参与竞投的企业。在运力增投方面，政府关注的重点是如何迅速增加运力解决打车难问题，但交通局则认为应该重点考虑行业秩序问题，因此对大规模投放非常谨慎。这种分化，也大大增加了规制成本并进一步塑造了规制实践的妥协性。

第二，政府目标变成职能部门目标，职能目标的规制职能则形同虚设，这导致整个科层体系虽然有不同职能部门目标的分工，实际上却存在很大程度的“职能同构”现象，即每个部门完成的其实都是政府的“中心工作”而不是自身的部门职责。围绕H市出租车数量规制的最重要的事件，是20世纪90年代初H市将出租车经营权私有物权化，交通部门就此失去对出租车行业进行严格规制的依据。而在竞投之后，则变成了牌照持有企业的私人财产。

在此过程中，政府-企业-司机之间的关系也发生了重要变化。企业变成独立收租人而不对司机履行管理责任，司机则将经营压力转向政府，“政府-企业-司机”的层层节制模式悄然断裂。企业不可能像以前那样服从政府指示，而政府必须直接面对司机，规制部门变成“维稳中心”。经营权属性的异化意味着规制属性的异化，也导致规制政策必须在不同行动者之间进行妥协和平衡，其规制权威性更为削弱。

第三，多元行动者的“不稳定事件策略”使规制目标多元化并进一步异化。在H市出租车规制实践中，围绕着是否增投运力，出现了政府、企业、司机和乘客等不同行动者，他们在规制过程中运用各种策略博弈。其中最重要的是，对规制部门来说，无论是企业、司机还是乘客，都可能以投诉、上访等“不稳定性事件策略”给政府和规制部门施加压力，从而导致不仅政府首先要考虑的稳定问题，规制部门也必须考虑稳定问题。在H市，还非常特殊地涉及来自邻近的A区牌照持有人的压力。于是，出租车运力的增投，不仅是经济学意义上满足城市出行数量的数量模型匹配，也是政治和社会意义上的稳定任务的实现。H市在出现较为严重的牌照短缺情况下，一开始并未增投运力，后来即使增投运力，也是以非常缓慢的节奏进行，且不断给以限定条件，在这其中，最主要的原因是不稳定事件变成了政府的“政治约束”，也变成了交通部门的“问责压力”，即所谓避责现象[注]倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》2017年第2期。。

第四，网约车作为新技术逻辑正在重塑出租车数量规制的基本原则。网约车是指基于网络平台来提供客运服务车辆，其特点是使用基于互联网技术的手机应用来匹配乘客与司机[注]Cramer, J. & Krueger, A. B.， “Disruptive Change in the Taxi Business: The Case of Uber”， American Economic Review, 2016(5), 177-182.。网约车企业一般叫做平台，其本身并不拥有车辆，而只是通过平台来使自营的司机提供服务并从中抽取利润。在H市，网约车从事的也是城市短距离客运运输，与传统出租车的功能一样。网约车出现之后，打车难现象大大得到缓解，并自然减少了H市出租车数量规制的压力。但网约车出来之后，众多牌照持有企业包括司机同样以各种压力反馈给政府，加上网约车确实并没经营权牌照，因此在很长一段时间网约车都被定义为非法营运。此后，随着上海、深圳等城市对网约车政策的松绑，加上来自乘客和媒体的压力，目前关于网约车发展已逐渐形成一些共识，即已有规制政策不再适用于网约车，且与现实脱节的规制可能抑制产业或技术的创新发展[注]Posen, H. A., “Ridesharing in the Sharing Economy: Should Regulators Impose Über Regulations on Uber?” Iowa Law Review, 2015(101), 405.，也无法保护消费者福利[注]Koopman, C., Mitchell, M. & Thierer, A.， The Sharing Economy and Consumer Protection Regulation: The Case for Policy Change， Social Science Electvonic Publishing,2014.，因此必须构建新的规制原则和规制政策，才可能缓解新技术、新问题和原有规制模式之间的冲突。

六、结论：从规制激励转向规制治理研究

总结而言，众多规制研究着重于模型构建，而对规制过程及其行动者的行为缺乏近距离的观察，这使得我们对规制空间内部的微观发生机制很难有比较清楚的了解。比如，讨论规制的时候都会涉及利益和权力，但权力在组织中是怎样运行的？它受到哪些因素的影响？行动者之间在规制过程中又是如何博弈的？各方利益在规制过程中具体如何呈现？这些问题的回答都需要更多基于代表性案例的细致研究。基于这一点，本文的讨论构成了补充。

