新时代背景下粤港澳大湾区城市群发展探究

赵辰雨

新时代背景下，建设粤港澳大湾区世界级城市群，是粤港澳地区经济、社会、文化自身发展的内在需要，同时也是顺应当前经济发展规律的重大部署，对提升地区经济发展水平和国际竞争力都具有重要意义。本文立足于城市群以及湾区经济发展理论，对粤港澳大湾区城市群建设的现状、发展难点进行多方面分析，结合时代背景以及具体实际提出针对性的对策建议。

一、引言

改革开放以来，特别是香港、澳门回归祖国后，粤港澳地区的合作不断深化，粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，现如今已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。

2016年12月，国家发展改革委提出2017年将正式启动珠三角湾区等跨省域城市群规划编制，将香港、澳门和珠三角9市即广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆作为一个区域整体来规划，建立和完善粤港澳大湾区城市群之间合理的协作分工关系。2017年3月，国务院总理李克强在十二届全国人大五次会议政府工作报告中明确提出： 要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。2019年2月18日，中共中央、国务院正式印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对建设粤港澳大湾区的定位、布局和发展作出了全面规划。《规划纲要》的印发标志着大湾区城市群建设已上升到国家战略层面的高度。

那么，如何把握国家发展全局，以全面的视野思考粤港澳大湾区城市群的发展现状以及发展中可能存在的问题，发展具有“中国特色”的湾区经济，具有重要的战略意义。

二、粤港澳大湾区城市群发展现状分析

（一）相关概念

湾区是指由一个海湾或者相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域，是一种新型的滨海经济形态。城市群是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。粤港澳大湾区城市群是由香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆九市组成的城市群，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体，也是继美国纽约湾区和旧金山湾区、日本东京湾区之后的世界第四大湾区。

（二）粤港澳大湾区城市群发展现状分析

全国人大代表、广东省发改委主任何宁卡曾表示：“粤港澳大湾区城市群具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。这个区域经济发达活跃，外向型经济特征明显，产业结构呈现高级化发展特征，初步形成具有国际竞争力的城市群，粤港澳区域合作进入深化升级阶段”。

1.区位优势明显

中国现阶段拥有大大小小的城市群，其中三大城市群，长三角、珠三角以及京津冀已经基本成型。从地理位置上看，粤港澳大湾区城市群濒临南海海域，面向东南亚，是我国唯一地处南海的主要核心城市群，在“一带一路”建设中具有重要的战略枢纽地位。粤港澳大湾区城市群以珠三角地区为腹地，依托着“广佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三大经济圈，依托着香港、澳门这类国际性窗口城市，更加凸显了其发展外向型经济的巨大潜力。由此衍生出的城市群相比较国内其他城市群更具有区位及时代优势。

2.经济实力雄厚

世界级城市群的发展应该以经济实力作为基础。粤港澳大湾区城市群包括了广东省 9 座城市——广州、深圳、東莞、珠海、佛山、江门、惠州、中山、肇庆，以及香港、澳门两个特别行政区，覆盖了经济发达的珠三角地区，占地约 5.6 万平方公里，人口 6000多万。据数据显示，2018年粤港澳大湾区城市群的经济总量已经超过了10万亿元人民币，约为10.87万亿元。从经济总量来看，在国内城市群中处在领先地位，即便相比国际顶尖的三大湾区城市群也毫不逊色，加之粤港澳地区在对外经济贸易发展中的优势地位，可见其已经具备了建设世界级城市群，发展湾区经济的雄厚基础条件。

3.交通设施便利

对标世界级城市群的发展路径，经济融合发展以基础设施互联互通为前提。基础设施的便利程度是城市发展的一个重要因素，是衡量经济发展水平的重要指标之一。在交通设施方面，城市群内部已形成以城际铁路和高等级公路为主体的城际快速交通网络，力争实现主要城市间1小时通达。2018年9月23日开通的广深高铁，从广州南站到深圳北站只需要30分钟，再加18分钟就可到达香港西九龙站。随着港珠澳大桥的开通，粤港澳三地交通联系更为密切。一个更为开放、便捷的城市生活网络已经成为现实。未来将发展以高铁、轨道网络、航空等高效交通方式互联互通的交通模式，优化交通联系，构建一个高效便捷的现代综合交通运输体系。

