为基层“减负”重在创新

杜治洲

【摘要】名目繁多、五花八门的检查和考核，已成为基层的“不可承受之重”，不仅做了许多无用功，造成了严重的资源浪费，还助长了官僚主义作风，破坏了政府公信力。因此，要在理念、制度、作风和手段等方面进行系统创新，减轻基层压力，激发基层活力。

【关键词】基层压力 治理 基层干部 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层处于政府权力运行链条的末端，但其地位极其重要，是政策和任务落地的关键点。基层的表现直接影响到整个国家治理体系的运行效果。当前，一些地方针对基层的工作任务、督查检查、考核评比令基层干部身心俱疲。有的地方一年要接受300多次督查检查，大量基层干部得加班加点填写各类台账资料。过于频繁的督查，不但耗费了大量的人力物力，还挤占了基层干部抓落实、干实事的时间，根本无法专注业务工作，一些人无奈弄虚作假、欺上瞒下。

繁杂考核和冗余程序增加基层负担

考核检查事项标准多样，接待任务重。当前针对基层考核的内容繁杂，以乡（镇、街道）来看，对经济社会发展的考核主要涉及工业总产值、固定资产投资等30多个工作目标，对专项工作的考核涉及计划生育、安全生产、信访等20余项。针对扶贫考核，各部门在完成考核指标的过程中，存在“层层加码”的现象。下级执行部门为了更好地完成上级部门的考核评估，往往会提高完成标准的门槛，非理性地加大考核的力度。有乡镇干部说，“扶贫资料省里有一套模板，市里有一套，县里也有一套，而且一套比一套复杂”。基层干部白天忙着走访贫困户，晚上加班加点写材料。有些扶贫的考核指标和实际有出入，完成的难度较大，基层为了配合上级部门的考核任务，有时会玩起“数字”游戏、虚报数据等。扶贫工作的多标准和严要求，使基层干部常常把节假日、双休日搭进去也未必就能处理好，解决好，这在一定程度上挫伤了部分基层干部干事创业的积极性。当基层干部知道上级单位要下来检查时，有时会很早地开始筹备检查接待工作，甚至会成立一个小组作为专职接待组，谁来了都得接待好。有时多个工作组都来检查，并没有提出很好的指导性建议，检查多、指导少、要材料的多、搞调研的少，隔三差五的接待上级领导检查，准备各种材料，组织会议汇报。而且，上级部门来检查工作都要有相应的基层政府和部门的领导陪同，直接影响了基层业务工作的开展。

设立机构及挂牌过多，与干部力量配备不协调。现阶段，为突出专项工作的重要性和在基层的落实效果，往往明确要求基层部门专项挂牌并设立工作机构，并将设立机构落实情况作为年终考核的重要指标，造成基层设立机构和挂牌过多的问题。有的部门把村、社区组织行政化，要求其对应上级机关职能设机构、挂牌子，导致村（社区）所挂牌子过多过滥，很多村（社区）仅大门悬挂的牌子就有10余块，而其他的小牌子更是多达40-50块。村（社区）演变成了“小政府”，承担的行政性事务越来越繁重，占用了绝大多数的办公时间，花在自治事务上的时间和精力越来越少。当前，虽然社会发展越来越快，但基层干部队伍的数量还远远不够，在基层挂牌成立工作机构和各类领导小组，造成基层机构过多，而基层干部人数有限，往往不能真正配置专职人员开展工作，身兼数职的现象普遍存在，导致工作效率和质量不高，尤其是个别乡镇党委成员，一个委员有时要兼任十几个机构领导小组成员，相应要承担多种工作和责任。

“一票否决”事项过多，工作负担过重。一些基层级级都签责任状，什么工作都讲究高标准，特别是集中在教育科研、招商引资、环境卫生、城镇建设、党风廉政建设等诸多领域，几乎涵盖了政府工作的各个方面。“一票否决”本是为突出特定时期的某项中心工作而設置的一项考核办法，目的是将干部精力充分聚焦，提升工作实效，现在一些地方却出现了“一票否决”过多过滥问题，实行“一票否决”大多难以找到政策依据。一些基层干部往往以有限的权力承担了无限的责任，压力很大，心理负担重，怕做错事，个别基层干部互相推诿、选择逃避，甚至不作为，阻碍党和国家事业的发展。