在出租车规制空间中，不同部门与不同层级的政府首先构成了纵横交错的规制网络，同时“国有企业，还有行业协会、传媒、专家、公众参与其间”[注]宋华琳：《风险规制与行政法学原理的转型》，《国家行政学院学报》2007年第4期.，并构成一个更复杂的治理结构。在此结构中，中央与地方、政府与部门、规制者和被规制者之间存在某种代理关系。委托者与代理者的效用函数不同且目标诉求具有一定冲突性，这意味着出租车行业规制要达到“帕累托最优”不太可能。因此，简单的出租车数量测算及运用并不是好规制，而不同行动者通过清晰的制度化平台进行协商、讨论和达成一定程度共识(也即规制治理)，才是实现好规制的根本。显然，治理结构及其行动者互动无疑是解释规制实践以及规制失灵的核心。事实上，在行动者的利益边界没有清晰制度化的情况下，或者规制制度设计有偏差的情况下，规制效果其实很难保证。在实际工作中，为了解决不时出现的规制失灵问题，政府和职能部门往往使用运动式规制来达到特定规制效果。于是，各种类型的专项整治运动，让运动式规制成为完成规制目标的重要路径。这一路径虽然有效，但却往隐含了更多周期性或者结构性问题。

诸多规制的研究将规制激励作为研究重点，却没有对规制治理[注]列维 P.斯皮列尔、罗燕明：《规制、制度和承诺:电信比较研究》，《经济社会体制比较》1999年第3期.进行分析甚至忽略了规制治理。这已经影响了对真实世界中的规制失灵现象进行精确分析。事实上，中国改革和发展过程中真实的政企关系复杂性远远超出了理论模型中对政企关系的片段式抓取。只有聚焦更为精细和微妙的规制行动者互动过程，才可能真正构建对复杂的政企互动的基本认识。从规制激励到规制治理，这一转向对真正理解规制及其各种悖论的产生，不仅很必要，甚至可能是决定性的。

规制理论的核心，其实是政府与市场的关系。政府和市场具有特定的边界。这一边界的划分，一方面取决于政府职能的设定，另一方面取决于市场失灵的产生。严格规制和放松规制为政府和市场边界的确定提供了两种可能，但是否有第三种可能呢？在这方面，“实验性规制”(experimental regulation)是一个启示。实验性规制最早由美国学者提出[注]Hannah A., Posen, “Ridesharing in the Sharing Economy: Should Regulators Impose Uber Regulations on Uber?”，Iowa Law Review,2015(101):405.，其目的在于寻求“最佳政策解决方案”。规制者在试行期间，大量收集和整理有关信息，并研究如何规制新问题；同时展开试行措施的绩效评估，不断试验与纠错，直到规制模式稳定。实验性规制有利于解决这样一个问题：规则最初出于某一原因被创建，但该规则在运用过程中却偏离了其预期目标，那么实验性规制将允许政府重新评估该类规则的作用，以及它们的重要性、有效性和可持续性。另一个思路是网约车挑战所带来的启示。基于网约车的诸多挑战，有学者认为，不同于严格规制或者放松规制，“自我规制”(self-regulation)[注]Cohen, M., & Sundararajan, A., “Self-regulation and Innovation in the Peer-to-peer Sharing Economy”， University of Chicago Law Review Online, 2017(82), 116.是一种更理想的配置资源方式。自我规制理论认为，企业或实体作为政府的合作伙伴而不是对立者，政府可以将规制工作委托给企业或实体进行，他们联合组成具有足够公信力与社会能力的自我规制组织(Self-regulation Organizations，简称SRO)，在政府与立法机关的透明化监管之下，联合行业内的公司，实现对行业的自我约束与规制。应该说，“自我规制”的提出，同样为新的出租车规制框架提供了启示。

总而言之，出租车行业关乎政府能力，也关乎市民切身利益。现有的规制体制内核确实是坚硬的，但新技术和科技创新正影响和重塑着生产和消费文化，也在深刻影响着规制模式和治理模式。原有的规制模式日益失效，并越来越受到来自新技术力量的挑战。规制失灵包括规制悖论为很多城市带来了众多治理挑战，但政府也有可能通过这些挑战的出色应对建构一种全新的、适应后工业化时代的规制方式和治理模式。而规制危机能否转换为规制契机，这里的关键仍然是规制治理结构的迅速调整和变化。