4.创新实力突出

粤港澳大湾区城市群内集聚了香港大学、香港科技大学等5所世界百强大学，汇聚中山大学、华南理工大学等一批国内知名重点高校，并呈现出高校数量多、教育体制多样化、地理位置优越等优势，为科技创新提供了强大的人才和技术后备力量。同时，城市群内新兴产业发展迅猛，许多高新技术产业就诞生于此，集聚了华为、中兴、比亚迪、腾讯、中兴、大疆等一批具有代表性的创新型企业，科技创新实力突出。《粤港澳大湾区规划纲要》曾提出：要建成智慧型城市群，推进新型智慧城市试点示范和珠三角国家大数据综合试验区建设。科技创新实力是粤港澳大湾区城市群发展的机遇所在。5月8日举办的第31届世界港口大会上，《大湾区5G港口创新中心战略合作协议》在广州签署，这标志着首个5G智慧港口项目正式启动，首个5G湾区港口的建设将为粤港澳地区的发展提供新的动力。

三、粤港澳大湾区城市群发展的问题剖析

粤港澳大湾区发展的前景一片光明，但其发展建设中也存在一系列有待思考探究的问题，如何准确研判并扬长避短，这对粤港澳大湾区城市群的持续健康发展至关重要。

（一）政策制度差异化问题

港澳大湾区城市群有着明显的“中国特色”即较为特殊的社会制度和经济体制结构。这与世界上其他三大湾区有着明显的区别。“一个国家、两种制度、三个关税区”正是粤港澳大湾区的“特点”所在。

“两种制度”即香港与澳门是成熟的市场经济体，重市场自主调节而轻政府管制。内地实行社会主义市场经济，在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时主张政府在经济中的主导地位。在行业准入资质问题的处理上，内地将其归于政府行政审批行为，而港澳更注重行业集体自律的做法。广东、香港、澳门三地互为三个不同的关税区，拥有着三种法律架构以及三种货币体系，各地区受到不同海关和法律的管制。经济模式及制度框架的差异使得城市群一体化建设缺少整体的宏观统筹战略，阻碍了各种生产要素在城市间的自由流动。由于不同地区实行不同的行政制度和法律法规，在信息、边检和市场管理上存在着较大的差异。港澳特区限制内地人才进入港澳就业;内地对双向跨境资本流动设有审查机制;珠三角和港澳特区技术标准与行业准入资质差异大，这都阻碍了湾区内人员、资金、货物及信息等生产要素的自由流通。粤港澳三个地区分别属于不同的关税区和不同的体制下，这使得其在统一协调管理上存在一定的困难。不同的政策条件使得粤港澳城市群之间缺乏高效直接的协调合作机制。粤港澳间的合作缺乏直接的法律机制，导致内地与港澳之间的合作只能依赖宏观政策，而政策从颁布到实施较为周期长、难度大，由此也成为了制约湾区城市群发展的障碍。

（二）创新要素分散化问题

粤港澳地区集聚了众多国内高水平大学以及高新技术企业，可是创新要素分散，高水平大学分布不平衡、不充分的问题依旧突出。从地理位置上来看，粤港澳大湾区内的高水平大学主要分布在香港、澳门、广州、深圳 4 座核心城市，其他城市的高水平大学分布较少。香港的国际性高校有香港大学，香港中文大学等。澳门除了知名度最高的澳门大学外还有专业认可度很高的澳门科技大学、澳门理工大学等。在广东省九市，“双一流”建设高校和学科均分布在广州市。根据 2017年教育部公布的“双一流”建设高校和学科名单中，广东省的中山大学、华南理工大学入选一流大学建设高校，中山大学、华南理工大学、暨南大学、华南师范大学、广州中医药大学的18 个学科入选一流学科建设名单。从城市来看，香港高等教育最为发达毋庸置疑，广州居次，澳门、深圳居中，其他地区相对较为薄弱，湾区各城市的高等教育的发展存在一定的差距，很大程度上影响了湾区经济发展对于高水平人才的需求。

各城市間人才和要素的相互协同效应还不完善。各地区在政治制度、经济发展方式和法律制度等方面存在着差异，政策机制以及利益诉求的不同将会阻碍人才、技术及创新要素的自由流动。不同地区高校间的合作办学、学分互换、文凭转换等方面仍然存在着制度性障碍。由此，虽然粤港澳大湾区城市群内高水平大学分布较为聚集，可是各高校间协同创新机制不完善，科研成果共享还未得到实现，创新成果转化能力不强，人力资源流动效率低下等问题依旧存在。高水平大学间缺乏相互调节、相互合作的协同发展机制，这使得粤港澳城市群经济发展缺乏长久的活力。

（三）核心城市不凸显问题

从世界较为成熟的城市群发展模式经验来看，城市发展的单中心结构更能体现决策高效率的优势。位于“中心”位置的核心城市是协调区域发展、引领经济优化、落实经济政策的“领导者”。东京湾区和纽约湾区以核心城市命名，纽约大湾区以纽约市“金融中心”作为单一中心，日本首都东京以“产业湾区”作为单一中心。但着眼于粤港澳大湾区城市群，缺乏核心城市的问题日益凸显，这也形成了粤港澳大湾区“无核心，多中心”的城市群结构。