填报台账数量多，工作重留痕。有些机关、领导到基层检查工作时，不问工作是否落实，不问群众是否满意，只爱看台账。如果单单用台账衡量工作成效，必然滋长不务实、不扎实的工作作风。为了建立上级要求的各种台账，基层干部不得不长时间坐在办公室中反复填报各种材料，导致不少干部挤不出时间走访入户，与群众交流的时间减少，无法很好地了解基层群众的需求。

此外，部分地区行政办公体系无纸化程度不高，视频、网络会议仍未普及，“文山会海”、以会议落实会议、以文件落实文件的现象仍然存在，严重影响了基层政府效能的发挥。

为基层减负松绑要在理念上树立民本思维，让百姓“检查工作”

我们不难看到一些有意思的规律：下级政府落实上级任务时通常会层层加码，工作量“逐级膨胀”，时限“逐级缩短”。在部署落实中央决策时，省级上调中央下达的任务指标，市县级则上调省级下达的任务指标，无疑乡镇得到的包袱就更重，不但如此，要求完成任务的截止时间也逐级提前。为了尽快完成上级的指标，便不停地检查和督促下级加快工作进展，以求提前超额完成任务、确保达标“万无一失”。产生这种现象的重要原因之一是各级领导的“官本位”思想，他们习惯性地看上级脸色，为迎合上级而不顾客观规律盲目“摊派”工作。为了改变这种不良现象，各级领导干部必须真正树立以人民为中心的民本思想，以人民满不满意、高不高兴、答不答应作为检验工作的最终标准。

我们党始终坚持以人民为中心的思想，尤其是党的十八大以后，各项工作都要围绕“人民”这个中心推进。既要从人民的需要出发部署和落实任务，又要让人民群众监督政府工作。为此要落实权力清单公开制度和“责任状”公开制度，让公众参与监督和评价政府工作的进展和绩效。各类常规的或临时的“责任状”都必须出自权力清单，超出了权力清单范围则是无效的。各级政府可以行使的权力、必须承担的责任都清清楚楚公之于网，公众就知道政府应该做哪些事、不可以做哪些事。下达给各级的任务部署，只要不涉及国家秘密和工作秘密，都应向社会公开，让公众了解政府在干什么、怎么干，并监督政府干事的效率和效果。公众也可以对各类工作部署的科学性与合理性作出评价。这样，做表面文章的形式主义、虚假的做秀行为就会失去表演舞台，那些“大跃进”式、奇葩荒诞的发号施令和敷衍应付、纯走过场的虚假汇报就会暴露在众目睽睽之下。如此一来，官本思想被民本思想代替，“催命符”就会越来越少，基层干部就会走出忙乱浮躁疲惫不堪地做无用功的窘境。

为基层减负松绑要在制度上强化简政放权，让基层“聚焦服务”

政府职能和政府机构具有天然的“膨胀性”，尤其是现代社会，政府管辖的事务呈井喷之势。管辖的事越多，领导干部就越忙，基层干部就更忙。政府必须转变职能，把那些“不该管”“管不了”“管不好”的事交给市场和社会，集中精力解决经济社会发展中的政府应该管、管得了、管得好的问题。应破除“上下一般粗”的政府结构，加大简政放权的力度，给基层更多的自主权，放手让基层干部发挥积极性和主动性，激发他们的工作热情。

要尽快优化政府纵向职能结构，增强基层政府的服务职能。从理论上讲，层级越高的政府其政治职能越强，层级越低的政府其服务职能越强。也就是说，与基层政府相比，中高层政府的政治职能更为突出，而基层政府更应聚焦于为百姓提供高质量的公共服务。因此，应调整各级政府的职能结构，增强基层政府的服务职能。

同时，简政放权、属地管理不应成为上级党委和政府推脱责任的借口，督查考核的“板子”不能一律打在基层身上。必须创设科学的督查方法，树立层层有责、层层担责的明确导向。基层的职责不能推给上级，上级的职责也不能甩给基层，各层干部的干事创业热情都要激发出来。但不可忽视的是，必须切实改变监督检查中政出多门、频率过高、重痕迹轻实绩的现象，让基层干部从不必要的检查中彻底解脱出来，将更多的精力用在推动工作落实上。

为基层减负松绑要在作风上治理文山会海，让干部“轻装上阵”

“文山会海”已成为当下阻碍国家治理现代化的巨大障碍。“文山会海”令各级领导干部头疼不已。“要么在开会，要么在去开会的路上”，特别是许多基层干部疲于应付各个渠道布置下来的会议而无法安心做好业务工作，无暇顾及群众关心的具体问题。据2017年《人民日报》刊载的一篇题为“精准扶贫驻村蹲点日记”的文章，某镇的政法委副书记一年共开了280多场会，平均每个工作日不止一场会。从镇里到县城有两小时的车程，来回就得半天，再加上开会半天，一天时间耗费完毕，基本没有时间干具体工作了。要治理“文山会海”，优化工作作风，必须做到以下两个方面。

一方面，领导要以身作则，树立榜样。上级党委和政府特别是主要领导同志必须带头，将下级党委、政府、相关部门和单位在一定时间内拟召开的会议数量、会议持续时间、文件数量等划一条红线，制定一个硬杠杠。通过这种方式促进各级党政部门少开会、开短会，少陪同、多调研，切实转变各级党政机关的工作作风，把各级干部尤其是基层干部从“文件堆”“会议圈”中彻底解脱出来，以便他们有更多的时间精力深入群众，体察民情，为民谋事。另一方面，要通过制度创新撬动“文山会海”。例如，近年來，一些地方政府试行“无会周”制度，取得了良好的效果，值得借鉴推广。

为基层减负松绑要在手段上改革管理方式，让数据“联通上下”

给基层减负松绑，还要在手段上创新。在信息化时代，必须充分利用电子化手段优化政府管理方式，提升政府管理效率。从“让干部跑路”，转向“让数据跑路”；从让干部整理纸质材料接受现场检查，转向让数据自动生成报告接受远程审核。

例如，在扶贫工作中，可以大力推进扶贫信息部门共享、互联互通，保持部门之间数据的高度一致性，严禁精准扶贫大数据各搞一套、各自为政。扶贫数据必须通过建档立卡信息系统上报，而不能要求县以下单位通过其他渠道提供，不得增加规定以外的表册资料，也不得增加填报频次。再以环保工作为例，为减少基层环保部门的繁重任务，可以通过环境大数据建设代替人海战术。生态环境大数据建设方面，建议引入在线监控数据、视频监控信息等手段，构建全方位、多层次的环境监控系统，借此对治污设施、运行情况等进行24小时不间断的监测监管。如有异常状态出现，系统便会及时通过手机APP、微信等方式告知辖区内的环境执法人员，从而降低巡查成本，提升巡查效率，并可以有效缓解基层环境监管能力不足的困境。而且还可以在此基础上建立覆盖全国的生态环境大数据分析系统，实现生态环境信息资源的互通共用。这一系统可以实时收集污染源企业的生产状况、治污设施运行情况、用电量以及银行账目等相关信息，运用全国统一的评价体系、过程监管表格进行评估，做到上下同一个指令、同一套表格，真正减少那些交叉重复、口径不一的烦琐核查。

（作者为北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院副院长、教授）

【参考文献】

①袁刚：《“责任状”过多过杂，基层干部该“减负”》，《人民论坛》，2018年第4月中期。

②顾仲阳：《扶贫干部少些文山会海（蹲点手记）》，《人民日报》，2017年6月25日。