对于粤港澳大湾区来说，城市间的经济发展发展水平和功能定位差异不明显，城市间甚至存在着同质化竞争的关系，特别是香港、澳门、广州、深圳4个核心城市竞争力差异更是趋同。从经济总量看，据数据显示：2018年香港地区生产总值28453.17亿港元，同比增长3%。按照深圳市公布的经济数据，2018年深圳市GDP为24221.98亿元，同比增长7.6%。按人民币比较，去年深圳市GDP高出香港221亿元左右，这是深圳市GDP首次超越香港，深圳成为粤港澳大湾区城市经济总量第一的城市。2018年澳门GDP实际增长4.7%，约545.4亿美元，人均高达8.26万美元成为亚洲首富城市。由此可见，核心城市的经济实力强已然成为其未来发展的基础。

不仅如此，在珠三角致力于发展第三产业，着力向高科技制造、服务和创新型城市的转型过程中，与香港的产业同质化竞争和争夺经济腹地竞争也开始慢慢显现。香港是外向型国际化的经济体，也是全球服务业主导程度最高的经济体，第三产业长久不衰一直是其发展的动力所在。早在1979年，香港第三产业产产值就已达169.6亿美元，深圳仅为 0.53亿美元，相差达514 倍。而近年来深圳快速发展， 2018年深圳先进制造业和高技术制造业增加值分别为6564.83亿元和6131.20亿元，分别增长12.0%和13.3%，占规模以上工业增加值比重分别提升至 72.1% 和 67.3%，这使得深圳在各产业特别是高科技制造业上都对原经济中心的香港造成了竞争性资源挤压，让香港在区域中的经济地位明显下滑。港澳与珠三角城市间的分工协作关系较差，在地理位置相近、比较优势未凸显的环境下，粤港澳地区整体的竞争出现同质化倾向进一步显现。

四、新时代背景下粤港澳大湾区城市群发展的对策建议

随着十九大报告的提出，中国进入了新的历史方位--中国特色社会主义进入了新时代。新时代是从党和国家事业发展的全局视野、从改革开放近40年历程取得的历史性变革出发，立足于当前大环境下的重要节点。新时代背景下，如何把握时代变化、抓住时代机遇，打造一张带有“中国特色”的名片，不仅仅是新型发展模式的重要探索，同时也是我国融入世界经济，体现大国实力的重要迈进。现阶段，粤港澳大湾区城市群发展依旧存在阻碍，而下一步如何应对将成为关键。

（一）政府主导，构建协调发展的体制机制

粤港澳大湾区城市群建设在现有政治经济制度非均衡的情况下，建立健全由政府主导的区域协调治理机制至关重要。随着粤港澳大湾区城市群建设的深化，粤港澳地区区域治理一体化面临着更高的要求。建立整体、直接、高效的合作治理机制，打破各要素流动的制度性限制，推动要素、资本在城市间的自由流动，推动区域内生产资料的高效配置将是推进粤港澳大湾区协同发展的关键所在。

第一，要坚持“一国两制”方针不动摇。 “一国两制”是被实践证明了保持港澳地区繁荣稳定的制度安排。要保持国家战略定力，坚定制度信念，增强发展自信。

第二，要秉承法治思维推进治理能力和治理水平提升。粤港澳大湾区建设面临的政治环境特殊，政策敏感性强，要坚持依法办事，特别要注意尊重港澳两地的社会制度和法律制度，尊重特别行政区的高度自治权。

第三，要推进政府合作机制创新。粤港澳三地可通过完善联席会议和增设工作小组的途径，拓宽协作治理的广度和深度。通过召开直接的、“面对面”的地区联席会议，商讨制定有关大湾区发展的整体规划，推动政策机制高效无误的下达。同时，将合作联席会议制度层次化，不断拓展合作联席会议的层次，开设 “区域行政领导联席会议”、“区域部门联席会议”、 “区域联席会议秘书处”等层级，优化各级政府的交往模式，通过多种形式的会议协商，共同解决区域内问题，最终实现利益共享。

（二）科教合作，打造创新引领的发展格局

科学技术是第一生产力，而人才是科技创新的推动力。借鉴国际其他三个湾区经验，湾区城市群的发展离不开高等教育的整合以及高素质人才的培养。在粤港澳大湾区城市群建设过程中，要抓住机遇，积极推进教育、人才和科技等方面的深度合作，打造粤港澳高等教育协同创新的新局面。

首先，教育资源共享将为湾区高等教育协调发展提供重要的保障。要调动各地区教育资源，打破原有的体制界限，推动优质高等教育办学资源的高效配置，充分发挥教育资源的创造力。通过开展高校间的课程交流、科研交流、学术交流等，将教育教学成果充分整合。通过降低人才的流动门槛，探索“大湾区绿卡制度”，取消港澳人才就业许可等方式来建全开放型人力资源市场，畅通人才流通渠道，建立合理有序的人才流动机制，进而打造具有高认可度的国际人才港口，推动高等教育融合发展。

其次，要积极推进合作办学，建立湾区高校联盟。可在各地设立分校或是独立院校、进修中心，也可以探索共建优势学科实验室和研发中心来加强各地区高等教育的合作交流。2009年国家批准澳门大学在广东设立新校区，并于2013年开始招收学生，十余年间不仅培养了众多高素质人才，还密切了高校间的合作交流。粵港澳三地高等教育种类多样、学科优势突出，培养侧重点各不相同，互补性强，开展联合办学将有利于统筹规划、密切协同，充分利用各自的比较优势，构建具有世界高水准的科研创新和人才培养基地。

同时，积极探索具有粤港澳大湾区特色的人才培养模式。港澳地区高等教育具有开放性、国际化、重实践的特点，而内地高等教育侧重于培养专业理论知识扎实，逻辑思维能力强的人才。将不同教育模式协调整合，发挥创新和理性双方面优势，探索研究生联合培养制度、实行双导师培养制度等。借鉴其他湾区人才培养模式，着重培养高校人才的国际化视野以及领导与创新能力，开创具有粤港澳特色的人才培养模式，使得人才成为粤港澳大湾区经济发展的重要驱动力。

（三）明确定位，培育优势互补的经济业态

在粤港澳大湾区内部，各个城市都应明确自身定位和发展模式，从而达到将不同的城市拼图组合起来的理想效果，避免同质化发展带来的恶性竞争以及资源挤压。香港、澳门、广州、深圳作为中心城市，应充分发挥辐射带动作用。同时，它们在功能定位上又要力求做到各有分工、各有侧重，避免同质化发展方向。协调发展的关键点在于明确各大城市的比较优势所在，厘清各城市发展的利益所在，充分发挥各城市的特色，构建各城市间良好的协作系统，共建优势互补、协调发展的，具有“粤港澳”特色的城市群。

香港—建设成国际化金融城市。作为国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽城市，香港在金融业、商贸、物流等产业上实力强劲。抓住优势所在，建设其成为具有竞争力的国际型金融大都会。2018年12月，内地与香港签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，随着政策的不断深化，香港和内地的服务业合作越发紧密，在未来的发展中，香港可以将内地市场作为目标，进一步推进服务产业优化升级。

澳门—建设成多元化花园城市。发挥澳门作为世界级旅游城市的优势所在，打造“世界旅游休闲中心”，开拓东南亚地区“一带一路”国家旅游市场，打造以中华文化为主流、多元文化共存的文化交流基地。同时，澳门要把握自身优势，抓住粤港澳大湾区建设机遇，全面落实“一个中心、一个平台”的目标，融入国家发展大局，继续担当中国连通内外的重要门户。

深圳—建设成为现代化创新城市。作为改革开放以及全国经济发展的排头兵，深圳要充分发挥核心城市和国家创新型城市的引领作用，着力发展高科技、高附加值的面向信息社会需求的高新技术产业。2018年，深圳专利申请量22.86万件，授权量14.02万件，同比增长29.1%和48.8%;PCT国际专利申请量1.8万件，占广东省申请总量的71.5%，连续15年居全国大中城市第一。要将深圳建设成为现代化大城市，努力建成为具有世界影响力的创新之都。

广州—建设成为综合化文化城市。在打造粤港澳大湾区成为国际一流湾区和世界级城市群进程中，广州要发挥文化纽带功能，充当粤港澳大湾区的文化传播的“使者”，在湾区公共文化服务体系建设中发挥带头作用，提升科技教育文化中心功能，充分发挥国家综合性科教文化城市的引领作用。

五、总结

粤港澳大湾区的建设规划，是新时代在“一带一路”背景下对湾区经济发展模式的重要探索，也是顺应当前世界经济发展规律的重大部署。

粤港澳大湾区城市群协同发展是关键，政府统筹协调是主力，有效市场是动力，政府和市场二者缺一不可。要积极推进体制机制创新，资源要素流动，明确城市定位，消除粤港澳大湾区制度性及区域性障碍，凝聚区域协同发展共识，实现粤港澳大湾区资源共建、优势互补、成功共享的协调发展格局。（作者单位：福建师范大学）